國企“競爭中立性”規則問題研究

陳新開

內容摘要：競爭中立性規則試圖規范國企在市場競爭的公平性地位，規則產生的深刻背景是擔憂國家資本的強勢擴張，在具體推動當中意見尚未統一。澳大利亞率先在本國制定了國企競爭中立性規則，并且公布了具體實施辦法，借以主動融通TPP框架。國企競爭中立性在許多國際經濟法規中得到一定的支持，但是目前還沒有形成統一、固定的的制度。使用評定（Logit）模型計算可以判別企業競爭是否具有中立性。我國實行走出去戰略，應該審時度勢，尊重市場配置資源這一基礎性普遍規律，加快國企改革步伐，及時調整策略，從而推動“一帶一路”建設，完成這一偉大壯舉。

關鍵詞：中立性 國企 國家資本 希爾默報告 TPP Logit模型 規則

中圖分類號：F270 文獻標識碼：A

競爭中立性規則與國企

（一）競爭中立性規則

OECD（經合組織）是這樣定義“競爭中立性規則”的，是一個保證國有企業與民間企業之間的競爭條件平等（level playing field）的制度。這里所說的競爭條件平等與澳大利亞采取的競爭中立性（competitive neutrality）同義，即不能僅以公有為由，享受對民間企業的競爭優勢。

許多國有企業利用國家充足的資金為后盾，能得到補貼、低息貸款、政策監管上的優惠、實行松緩的公司治理、缺乏經濟合理性的企業行為（例如廉價銷售、設備投資過剩）、影響反競爭行為，從而導致公正的國際競爭秩序受到破壞。

國企強勢競爭領域往往表現在礦產資源、鋼鐵、造紙、集成電路、節能技術等方面，從資源、材料到高科技產業，涉及范圍廣泛，國企不僅受到政府的補貼，還包括對當地采購和渠道的控制等，這樣政府對國有企業的廣泛支持政策和國有企業影響反競爭行為成為市場公平競爭的問題。國有企業保持其市場支配力和競爭力的方式，可以歸納為如下類型：

政府支付補貼；政府及政府金融機構提供有利的融資和信用擔保；監管上的特別優惠（例如信息公開不透明或背離反壟斷法）；保證壟斷及現有企業的優勢；政府穩定持股；免除破產和優先獲取信息。

（二）國家資本的優勢

2008年9月雷曼世界金融危機爆發以后，發達國家政府對國有企業采取資本大規模注入的救濟方法，在中國經濟刺激的政策是2年投入4億人民幣，發生了“國進民退”現象，世界上認為在“市場與國家”關系中，國家的作用相對來說比較重要了，同時自由市場主義受到挑戰的思潮也在蔓延。以歐美為代表認為：“21世紀將是自由市場國同國家資本主義（state capitalism）國之間的矛盾”。此外，在投資行為上，國有企業在第三國也發揮競爭力，保證礦產資源權益和開采權。例如，對非洲資源的投資，為了追求更多的利益，積極地投向高政治風險的國家。其目的在于保證本國能源供給、保證本國產品獲得新的市場準入，比如新加坡淡馬錫控股公司（Temasek Holdings）、阿布扎比投資局（UAE）等，以有限自然資源的銷售額和外匯儲備為資金源的大規模主權財富基金（SWF：Sovereign Wealth Fund）的投資，主要在資源和基本設施領域。

政府主權財富基金行動是指以阿拉伯為中心的國家運用了石油美元機制在國際的投資活動。由于政府主權財富基金的快速發展，以美國為中心的國家，以國外投資的國家安全保障為理由，對這種投資進行了審查和干預，具體例子有：2005年中國海洋石油集團資源公司對優尼科公司（UNOCAL）的收購，在美國外國投資委員會（CFIUS）啟動審查程序，美國議會以安全保障為理由中斷了購買活動；2006年迪拜港在世界收購英國半島東方輪船公司（P&O），美國國會擔憂有關美國港口被劃歸阿拉伯國家控制，導致美國6個海港表示反對。這些事件發生后美國制定了埃克森·弗羅里奧修正法，2007年進一步作出修訂外國投資國家安全法，并且納入國家國防法中。

