哈爾濱小城鎮(zhèn)創(chuàng)新發(fā)展研究

李永亮

（中共哈爾濱市委黨校，哈爾濱150080）

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哈爾濱小城鎮(zhèn)創(chuàng)新發(fā)展研究

李永亮

（中共哈爾濱市委黨校，哈爾濱150080）

摘要：推進哈爾濱小城鎮(zhèn)創(chuàng)新發(fā)展的對策是：創(chuàng)新思路，科學(xué)謀劃，頂屋設(shè)計發(fā)展戰(zhàn)略；多管齊下，打破制約，從要素驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變；遵循規(guī)律，擴大消費依靠投資消費協(xié)商拉動新局面；因地制宜，分類指導(dǎo)，推廣成功經(jīng)驗和模式；立足市情，制度創(chuàng)新，提供持久動力。

關(guān)鍵詞：哈爾濱；小城鎮(zhèn)；創(chuàng)新發(fā)展

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》已經(jīng)正式公布。這是一部指導(dǎo)我國走新型城鎮(zhèn)化道路的綱領(lǐng)性文件，內(nèi)容全面豐富，指導(dǎo)性強，意義深遠(yuǎn)。新型城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)有中國特色社會主義現(xiàn)代化的必由之路，是建設(shè)美麗中國、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興“中國夢”的必然選擇。而要扎實推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，特別是要提高城市可持續(xù)發(fā)展能力，提高城市規(guī)劃建設(shè)水平，創(chuàng)造生態(tài)文明新型城鎮(zhèn)化環(huán)境，迫切需要從新型城鎮(zhèn)化建設(shè)體系上進行改革創(chuàng)新思維，用改革創(chuàng)新助推新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

一、哈爾濱小城鎮(zhèn)發(fā)展存在的問題

（一）對城鎮(zhèn)化的認(rèn)識不清晰，頂層設(shè)計不到位

一是哈爾濱小城鎮(zhèn)建設(shè)在總體規(guī)劃上，缺乏頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，使得每個城鎮(zhèn)的建設(shè)存在不同程度的盲目性，沒有自己的特色和功能定位。二是有些領(lǐng)導(dǎo)干部對城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵及推進城鎮(zhèn)化的重大意義、目標(biāo)、路徑和任務(wù)等，缺乏清晰認(rèn)識。

（二）粗放式城鎮(zhèn)化，效率低下

粗放式城鎮(zhèn)化的一個主要表現(xiàn)就是城鎮(zhèn)化的圈地運動。目前我國土地市場混亂和土地管理失范涉及面廣、范圍大，已經(jīng)不是個別地區(qū)的個別現(xiàn)象。另一個表現(xiàn)就是縣域城鎮(zhèn)發(fā)展的行政干預(yù)比較強，城鎮(zhèn)數(shù)量的增長本身不能代表縣域城鎮(zhèn)化水平的提高。特別是在欠發(fā)達縣域，城鎮(zhèn)的發(fā)展與經(jīng)濟的發(fā)展沒有必然的聯(lián)系。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不足，要素集聚能力較弱

一方面，小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境衛(wèi)生治理、公共服務(wù)體系建設(shè)等方面的投入嚴(yán)重不足，導(dǎo)致縣鎮(zhèn)與哈爾濱不僅在經(jīng)濟方面，而且在社會、文化、醫(yī)療和教育等各個領(lǐng)域的發(fā)展差距加大，縣鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化進展緩慢，部分縣鎮(zhèn)日益凋敝。另一方面，有些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時轟轟烈烈，在使用過程中的損耗卻少有人問津。養(yǎng)護維修資金更是少得可憐，以至于許多設(shè)施在多年之后成了殘品，不僅不能正常發(fā)揮作用，有的還帶來負(fù)面影響。

（四）體制機制不健全，制約著城鎮(zhèn)化發(fā)展

目前，戶籍、勞動就業(yè)、社會保障、土地、財政體制、金融等方面體制機制改革滯后，經(jīng)濟政策和社會政策不協(xié)調(diào)，政府管理方式有待創(chuàng)新，履行社會管理和公共服務(wù)職能難度大，行政體制改革滯后制約著城鎮(zhèn)化發(fā)展。

