中國特色協商民主：國家治理的必然路徑

摘要：目前，縣級權力家族化存在于我國極少數地方，其有多種特征及發展趨勢，并憑借所擁有的負社會資本在制度、經濟、社會環境和公務員四大層面造成一定危害。從宏觀上來看，縣級權力家族化的成因可歸入歷史文化、制度、環境這三個層面，基于其成因，可以從文化、制度、環境這三個層面入手提出消除縣級權力家族化的措施。

關鍵詞：縣級權力家族化；社會資本；精英階層

中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：1009-5381（2016）01-0078-07

近年，我國爆出的權力家族日益增多，僅以縣一級的權力家族為例，近年爆出的主要有河北省館陶縣閆寧家族[1]、湖南省湘潭市王茜家族[2]、安徽省宣城市張治淮家族[3]、湖南省湘潭市徐韜家族[4]、山西省運城市孫太平家族[5]和廣東省揭陽市江中詠家族[6]等?？h級權力家族會借助其內部及之間存在的社會資本在政治、經濟和社會等領域掌控的資源謀取私利，給我國各領域造成危害，而且，縣級權力家族的出現與其所擁有的社會資本密切相關。鑒于此，有必要基于社會資本理論對我國縣級權力家族的危害、成因和對策展開分析。

一、社會資本的含義及分類

帕特南在《使民主運作起來》一書中指出，存在于社會組織之中的信任、互惠規范和溝通網絡這三種特征能夠強化其成員之間的合作，并在這一基礎之上提升社會效率，由社會組織的這三種特征整合而成的即社會資本。[7]201-203信任產生于其它兩者之中，其意味著可以預測到獨立行動者的行為。規范產生于灌輸，其依靠模式、社會化和對違規者的懲處來維系，其的存在及運作有助于促進組織成員之間的合作、降低交易成本、增強社會資本的作用。網絡包括人際溝通網和交換網，也可以劃分為正式網絡和非正式網絡，這兩種網絡之中都存在橫向和縱向關系網，在不同情況下側重點有所不同。[7]201-203

根據社會資本在現實中呈現的狀態，可以將其大致劃分為以下幾類：

第一，政治社會資本、經濟社會資本和文化社會資本。這是根據社會資本所屬領域的不同進行的劃分。政治社會資本是指個體或群體在實現其目標的過程中能夠運用的權力方面的社會資本。經濟社會資本是指個體或群體在實現其目標的過程中能夠運用的經濟方面的社會資本。文化社會資本是指個體或群體在實現其目標的過程中能夠運用的文化方面的社會資本。

第二，小群體社會資本與公眾社會資本。這是根據社會資本所屬群體規模的大小進行的劃分。小群體社會資本是指社會資本歸屬于社會中較小的群體。公眾社會資本是指社會資本歸屬于社會中較大的群體，這種社會資本也可以稱為公共社會資本。

第三，正社會資本和負社會資本。這是根據社會資本的屬性進行的劃分。正社會資本是指歸屬于社會中較大的群體且其的存在及運作是為了創造、增加公共利益的社會資本。負社會資本是指歸屬于社會中較小的群體且其的存在及運作是為了創造、增加個人利益和小群體利益的社會資本。

二、縣級權力家族化的危害分析

（一）政治層面的危害

1.降低了我國公務員監督機制效能。在縣級權力家族內部，成員之間的利益關系遠遠強于不屬于同一個權力家族的公務員之間的利益關系，這些縣級權力家族成員基于信任、互惠規范和溝通網絡形成了“利益共同體”或“利益同盟”，他們的利益在縣級權力家族內部是共同的利益，這種共同利益的增加意味著每一個縣級權力家族成員利益的增加，損害這種共同利益則意味著損害縣級權力家族中每一個成員的利益。[8]為了創造、維持和增加縣級權力家族成員的共同利益，縣級權力家族中的每一位成員都會憑借在政治、經濟和社會領域掌控的各類資源、運用家族內部或家族之間存在的社會資本謀取私利，使我國監督機制的效能下降。如河北省館陶縣閆寧家族借助掌控的各類資源及家族內部存在的社會資本為閆寧的升遷創造有利條件，使其3年4次升遷，29歲就成為館陶縣代縣長。這一情況的出現表明這一縣級權力家族的存在及運作降低了館陶縣的公務員監督機制效能，這是閆寧能夠3年4次升遷且簡歷被列為機密的重要成因。