隨著國外投資的國家安全保障審查的高漲，為了消除政府主權財富基金面與貿易保護主義之間的矛盾，消除投資接受國家的政府對主權財富基金投資的干預，保持繼續投資的利益均衡，國際貨幣基金組織（IMF）所屬的政府主權財富基金國際工作組會議在2008年作出了決定，要求阿拉伯國家石油資金運營的國家投資者，在投資活動中確保遵守投資的透明性、政治排除性、與民間企業間的競爭上的中立性（competitive neutrality）的制度，主要內容是“自主行動標準”，即所謂的“圣地亞哥原則”。同一年美國財政部與新加坡、阿布扎比之間達成了類似的政府的主權財富基金投資的原則意見。

（三）競爭中立性規則的分歧

以“自由市場國對國家資本主義國”的對立觀點發展，在國際經濟規則上可以看到的活動體現在美國倡導的環太平洋經濟合作協定（以下稱“TPP談判”）中，美國認為國有企業與民間企業間競爭上的中立性（competitive neutrality）非常必要，2011年10月TPP第10次回合（秘魯-利馬）上提出了具體提案，即“國有企業規則方案”或“美國方案”。TPP談判中提出的有關爭論焦點也包括美國提出的國有企業慣例談判，也稱為“TPP國有企業規則協商”，但是卻遭到馬來西亞、越南等國有企業的經濟中所占比重較高的參與國的強烈反對，越南原則是要求滿足適用除外的多數國有企業例外名單，既名單內的國有企業在TPP協議中不受限制，適用除外是TPP談判規定國有企業在民生服務領域競爭的中立性排除，

國有企業規則案是來自于美國國內產業對國有企業在各類市場上存在的競爭歪曲，并且存在強烈的憂慮。美國政府認為國有企業享受優惠政策的結果使民間企業飽受競爭歪曲，建議在TPP成員國進行義務承擔化。美國該方案是以經合組織以下稱（OECD）提出的對“國有企業競爭中立性規則”為基礎的。20世紀90年代后半期開始，澳大利亞對國有企業的優惠政策開始清除，確立防止競爭歪曲的規則，即所謂的“競爭中立性”（ competitive principles neutrality）規則。OECD在報告文件中曾經指出，澳大利亞關于國有企業和民間企業間的競爭中立性的經驗在TPP國有企業規則協商中具有重要意義。

OECD在競爭中立性的問題研究提出：國有資產的民營化及法人治理結構上的工作小組（OECD Working Group on Privatisation and Corporate Governance of State-Owned Assets）確保國有企業民營化后的法人治理結構改革，2005年國有企業的治理結構的規則發表。要求國有企業和民間公司的競爭市場，不能違背市場規律，確保公平競爭（alevel-playingfield）。但是該方針沒有提出競爭中立性（competitive neutrality）的概念。經合組織（OECD）明確使用競爭中立性一詞，是體現在該工作小組公布了2009年“國有企業及競爭中立性原則”報告書中。在2011年以后，經合組織（OECD）的競爭中立性框架通過并在各國的公開報告。OECD方針及報告書要求這些原則予以具體化，2012年公開中立性的規則如下：

商業性收益率達到的水平（achieving a commercial rate of return）、稅制中立性（tax neutrality）、規則上的中立性（regulatory neutrality）、債務上的中立性和公開補助金（debt neutrality and outright subsidies）、政府采購（public procurement）。

OECD的國有企業和民間企業間的競爭中立性，推動了國有企業向民營化的進程。但是美國在TPP談判中為了確保中立性規律的引入，收集了經濟合作開發機構（OECD）、非經合組織、新興國家的國有企業的意見，以貿易政策為理由對國有企業問題進行新一輪的推動。美國政府在2011年10月TPP第10次回合（秘魯-利馬）中提出國有企業的透明化義務、國有企業在TPP市場的侵害、不能確保其無效化侵害的優越地位，另一方面加快國有企業民營化的義務。當然，美國這些訴求很難得到成員國的完全支持。