二、哈爾濱小城鎮(zhèn)創(chuàng)新發(fā)展的制約因素

（一）人口紅利流失嚴(yán)重

隨著東南沿海地區(qū)經(jīng)濟加快發(fā)展，高層次人才及成熟產(chǎn)業(yè)工人“東南飛”現(xiàn)象比較突出，甚至一般人口流失問題都十分嚴(yán)重，社會人口老齡化嚴(yán)重，已出現(xiàn)“未富先老”現(xiàn)象。截至2013年底，哈爾濱市60歲以上老年人口為164.05萬人，老年人口占總?cè)丝诘?6.5%，遠(yuǎn)高于全國平均水平。其中，農(nóng)村留守老年人達30萬，占農(nóng)村老年人口的40%。據(jù)抽樣調(diào)查顯示，哈爾濱農(nóng)村空巢家庭已達到71.3%。哈爾濱在輸出人口方面付出了巨大公共成本的同時，又要承擔(dān)與轉(zhuǎn)移人口相關(guān)聯(lián)、責(zé)任和投入更大的社會養(yǎng)老服務(wù)成本，輸出地的雙重責(zé)任和壓力都十分巨大。

（二）土地優(yōu)勢受到制約

據(jù)統(tǒng)計，目前全市農(nóng)村居民用地面積為1243平方公里，戶均宅基地面積976.9平方米，是規(guī)定最高標(biāo)準(zhǔn)（350平方米/戶）的近3倍多，超出規(guī)定面積798平方公里。如果激活這些集體建設(shè)用地資源，不但可以復(fù)墾出上百萬畝的耕地，而且可以成為推動城鎮(zhèn)化建設(shè)的“聚寶盆”和“蓄金池”。但是目前受制于相關(guān)制度瓶頸，國有建設(shè)用地指標(biāo)少，土地性質(zhì)變更難，特別是城市規(guī)劃區(qū)范圍外的農(nóng)村集體建設(shè)用地不能流轉(zhuǎn)，嚴(yán)重影響了產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進程。

（三）政府投入及債務(wù)壓力較大

上半年，全市固定資產(chǎn)投資增速逐月放緩。阿城、方正、通河投資總量回到了5、6年前的水平。地方公共財政預(yù)算收入，市本級下降了5.7%，區(qū)級和縣級分別下降了7.9%和20.5%，通河、尚志分別達到了42.2%、40.2%。同時，已進入償債高峰期，2015年市級需償還的直接債務(wù)本息規(guī)模高達300.6億元。同時，土地出讓金也大幅減收，對到期政府債務(wù)的按時償還造成了較大影響。在地方政府去債務(wù)化和房地產(chǎn)市場去庫存化的雙重壓力下，也致使工業(yè)化和城鎮(zhèn)化面臨強制性調(diào)整局面。

三、推進哈爾濱小城鎮(zhèn)創(chuàng)新發(fā)展的對策建議

（一）創(chuàng)新思路，科學(xué)謀劃，頂層設(shè)計哈爾濱小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略

1.注重統(tǒng)籌，確保小城鎮(zhèn)建設(shè)有序推進。一是統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)編制好各項專業(yè)規(guī)劃。小城鎮(zhèn)建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，要將交通、能源、電信、環(huán)境治理、園林綠化、給排水、歷史文化名城保護等專業(yè)規(guī)劃，與小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃進行科學(xué)有效銜接，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好彼此之間的關(guān)系。二是鎮(zhèn)村建設(shè)要融合。從自然環(huán)境、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、經(jīng)濟條件、生態(tài)狀況等實際出發(fā)，因地制宜，循序漸進地推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)合理歸并，培育中心鎮(zhèn)和重點鎮(zhèn)，并注重提升小城鎮(zhèn)的功能，切實提高新型城鎮(zhèn)化水平。

2.科學(xué)定位，建立科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化體系。通過實施“擴區(qū)并市”的戰(zhàn)略，重點發(fā)展尚志、雙城兩大中心城市，進一步增強這兩個城市的經(jīng)濟實力和輻射帶動力。在繼續(xù)完善現(xiàn)有的中等城市的同時，還要兼顧到小城市的發(fā)展，使小城市逐漸的進入中等城市的行列。同時，對縣城一級的小城鎮(zhèn)也注重其規(guī)劃，可以對具發(fā)展?jié)摿^大的縣城按照小城市模式來規(guī)劃建設(shè)，通過梯次的建設(shè)，形成大中小城市共同發(fā)展的城鎮(zhèn)體系。

