土地利用總體規劃實施評價研究

田貞浩，史艷梅

（黑龍江科技大學管理學院，哈爾濱150027）

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土地利用總體規劃實施評價研究

田貞浩，史艷梅

（黑龍江科技大學管理學院，哈爾濱150027）

摘要：土地利用總體規劃是使土地資源得到合理分配的基本依據，在保證土地資源科學合理發展實踐中起著至關重要的作用。其是否得到很好的實施直接影響到未來土地資源是否能得到可持續利用以及國民經濟是否能夠依托土地資源長久發展。以國家土地利用總體規劃實施評價體制的政策思想為基礎，依托現有理論成果，總結現行土地利用總體規劃實施評價的主要做法，剖析目前土地利用總體規劃實施評價學術研究與客觀實踐中凸顯的主要問題，給出完善土地利用總體規劃實施評價的對策。

關鍵詞：土地利用總體規劃；實施評價；問題；對策

一、土地利用總體規劃基本概念

土地利用總體規劃是指人民政府依照法律規定在一定規劃區域內，根據國民經濟和社會發展規劃、土地供給能力以及各項建設對土地的需要，確定和調整土地利用結構、用地布局的總體戰略部署。［1］而土地利用總體規劃實施評價是指主體收集資料、制定評價的指標體系和技術路線，對實施的情況進行剖析和評估。

國外對土地利用規劃的理論與方法研究起步較早，已經形成了較為完備的理論和技術支撐體系，對土地利用規劃實施評價也展開了較為充分的研究。E Talen認為規劃實施評價主要考慮規劃實施的結果是否滿足規劃的預期目標；［2］Patsy Healey認為規劃實施評價應該將研究的重點放在規劃實施過程的機制上；［3］Alexander選取了政策、程序和規劃3類評價因子，構建了PPIP評價模型，最終確定各因素對規劃的影響程度（消極、中性和積極）。［4］我國正式提出對其實行評價的要求是在2004年，之后國內也進行了諸多的探索，然而迄今為止學術界并未就土地利用總體規劃實施評價體系達成統一的口徑，而是不同的學者依據自身的見解選取不同的研究方法以及不同的指標體系來對我國土地利用總體規劃的實施進行評價研究。

二、現行土地利用總體規劃實施評價的主要做法

目前就其進行評價的研究國內主要側重于選取研究方法和建立指標體系，而對其進行評價的主要做法概括起來是政府部門提供規劃實施過程的相關基本資料，而專家和學者主要負責規劃實施評價的方法和技術路線，對規劃實施的情況進行分析和評價，然后主要針對其過程或者其結果進行評價，很少把兩者聯系起來進行評價。其中筆者對常見的研究方法，指標體系，評價標準加以總結，如下圖所示。

三、現行土地利用總體規劃實施評價中存在的主要問題

（一）評價主體非獨立

目前中國該方面的研究大都將目光鎖定在評價方法和評價指標體系上而很少關注評價主體這一方面。現行的評價主體一般是由高校里的專家、學者和政府機關組成。政府機關主要提供規劃實施過程的相關基礎數據，而專家和學者主要提供實施評價的方法和技術路線。不難看出這極易造成評價主體的非獨立，同時又由于缺少第三方的監督，就使得實施評價質量差強人意。確保其評價存在的意義，就要使得評價主體獨立，考慮利益相關群體相分離的體制模式，引入公眾參與且引入第三方監督從而確保評價質量。

（二）評價類型差異較大

目前國內學者對其評價的類型尚未形成統一標準。從已有研究成果來看主要側重于行政等級的劃分和評價流程的劃分，行政等級的劃分為縣級、市級、省級和全國土地利用總體規劃實施評價；規劃實施流程的劃分為規劃實施之前、規劃實施過程、規劃實施結果的評價這三類。

（三）評價指標體系不規范

由于我國對此開展的研究起步較晚再加上不同的學者有不同的見解，至此尚未形成統一的評價指標體系，評價指標體系還不規范。例如：黃忠杰的研究中，選取了十個經濟評價指標，十個社會評價指標和七個生態評價指標。［5］晏曉紅在研究中，選取了38個評價指標。［6］周雪芹在研究中，構建了22個評價指標。［7］以什么樣的標準，建立這一指標的目的何在，為什么要建立這一指標，這些問題的解決是規范指標體系的依據。

（四）評價方法不完善

國內學者對土地利用總體規劃實施評價研究主要是采用對比分析的方法。這種方法的好處是能直觀地把規劃中存在的問題表現出來。但是這種方法也有不足的地方，由于土地利用總體規劃是一個復雜的系統，其各指標間的關聯是相互影響的，單一的評價方法是不能很好說明評價的問題。在構建評價模型和方法的過程中，其評價方法還處于不斷的探討中，例如：武漢大學的吳秀提出模糊綜合評判的評價方法，武漢大學的晏曉紅將效用函數運用綜合評價模型中，廣西大學的黃海清將灰色綜合評價方法運用到土地利用總體規劃實施評價中等。這些評價方法雖然能進行綜合的多項指標評價，但是在處理不確定的信息評價中還存在不足。同時隨著計算機網絡技術的發展和成熟，3S技術在土地管理方面的重要性也日益突顯，其有助于提高土地利用總體規劃實施評價的質量。然而難以收集的空間數據再加上缺乏相應的高技術管理人員，制約了3S技術在土地利用總體規劃實施評價的發展。