澳大利亞競爭中立性規則

（一）希爾默報告書

1992年澳大利亞為了建立更廣泛的競爭環境，聯邦政府及各州對澳大利亞競爭政策進行大規模重新審議。這種調整的主要目標是提高生產效率和技術創新，促進資源的最高有效配置。1993年公開的“全澳大利亞競爭政策獨立調查委員會報告書”，后被稱為“希爾默（hilmerreport）報告書”成為競爭政策的交易規則，強調了從6個方面進行必要的競爭改革：

企業的反競爭性行為、規章制度引發的不正當限制競爭、公共壟斷性不適當的構成、在實際競爭中控制稀有不可缺少的設施、壟斷的價格設定、政府企業和民間企業競爭的競爭中立性（competitive neutrality）。

根據該報告書1995年設立了澳大利亞競爭理事會（national competition council）的同時，政府將上述具體問題交給消費者委員會（australian competition and consumer commission）處理。希爾默報告書指出競爭中立性的問題，與聯邦議會和政府機關法律上的“國家免除論”（the doctrine of the shield of the crown）發生矛盾，應該給予廢止。1995年產生的競爭政策改革法案（competitionpolicy reform act1995）還包括上述改革內容，法案列舉了政府事業機構（government businesses）存在潛在的競爭歪曲問題，使競爭不夠充分，政府擁有的企業正在享受優惠政策、稅收負擔減少，由政府提供債務擔保、給予低息貸款、免除實質性的破產義務，資產承擔的收益低于商業性收益率。這些政府企業利用競爭上的優勢，預算的價格比同等效率性較高的民間企業還要低，資源分配扭曲產生的經濟效率損失，使社會產生不公平狀態。該法案征求了民間企業的意見，建議將在政府企業的壟斷市場向民間企業開放。例如道路建設、公共服務、工程設計等服務領域壟斷市場實行自由化，確保競爭的中立性。另外政府企業要參加傳統的壟斷市場外的市場進行重新競爭，例如中介服務、廣告印刷行業、影視產品制作、債務登錄服務等行業。

（二）競爭中立性規則的確立

聯邦政府層面具體實施競爭中立性規則的核心部門是財政部（treasury）和財政法規部（detachment offinance and deregulation . dfd）。前者是對稅收收入管理，后者對政府支出管理。但是隨著競爭中立性規則的形成，兩個部門是執行分工協作工作體制。財政部制定“市場中立性競爭政策”，財政法規部承擔資源管理部門的競爭中立性政策監督。

為了對聯邦和地方政府的競爭中立性規則的監督和檢查，財政部成立了輔助機構：競爭效率委員會（victorian competition and efficiency commission）和全國競爭委員會（national competition council）。這些聯邦及地方的競爭中立性規則檢查機構對全國競爭政策規則實行監督，澳大利亞的重要特點是各級政府下設一個獨立委員會——生產性委員會（productivity commission），主要對違反競爭中立性活動的投訴進行處理，澳大利亞政府設立競爭中立性投訴處理辦公室。

澳大利亞1996年確立競爭中立性的規則如下：稅制中立性（taxation neutrality）、債務上的中立性（debt neutrality）、規則制度上的中立性（regulatory neutrality）、資產收益率（rate of return）、成本分攤（cost allocation）。

具體實施辦法如下：

稅制中立性。主要針對政府企業減免等稅制上享受不平等行為。因為受到法規的限制，對政府的企業可替代的對策是維持稅收減免的同時，聯邦政府計算和支付相當于賦稅的“調整金”，要求政府企業和實際的競爭者在稅收同一水平計算，是一種名義稅金在政府企業成本科目上分攤，并且在標準價格中得到反映。這是一種“賦稅等同制度”（taxequivalentregimes），全部稅收政策稱為稅制中立性調整（tax neutrality adjustment）。

債務上的中立性。債務涉及到澳大利亞政府信用風險，為了降低風險，政府企業往往得到低利率的貸款，辦法是將從政府預算得到的貸款和在市場融資得到的貸款在價格反映上分別計算，來實現債務的中立性原則。