（二）多管齊下，打破制約，推動哈爾濱小城鎮(zhèn)建設(shè)從要素驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變

1.造就大批高素質(zhì)創(chuàng)新人才。一是按照國家提出的“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的總體思路，把創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略理念轉(zhuǎn)化成為各級政府和企業(yè)的行動指南，把創(chuàng)新教育列入各級干部年度培訓(xùn)的主要內(nèi)容；切實保護好知識產(chǎn)權(quán)，保護好各類人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的合法權(quán)益；充分發(fā)揮科學(xué)技術(shù)獎勵政策作用，引導(dǎo)激發(fā)科技人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的積極性，促進創(chuàng)新性人才大量涌現(xiàn)，激發(fā)全社會的創(chuàng)新活力。二是實施創(chuàng)新型科技人才隊伍建設(shè)工程，培育一批科技領(lǐng)軍人才、一批科技創(chuàng)新團隊和一支創(chuàng)新型科技人才骨干隊伍，注重培養(yǎng)挖掘本地創(chuàng)新型人才。

2.在盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地上，爭取中央和省的政策支持。一是打破集體經(jīng)營性建設(shè)用地不允許征為國有建設(shè)用地的限制，真正建立集體與國有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)、同價的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場。二是打破征地區(qū)片綜合地價2至3年調(diào)整一次，并由省政府批準(zhǔn)的限制，授予市縣政府對區(qū)片綜合地價制定、調(diào)整和實施的權(quán)力，確定調(diào)整的原則是提高標(biāo)準(zhǔn)、減少區(qū)片、縮小價差，切實保護被征地農(nóng)民權(quán)益。三是打破設(shè)施農(nóng)業(yè)用地受基本農(nóng)田保護區(qū)的限制，允許對溫室大棚等設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的附屬生產(chǎn)設(shè)施用地比例適當(dāng)增加，并可集中使用，以促進農(nóng)村土地集約化、規(guī)?；a(chǎn)，推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

3.在加大投入和防范地方政府性債務(wù)風(fēng)險上爭取中央和省更大支持。在爭取國家加大投入力度的同時，一是在新增債務(wù)方面，建議國家在核定新增債務(wù)額度時，能夠考慮北方城市存量債務(wù)規(guī)模較大、后續(xù)資金需求多，而財政基礎(chǔ)較弱、財力困難的實際情況，對新建項目和在建項目給予核定一定額度，以滿足在建項目和民生項目的急需。二是在存量債務(wù)方面，為避免出現(xiàn)債務(wù)逾期，化解債務(wù)風(fēng)險，建議國家在核定哈爾濱市債券置換額度時，能夠?qū)鶆?wù)利息包含在內(nèi)，在一定時期內(nèi)對現(xiàn)有存量債務(wù)本息實行全額覆蓋，以化解債務(wù)風(fēng)險。三是在發(fā)行債券方面，鑒于副省級城市財政體制相對完善，財力統(tǒng)籌能力相對較強的實際，建議給予副省級城市自行發(fā)債的權(quán)力。

（三）遵循規(guī)律，擴大消費，開拓小城鎮(zhèn)建設(shè)更多依靠投資消費協(xié)調(diào)拉動新局面

1.上項目促基層。一是按照“產(chǎn)業(yè)結(jié)合、資本整合、產(chǎn)城融合”的思路，緊盯縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)項目做好謀劃包裝工作。二是在招商引資方面要主動搭建平臺，調(diào)動多方參與的積極性，建立城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟組織，指導(dǎo)社會資本按照板塊、眾籌方式進入城鎮(zhèn)化建設(shè)領(lǐng)域。三是要切實抓好整縣（市）城鎮(zhèn)化建設(shè)試點、多規(guī)合一試點，強化對基層特別是試點地區(qū)的工作指導(dǎo)和服務(wù)，主動幫助基層解決發(fā)展中的難題，集中破解一批體制機制障礙。