改革論壇每個欄目名稱王少泉：社會資本視角下我國縣級權力家族化的危害、成因與對策2.滋生各類腐敗行為，影響黨政系統的運作效能。當縣級權力家族成型之后，他們會進一步強化家族成員之間的信任、互惠規范和溝通網絡，并借助掌控的各種資源、運用家族擁有的社會資本維護現有私利或獲取更多私利，這些行為是腐敗行為的直接表現。成為“利益共同體”的縣級權力家族引致的腐敗的危害程度遠遠高于單個公務員的腐敗行為的危害，其原因不僅僅是縣級權力家族的成員眾多，更重要的是因為縣級權力家族內部擁有社會資本，縣級權力家族可以借助這種負社會資本獲取大量私利，加劇了其腐敗行為的危害程度。無論是借助掌控的各類資源擴大家族規模還是借助這些資源和社會資本謀取實際利益，縣級權力家族引致的腐敗都對我國的黨政系統的運作效能產生了不可忽視的負面影響。前文述及的安徽宣城張治淮家族案、山西運城孫太平家族案（即“房媳”事件）等等，都是縣級權力家族的腐敗案件，這些縣級權力家族在其運用各類資源、憑借擁有的社會資本謀取私利的過程中，降低了當地黨政系統的運作效能，引起社會各界的廣泛關注。

3.阻礙正常的階層流動，降低國家和社會穩定性。為了謀取、維持和增加私利，縣級權力家族會憑借擁有的社會資本、運用掌控的公共權力及其它資源擴大家族中擔任公務員（或其它領域領導者）的成員數量或使在各領域的家族成員較快地實現升遷，這種做法擠占了縣級權力家族之外的民眾進入黨政系統（以及其它領域領導層）或升遷的機會，造成了機會和結果的不均等，嚴重降低了階層流動機制的效能，這一情況實質上是精英階層中有才無德者借助所掌控的公共權力及其它資源為所在家族成員創造升遷機會，同時對各領域中的精英形成壓制。如前述縣級權力家族憑借掌控的公共權力使家族成員快速升遷的案例，他們的這些做法，擠占了其他公務員的升遷機會，使當地階層流動機制的運行效能降低，真正有才能且做出大量成績的公務員難以得到升遷，必然產生不滿情緒，這種情況對國家和社會的穩定有不可忽視的負面影響。

（二）經濟層面的危害

1.宏觀上看，家族壟斷阻滯自由競爭，破壞投資環境。出于為家族謀取更多的經濟利益，單一型的縣級權力家族常常會尋求發展成為全面型縣級權力家族（即通過將家族所擁有的社會資本擴展到經濟領域和社會領域，實現家族所掌控資源的擴展，使其所掌控的資源不再僅限于政治領域）。成為全面型的縣級權力家族之后，這些家族可以借助所擁有的社會資本及掌控的各類資源為自身謀取更多利益。這種情況實質上是當地出現家族壟斷的表現之一。家族壟斷擠占了經濟領域中其他競爭者（尤其是經濟領域中精英）的機會，削減了公共社會資本，對投資環境有極大危害?？h級權力家族憑借掌控的公共權力謀取經濟利益、阻滯自由競爭、破壞投資環境的例子如下：2005—2011年期間，數家房地產公司向張治淮父子行賄，以換取二人在房地產項目變更、調劑耕地指標、零地價出讓地塊等方面的幫助，這兩人為了給以其為核心的縣級權力家族謀取私利而大量受賄，數額高達兩千余萬元。[3] 二人的行為對宿州市房地產行業的自由競爭有嚴重阻滯作用——行賄者通過行賄擠占了其他競爭者的機會，削減了公共社會資本，破壞了投資環境。