規則制度上的中立性。政府企業除了地區計劃、建筑及環境法適用對象除外，在許可制度方面受到很大的優惠，為了解決這些問題，要求與其他競爭企業一樣行使地方政府同等的支付義務。如果實際產生因為體制問題不能同等遵守法律法規的情況時，要公開限制其支付、成本計算以及價格的制定。

資產收益率。政府企業至少在事業活動中，在合理的期間內會產生商業性收益，要從這些收益里向聯邦政府預算支付商業性的股利，該收益率不少于10年的澳大利亞長期國債的利率。

成本分攤。成本分攤要求完全反映在價格上，在法規上規定，政府企業在成本以下的價格要體現在民生服務上，其價格補貼進入政府預算資金。如果做不到，它有義務購買政府部門要求的民生服務，公開在政府部門的預算里，企業收益率計算也可以進行適當調整。

競爭中立性與國際經濟法規的關聯分析

（一）產品貿易

最有實效的措施是WTO關于補貼與反補貼措施協定（SCM：Agreement on Subsidies and Countervailing Measures）。WTO上訴機構在美國有鉛碳鋼反補貼關稅案件（2000年）、美國EC（European Community：歐洲共同體）產品反補貼關稅案件（2002年）中認定，以BS（英國）為代表的原歐洲國營鋼鐵公司在民營化之后，其他歐盟成員國也可以對BS在國營時代接受的補貼采取反補貼措施。空中客車公司在歷史上也曾經有一部分是國有企業，在歐洲共同體大型客機案件（2011年）中，WTO上訴機構分析了自1969年以來，政府支援歷次大型客機的研發和生產對公平競爭的影響，裁決該補貼違反了公平競爭協定。在加拿大蒙特利爾州循環利用能源案件（2013年）中，解決爭端的專家組成立上訴機構，根據GATT（關貿總協定）第3條第4款，制止了國有企業在采購行為上的國內外歧視。除此之外，關貿總協定第17條（國有貿易企業）、2014年4月8日修改后生效的新協定“政府采購協定”，也可以在一定程度上作為限制國有企業歧視性采購和銷售活動。

（二）服務貿易

根據資產時價總額排名的英國Financial Times 500（2014年版），世界許多國有企業都進入了前50名，國有企業在服務領域的分量也不可忽視。在這種情況下， WTO服貿協定（GATS）可以通過保證本國民待遇（無國內外歧視）和市場準入來封鎖國有企業的競爭優勢，但目前只限于在各領域個別規定使用。服務貿易補貼規則的制定工作由實際上已停止工作多年的多哈回合負責，在現行協定中還沒有具體規定，但是不排除今后談判的發展。政府采購協定要求在規定范圍內，國有企業在對服務采購時履行非歧視義務。

（三）對外直接投資

WTO協定保證實際有效的解決爭端程序，只要不妨礙產品和服務貿易，就無法適用。因此，國外投資和企業活動需要依靠投資對象國與本國之間的國際投資協定（IIA）保護。有的協定不包括適用補貼（例如2012年美國范本的雙邊投資協定（BIT：U.S. Model Bilateral Investment Treaties）第14條第5款（b）），接受投資國的歧視性和反競爭的國有企業優惠政策，有可能抵觸例如國民待遇、公正公平待遇原則。而且在接受投資國，因國有企業壓制競爭的行為導致投資財產受到損失的投資者，可以通過投資者使用國家仲裁（ISDS：Investor-State Dispute Settlement）制度起訴接受投資國違反協定。根據國際法慣例上的國家責任法，把得到國家授權的國有企業行為歸于國家責任。同樣的判決也在ISDS和國際訴訟中得到驗證。在2012年美國范本BIT第2條中明確規定，得到國家授權的國有企業本身也適用這些原則。