（五）評價數據難以收集

比較科學的對土地利用總體規劃的實施進行評價，一般都需要對其進行定量和定性的分析。而定量分析質量好壞的保證主要是靠規劃區域內對實施情況數據的收集，數據的真實、全面、有價值是規劃實施評價工作的關鍵的內容。在我國，由于國土統計部門對基礎評價數據收集的欠缺、統計經費的緊缺和制度的缺陷，這些直接影響了規劃實施評價數據的收集的全面性和客觀性。

四、完善土地利用總體規劃實施評價的對策建議

（一）鼓勵公眾參與，強化評價主體的獨立性

當前大都是政府或其委托的中介機構對其進行評價，缺少公眾參與以及第三方的監督，這種模式弱化了實施評估主體的獨立性，使得評估質量難以保證。鑒于此，需明確組織主體和執行主體以及確定各自的職責并嚴格履行，加強公眾參與，引入第三方監督機制。此外，這需要較高的專業性技術，應嚴格審查評價主體的資質以及加強考核評價主體的專業技能。

（二）完善評價方法以及評級指標體系，著眼3S技術的開發和利用

由于評價對象的特點不盡相同，需根據實際情況確定必選與非必選指標，構建科學化、合理化的評價指標體系的同時積極完善評價指標體系，使評價工作走向規范化。同時由于其評價方法尚未有統一標準且評價方法尚未完善，而方法直接影響著結果，故應積極完善評價方法。同時3S技術的快速發展使得土地資源管理愈來愈科學合理，著重于評價方法和評價指標體系的同時也應著眼3S技術的開發和利用，從而提高實施評價的空間審核能力。

（三）健全土地利用總體規劃實施評價的運行機制

這一評價的過程主要包含評價的目的、內容、方法等，不難發現其是一個復雜的運行過程，要想確保這一評價的正常運轉，就必須要建立健全土地利用總體規劃實施評價的運行機制，這要求一方面要確定合理規劃的制定者、評價主體和監督者，另一方面要對制定者、評價主體和監督者進行行為目的上的有效引導。制定者的主要目的是實現規劃最大效益化，評價主體是對規劃實施的公正性進行判斷，監督者是對規劃實施信息的有效反饋。這三者之間的關系可以通過國家建立相應的協調部門進行職能分配。

（四）建立健全規劃實施的動態監測、評價與管理體系

中國的這一評價的目的是為下次規劃編制提供參照，而不夠重視本次規劃編制中所反映出來的問題和原因。現代技術的層出不窮給規劃技術的發展帶來了機遇，尤其是隨著3S技術在土地資源管理方面的快速發展使得空間數據的收集、剖析以及管理變得愈加方便。這一評價應延伸其時點，從以往的固定性評價延伸為面面俱到的進程化評價，強化這一過程的動態監測，切實分析當中出現問題的本質原因，建立健全規劃實施的動態監測、評價與管理體系，從而降低這一評價的被動性，增強其主動性以及提高規劃編制以及實施的程度，保障土地資源科學、有效、合理和可持續的利用。

（五）加強土地利用總體規劃實施評價的宣傳工作

土地利用總體規劃實施評價并不是一項簡單的工作，其也不僅僅是單靠政府部門的力量就能做好，必須要充分利用社會的作用，為其提供從數據到監督到反饋等一系列的支持。鑒于此，在健全自身的體系之外也要建立健全外界的服務，而這又需要加強宣傳工作。主要任務為：其一，使“土地利用總體規劃實施評價并不僅僅是政府的行為”這一理念深入人心，這樣不僅可以加強公眾參與而且可以刺激第三方監督的快速形成；其二，廣泛運用信息傳播媒介，例如網絡、報紙、廣播等及時的將實施評價中出現的問題公諸于眾，這樣不僅可以強化社會的監督作用，而且可以引起政府部門的重視并及時加以解決。通過加強這一評價的宣傳工作可以平衡各個方面的利益并從側面保證這一評價的質量。

參考文獻：

［1］王萬茂，韓桐魁.土地管理學總論［M］.北京：中國農業出版社，2007：204-223.

［2］Talen，Emily.After the Plans：Methods toevaluate implementation Success of Plans［J］.Journal of Planning Education Research，1996，16：79-91.

［3］ Patsy Healey.Researching Planning Practice［J］.Town Planning Review，1991，62（4）：24-30.

［4］ERAlexander，AFaludi.PlanningandPlan Implementation：Notesonevaluationcriteria［J］. Environment and Planning B Planning and Design.1989，16：16-72.

［5］黃中杰.土地利用總體規劃實施評價研究-以成都市為例［D］.成都：四川師范大學，2005.

［6］晏曉紅.土地利用總體規劃實施評價研究-以武漢市黃破區為例［D］.武漢：武漢大學，2005.

［7］周雪芹.縣級土地利用總體規劃實施評價研究［D］.成都：西南大學，2007.

［責任編輯：紀姿含］

中圖分類號：F301.2

文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2016）07-0134-02

收稿日期：2016-05-05

基金項目：黑龍江科技大學大學生科研立項（YJS2015007）

作者簡介：田貞浩（1900-），男，河南漯河人，碩士研究生，研究方向：土地資源管理；史艷梅（1987-），女，山東菏澤人，碩士研究生，研究方向：土地資源管理。