2.積極擴大城鎮(zhèn)化消費。擴大哈爾濱城鎮(zhèn)化消費，要從實際出發(fā)，選好重點工作領(lǐng)域。一是建議要把握住戶籍改革機遇，善于利用戶改杠桿充分釋放房地產(chǎn)市場活力及拉動力，解決重點區(qū)域商品房空置壓力。二是加大公共基礎(chǔ)設(shè)施投入力度，充分利用新型城鎮(zhèn)化及“一帶一路”戰(zhàn)略投資導(dǎo)向，抓好城鎮(zhèn)重大公共基礎(chǔ)設(shè)施投資和建設(shè)步伐。三是促進城鄉(xiāng)資源雙向流動，積極研究相關(guān)辦法，整合創(chuàng)建一批農(nóng)村創(chuàng)業(yè)園和美麗鄉(xiāng)村，鼓勵和引導(dǎo)城市各類工商資本、技術(shù)、人才，特別是大學(xué)生、產(chǎn)業(yè)工人、外出務(wù)工人員到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)就業(yè)或養(yǎng)老度假，更好發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和城鄉(xiāng)整體經(jīng)濟。

（四）因地制宜，分類指導(dǎo)，不斷推廣成功的工作經(jīng)驗和模式

2006年以來，哈爾濱在城鎮(zhèn)化建設(shè)方面形成了“工業(yè)企業(yè)支撐、圍繞園區(qū)集聚、都市農(nóng)業(yè)發(fā)展、旅游產(chǎn)業(yè)帶動、合作組織引領(lǐng)、村莊資源整合、集體經(jīng)濟壯大、生態(tài)建設(shè)助推”等一批發(fā)展典型。從哈爾濱積累形成的可復(fù)制可推廣的城鎮(zhèn)化模式出發(fā)，因地制宜分類指導(dǎo)，不斷推廣成功的工作經(jīng)驗和模式。

哈爾濱縣域城鎮(zhèn)化模式歸納起來，大體有四種主要模式，包括主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)拉動模式、產(chǎn)城融合模式、強鎮(zhèn)強村發(fā)展模式、合作組織帶動模式。建議在進一步深入總結(jié)基礎(chǔ)上，按照因地制宜、分類指導(dǎo)原則，加快面上鋪開。一是著手研究部分人口集聚程度高、經(jīng)濟社會發(fā)展條件相對較好的縣域?qū)崿F(xiàn)撤縣設(shè)市。二是推動重點城鎮(zhèn)率先發(fā)展。三是加快美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。

（五）立足市情，制度創(chuàng)新，為哈爾濱小城鎮(zhèn)建設(shè)提供持久動力

1.建立行政管理創(chuàng)新和行政成本降低的設(shè)市模式。一是轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，加強政府監(jiān)管能力，確保全市編制總量不突破，行政成本不增加。二是深入總結(jié)全市重點中心鎮(zhèn)體制改革經(jīng)驗，進一步遴選5-8個不同等級城鎮(zhèn)開展試點。三是向試點城鎮(zhèn)下放管理權(quán)限，推動試點城鎮(zhèn)調(diào)整管理體制、轉(zhuǎn)變政府職能、完善管理功能、優(yōu)化組織機構(gòu)、創(chuàng)新人事編制管理、強化社會管理和公共服務(wù)。

2.積極探索小城鎮(zhèn)管理體制改革。一是加快小城鎮(zhèn)發(fā)展由政府主導(dǎo)型向市場主導(dǎo)型的轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場機制在資源配置中的基礎(chǔ)作用，健全城鄉(xiāng)資源良性互動的市場體系，促進小城鎮(zhèn)的快速發(fā)展。二是賦予小城鎮(zhèn)政府在發(fā)展和管理小城鎮(zhèn)方面必要的事權(quán)和人權(quán)，允許小城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地使用權(quán)采取作價入股、出讓、轉(zhuǎn)讓等方式參與小城鎮(zhèn)的開發(fā)。按照分稅制原則建立新型的財政分配關(guān)系，分配比例上要盡量向小城鎮(zhèn)傾斜，從財政體制上為小城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)提供充足的調(diào)控資金。

中圖分類號：F299.21

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1005-913X（2016）07-0061-02

收稿日期：2016-04-07

作者簡介：李永亮（1981-），男，山東德州人，講師，研究方向：理論經(jīng)濟，發(fā)展經(jīng)濟。