（四）對內直接投資

如果接受投資國起訴外國國有企業、主權財富基金的戰略投資行為、或反競爭性企業活動時，在符合OECD資本移動自由化制度的范圍內，針對對以國內安全和公益為理由進行審查，限制對內投資的行為進行規范，比如美國的埃克森·弗羅里奧條款（Exon-Florio provision）具有代表性。2012年美國總統簽署命令阻止了中國三一重工羅爾斯公司（Ralls Corporation）并購美國俄勒岡州風力發電設施。即使有雙邊投資協定（BIT），如果沒有承諾放開對內投資，這種投資審查就基本上不受制約；而且即使做出承諾，幾乎所有的國際投資協定（IIA）里也都有把安全保障和公共秩序作為例外的規定。另一方面，對于主權財富基金（SWF）在國際上的投資行為，有國際貨幣基金組織的圣地亞哥原則和經濟合作與發展組織的主權財富基金投資接受國制度，但是均不超出軟法（soft law）領域，缺乏實效性。關于國際投資協定，有研究認為，投資國可以通過對“投資者”定義的解釋，否認國有企業是投資者對國家仲裁（ISDS）的當事人。也就是說，無法通過國際投資協定制約接受投資國限制投資者的權限。因此在投資領域也經常發生競爭中立性問題。

如上所述，對國有企業的中立性規則，目前只有一般常規性的分散的國際國內的貿易、投資、競爭規則，尚未建立根據國有企業的特性設計的固有規則和統一的規則制度。比如作為規則前提的，保證國有企業的業務內容和財務會計等企業信息的透明性，沒有包括在現行國際經濟法的效力范圍內。而且，如果進入對于國有企業所屬國來說也是第三國市場，進行直接投資的本國企業，與該國有企業處于競爭關系，很難查出對投資或在第三國的運作本身的補貼。如果國有企業的競爭力來源或反競爭行為的緣由起因于有勢力的政治家及其人際關系，調查就會極端困難。在這一點上，毫無疑問需要對國有企業制定新的限制。美國限制國有企業的活動不僅限于TPP，在美歐跨大西洋貿易投資伙伴關系協定（TTIP）談判、WTO多邊服務貿易協定（TISA）談判中，美國也提出了同樣的問題。TPP協定不僅包括市場經濟的發達國家，而且包括社會主義國家的越南、國家主義色彩濃厚的新加坡和馬來西亞，在一定程度上對國有企業進行全面競爭中立性規則制定將來需要投入許多工作。

競爭中立性的數學模型的判別

運用評定（Logit）模型可以對企業政策化行動進行公式化運算判別。伴隨企業行動的變化進行必要分析的同時，通常觀察困難的是各類企業投入生產的每項資產的邊際成本，如果導出邊際成本，例如過程創新的邊際成本遞減效應是多少，資本投入的邊際成本是否遞減，這樣可以對在企業發生的各種政策進行評價。

邊際成本是企業經營行動模式的歸宿，如果可以計算企業要素的邊際成本，根據“價格=溢價+邊際成本”的關系，因為價格可以被觀察到，可以計算出企業的溢價，這樣溢價可以根據需求函數的結果計算出來。但是在市場競爭中，要計算溢價需要知道企業市場具體競爭模式和市場競爭形態的規則。在導出的溢價上，不同競爭形態的假設不同，根據不同的假定情況分析出結果。如果計算出邊際成本的數據，根據某種競爭形態假設導出的邊際成本數據還需要驗證分析其可靠性，得出企業競爭狀態的依據，從而才能進一步分析其競爭是否具有中立性。

在這里假設多數資產的競爭是一種公開競爭的情況而進行分析。多數資產在公開競爭中，各企業都在其他企業生產的商品的價格給定的基礎上，以利潤大化為自己投入生產的各種資產制定價格。在t期時，企業f的利潤公式為：

（1）

于是，該企業以最大利潤是設定價格。另外上式F表示固定成本，以下為了表明利潤最大化的1階條件，解決過去對各企業的價格設定不依存固定成本的分析方法，在這里的分析包括固定成本。

在假設各企業公開競爭情況下，根據利潤最大化的一階的條件是：得出公式（2）：

（2）

在這里，，表示資產的邊際成本。在式（2）中，產品數量st=（s1，…，sjt）以及價格pt=（p1，…，pjt），可以觀察到。而且對任意資產的價格與任意資產的需求函數傾斜也可以計算。因此可以把所有企業的利潤最大化的1階條件引導，得到Jt的方程式，這樣過去（研究者）無法觀察的邊際成本mct=（mc1，…，mcjt）可以運用聯立方程式的解計算。下面根據公式（2）換算為行列式公式（3）如下：

st - Δt （pt - mct ）=0 （3）

可以得到逆矩陣Δt，以下公式（4）可以計算出邊際成本矢量：

mct =pt - Δt-1 st （4）

而且Δt是Jt×Jt的行列式，（j，r）要素用公式（5）表示：

（5）

Hjrt是把所有投資結構表示的Jt×Jt行列Ht的（j，r）要素，投資j和投資r相同行業的企業Hjrt=1，否則Hjrt=0。公式（4）中的Δt-1 st 是溢價。

Hjr是根據公開競爭態勢來表示的行列式。多數投資公開競爭的行列式采用如下計算方式：投資j和r相同行業企業的Hjr =1，例如全企業形成卡特爾的場合，以共同利潤最大化的價格設定為目標，這個行列式的全要素（資本、技術、人才、土地）設定為1，另外企業部分在卡特爾的情況下，建立卡特爾的企業在生產的資本組合設定為1，如果不是那樣的話為0。

對企業競爭是否“中立性”可以采用如下計算進行判別，因為根據以上計算：溢價=價格-邊際成本，如果溢價產生于全要素生產企業，考察是技術進步形成的價格壟斷，還是市場準入政策支持形成的壟斷。如果是資本要素產生的溢價，企業有可能在銀行貸款、稅收優惠、財政補貼方面得到政府傾斜政策，該企業具有競爭“扭曲性”，判定該企業違背競爭“中立性”。

結論與對策

（一）對推行國企競爭中立性規則前景分析

澳大利亞在利馬TPP會議上，提出了各國在本國內通過內部檢查來審查競爭中立性的方式。澳大利亞以財務部、財政法規部為中心，公布了對國有企業的方針，建立了在商務活動中排除國有企業的不正當競爭優勢的制度。其范圍不僅涉及補貼，還涉及監管、稅制、債務等所有優惠政策。進而由聯邦獨立機構的競爭中立投訴處理室受理民間企業在競爭方面的投訴，在獨立審查的基礎上，勸告政府改變政策。各州也建立了同樣的保證競爭中立的制度，規則也涵蓋了地方公有企業。可以說，澳大利亞的建議是把這種本國制度進一步融通TPP談判，在制定國企中立性規則中率先走出一步。

美國也在利馬會議上提出了建議，這個建議的基礎是由美國服務產業聯合會及美國商工會議所提出的建議，提議在包括政府實際掌管的企業在內的廣泛范圍實施監管、市場準入無效、取消有害的國有企業優惠待遇、禁止對國有企業的資金援助、向外國的產品和投資提供與國有企業同等的待遇等。此外，還要求實施爭端解決機制，是一個門檻極高的建議。但是實施類似反壟斷法的法律制度需要行政上的經驗。從這個意義上說，越南和馬來西亞很難立即引進同樣的制度。

另一方面投資巨大和存在風險而民間無法投資的領域，國有企業可以發揮積極作用。特別是在發展中國家關于創造就業、動員儲蓄、民生服務等經濟和社會問題，國有企業在發展中發揮著重要的作用。因此不應像美國產業界主張的那樣，武斷地對國有企業強制限制。需要根據國有企業的社會經濟功能，充分把握國有企業阻礙競爭的本質，摸索限制規則。從這種多元化視點思考國有企業行為規范，是國際經濟法學的使命。

（二）TPP有關國企競爭中立性的規則和啟示

數年之前，美國跨國財團已經覺察到崛起的新興市場國家及其大企業對美國經濟和商業的直接性挑戰，以及WTO多邊機制下美國不能繼續主導全球商貿規則。這其中也包括以中國國企為代表的中國大企業在國際市場上優秀的表現帶給美國利益的危機。由于投資領域比貿易領域的利潤更為豐厚，強化在投資領域對國有企業的限制成為美國近年來海外政策的核心之一，這也就是跨太平洋伙伴關系協議（TPP）談判的重要根源之一。

美國希望通過投資和競爭政策約束國有企業的傾向具體來說包括產生三方面的影響，一是要求TPP成員國強化反壟斷法，二是要求各成員國政府不得對國有企業進行不當支持，三是要求成員國政府提高支持和控制國有企業的政策和措施的透明度。事實上中國的國企主管部門也必須要求國企重視TPP。究其原因，主要是擔心TPP可能會對應該屬于國企的市場經濟主體地位做出差別性認定，從而使國企進入TPP國家內進行商務和投資時受到差別性對待從而喪失了同其他企業同臺同等競爭的機會。另外，TPP國家涵蓋了約占全球經濟總量40%左右的地域，如果TPP談成會對其他國家制定相關規則起到示范作用，從而可能在更大程度上影響國企的海外經營行為。

目前，TPP的談判協議的第十七章專談國企和授權性壟斷企業，從主要內容看，TPP對國企的約定歸結為以下五點：

第一，承認所有的TPP國家都有國企和授權性壟斷企業（授權性壟斷企業可以是私營公司）。

比如，在美國就有隸屬于聯邦的田納西河流域管理局，有隸屬于地方的紐約公共交通局，中國人比較熟悉的房利美、房地美這樣的政府贊助企業，以及美國透過法律授權壟斷某些信件包裹投遞服務的授權性壟斷企業美國郵政管理局（USPS）。

第二，對要監管的國企和授權性壟斷企業劃定了分類監管的原則和透明性要求。摘要的原文表述是，“國企章節覆蓋了主要從事商業活動的大型國企”，同時，“TPP締約方同意共享一份各自的國企名單，以及各自對國有企業的所有權、控制權以及非商業性援助程度信息的清單，有需要的還需提供相關附加信息”。這兩條有非常重要的實際操作價值。所以，是否被列入大型國企和被最終的名單中，實際上也將各締約國內需要監管的國企或授權性壟斷企業劃分為重點監管的一般監管的類型，這縮小了針對國企監管的范圍，但提出了更高的透明性要求。

第三，用政府授權認可的方式對國企可能的非商業性行為留了“后門”。對這一規定可以理解為，在實際經營中，只要國企的行為在一國政府出于確保提供公共服務的授權、且這個授權獲得其他締約國認可的情況下，就能確保這家企業的經營性行為是出于商業性考慮的行為。這可能為發展中國家出于國內目的授權國企實施一些特定的商業性行為留出了空間。

第四，制定了法律途徑專門處理國企問題。要求“締約方同意提供各自境內的法院受理外國國有企業的商業活動訴訟，并確保行政管理機關對國企和私營企業采取不偏不倚的原則”。第五，保證國企與其他國家互不傷害或妨礙其他企業的公平經營。條款規定“締約方還同意確保國有企業或者授權壟斷者不歧視其他的企業、貨物、服務或者其他締約方”；以及“TPP締約方同意其各自提供給國有企業非商業性資助不引發對其他TPP締約方的反作用，以及提供給國企在別國境內生產和銷售貨物的非商業性資助不能對別國產業產生傷害”。

這些看起來其中公開內容會比此前想象的要稍寬松，這可能是美國為了擴大TPP范圍而把新加坡、越南等國家帶到了談判中。但是需要注意的是，適用于TPP國家的規則也不一定會同等對待非TPP國家的國企，所以主動權仍掌握在別人手中。比如對國企的界定，對非TPP國家采取不同的認定標準，或者采取不同的分類監管標準將非TPP國家的國企全部重點監管，這對于非TPP國家的企業仍是非常不利的。對于涉及國企的法律訴訟，何時、何地、由誰、按何種規則審判仲裁都可能產生很多差異性安排。可以想見，中國國企在TPP國家的訴訟風險和非平等對待的風險性可能會大幅增加。在具體實施中需要認真對待。

（三）對策與使命

1.中國正在加快實施國企分類改革，商業類國有企業以增強國有經濟活力、放大國有資本功能、實現國有資產保值增值為主要目標，按照市場化要求實行商業化運作，依法獨立自主開展生產經營活動，實現優勝劣汰、有序進退。公益類國有企業以保障民生、服務社會、提供公共產品和服務為主要目標，必要的產品或服務價格可以由政府調控；要積極引入市場機制，不斷提高公共服務效率和能力。分類改革可以主動適應國際競爭中立性規則發展。商業類國有企業要按照市場決定資源配置的要求，支持非國有資本參股。處于自然壟斷行業的商業類國有企業，要以“政企分開、政資分開、特許經營、政府監管”為原則積極推進改革，根據不同行業特點實行網運分開、放開競爭性業務，促進公共資源配置市場化。對需要實行國有全資的企業，要積極引入其他國有資本實行股權多元化。進一步體現國企在市場的公平競爭地位。

2.要在國家海外貿易投資協定談判中繼續加快確定國企的非差異性對待問題。美國有TPP，中國也有RCEP。中國于2015年進行由東盟十國發起，邀請中國、日本、韓國、澳大利亞、新西蘭、印度共同參加（“10+6”），建立16國統一市場的自由貿易協定（RCEP）。同時，中國也在同美國加快中美投資協定（BIT）的談判。在這一系列的談判中，很多談判對手國既是RECP談判國，也是TPP成員國，應該盡早在RCEP和BIT中明確對國企的非差異性對待，以便在TPP中固化RCEP和BIT的成果，因為國企問題不是中國一國的問題，而是TPP區域外所有有國企的國家都會面臨的問題。要在RCEP及其他談判中同非TPP國家求同存異，共同商討一個各方認可的處理準則。

3.要高度重視TPP中的原產地原則和較高的勞工與環境標準，利用好“雙刃劍”的負面作用。鑒于中國是機電類產品的主要出口國，以及中國出口產品的主要原料供應在國內，未來中國企業需要分散材料采購制造布局，同時加強同TPP內合作伙伴的互動與戰略共進，在保持低成本、高質量優勢的同時，降低原產地原則帶來的影響。在勞工與環境方面，TPP執行較高的勞工保護和環境要求，這將影響TPP內發展中國家的成產成本，中國企業應該加快調整，主動適應這一變化。

4.要學好用好投資者—國家的爭端（ISDS）機制，TPP目前只是在政府間初步達成意向，還需各國國會的進一步批準，是否能最終獲準還有很強的不確定性。未來，TPP能否走好，不僅要看美國能否聚集起現在仍顯松散的TPP聯盟，還要看作為全球第二大經濟體的中國如何加快RCEP等協定進程以構建更為開放合作的貿易體系，應對發達國家貿易保護新趨勢的挑戰。TPP關于訴訟主體的規定與WTO爭端解決機制有著本質不同。現有的WTO爭端解決法律機制規定只有國家才能成為訴訟主體。而在ISDS下，條約允許投資者對投資東道國違反TPP協議的行為提起訴訟，即非國家也可成為訴訟主體，所以企業要異常重視應訴風險，中國企業海外勝訴的案例還會增加。同時利用ISDS機制，中國企業也可加快通過國家訴訟的方式在海外更好維護自身利益，先在海外積累經驗，提早防范ISDS機制在全球范圍的擴大化。

5.加強國企競爭的透明性。所有的限制國企競爭的條款都指向國企競爭是否透明，國企競爭中立性并不代表不許國企參與競爭，主要是國企得到政府的各項優惠待遇，在競爭中處于優勢地位，如果公開國企哪些是應該合理享受政府優惠政策，哪些是企業在市場競爭中形成的優勢地位，把真實的信息公開，只能有利于國企的合理競爭地位。要解決這些問題還是應該借鑒澳大利亞制定國企競爭中立性的法規和制度的經驗，希望中國在這一領域盡早出臺自己的法規體系。

參考文獻：

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2.Haley， Usha C. V.， & George T. Haley Subsidies to Chinese Industry： State[J] ，2013 Vol. 3（6）

3.International Working Group for Sovereign Wealth Fund， Generally Accepted Principles and Practices （GAPP） —Santiago Principles， October11[S]，2008. /bid， AppendixII

4.U.S. Hopeful TPP Countries Will Begin Real SOE Negotiations at Next Round， [J]Inside U.S. Trade， March 28， 2013

5.Report by the Independent Committee oi inquiry into National Competition Policy， AGPS， Canberra[R] （hereinafter referred to as the ，1993， “Hilmer Report”）