2.縱向上看，阻滯國家經濟政策的有效實施。國家經濟政策能否得到有效實施受多種因素影響，如經濟政策是否符合地方實際情況；實施經濟政策期間是否有足備的配套資金及措施；地方政府執行能力的強弱；經濟政策的實施是否會損害地方小團體的利益等等，經濟政策很容易受政治影響并帶有政治屬性[9]?？h級權力家族出現之后，其會繼續將家族成員（且很多家族成員的能力較弱）“安插”進政府各部門，這一行為會削弱地方政府的執行能力，從而影響國家經濟政策的有效實施。縣級權力家族擁有自己的利益，而且，這種利益的出現及增加會損害公共利益，當致力于創造和增加公共利益的國家經濟政策出臺之后，縣級權力家族會憑借所擁有的社會資本及掌控的各類資源加以抵制，從而出現國家經濟政策難以得到有效實施這一情況。如基于可持續發展理念，國家致力于限制高污染行業的發展，縣級權力家族會因為這一領域政策的實施無利可圖或有損其既得利益而對這些政策的實施進程加以阻滯。

3.橫向上看，誤導經濟發展方向，影響產業結構調整。經濟發展必須有正確的方向，而且，產業結構的不斷調整是經濟實現健康、快速發展的必備條件 [10]。值得注意的是為了獲取和增加私利，縣級權力家族會極力創建或維護能夠使自己獲益的企業和行業，這種行為能夠給縣級權力家族帶來收益，甚至在某些情況下能夠在短期內給部分公眾帶來收益。但是，從長遠來看，縣級權力家族的這些行為會誤導當地的經濟發展方向、給當地的產業結構調整造成負面影響，進而降低公眾對精英階層、政府本身的信任度，這幾者之間的互惠規范和溝通網絡的效能也隨之下降，這意味著公共社會資本的削減。

（三）社會環境層面的危害

1.引致社會不公平。從橫向上來看，在一個固定的時間點和固定的地域之內，各類資源的總量是固定的，縣級權力家族借助所擁有的社會資本及各類資源謀取私利，必然增加縣級權力家族所獲取的資源，同時減少縣級權力家族所在地其他人能夠得到的資源，不屬于縣級權力家族的公務員及公眾必然產生不公平感，嚴重的不公平感會導致個人行為失范甚至社會倒退[11]。這種情況的實例如安徽省宣城市張治淮父子利用手中掌控的職權收受賄賂，為行賄者創造便利，導致當地房地產行業競爭中存在不公平。從縱向上來看，縣級權力家族利用所擁有的社會資本和掌控的各類資源協助家族成員進入黨政系統或經濟領域、社會領域，或在這些領域中較快地升遷，這種行為是引致不公平的重要原因，這一方面的實例如前文所述阻滯階層流動的縣級權力家族（河北省館陶縣閆寧家族、湖南省王茜家族、湖南省湘潭市徐韜家族和廣東省揭陽市江中詠家族等等）。

2.破壞社會風氣?？h級權力家族的出現及運作通常會對當地的社會風氣產生負面影響，原因主要有：從橫向上來看，縣級權力家族能夠利用所擁有的社會資本和掌控的各類資源謀取私利，這一情況的出現會影響當地公務員及公眾的利益觀，部分公務員及公眾有可能為了獲取私利而與縣級權力家族沆瀣一氣，從而破壞了他們與其他公務員或公眾之間原本存在的信任、互惠規范和溝通網絡（即削減了公共社會資本），并影響整個社會風氣，使借助不正當手段謀取私利這樣的風氣盛行。從縱向上來看，縣級權力家族的成員能夠利用所擁有的社會資本和掌控的各類資源較快地進入政治、經濟和社會等領域，并在這些領域中輕松地實現升遷（這意味著對這些領域中的精英形成了壓制），這種情況的存在也會對縣級權力家族所在地的社會風氣造成負面影響。前文所述阻滯階層流動的縣級權力家族（河北省館陶縣閆寧家族、湖南省王茜家族、湖南省湘潭市徐韜家族和廣東省揭陽市江中詠家族等等）實質上是從縱向上在當地造成不公平，并在不同程度上破壞了這些縣級權力家族所在地的社會風氣。

3.引致公眾對政府不滿，影響社會穩定。前文所述縣級權力家族引致的大部分危害都會引起公眾的不滿，很多情況之下，這些不滿不僅僅會針對縣級權力家族本身，還會將這種不滿轉移到精英階層甚至政府之上（對政府的信任度隨之下降），原因主要是：公眾通常不知道某些不當決策是縣級權力家族的成員制定，當不當決策給他們帶來危害之時，他們會認為政府的不當決策損害了他們的利益。某些情況下，部分公眾知道不當決策是縣級權力家族的成員制定，但是，這些公眾也會認為縣級權力家族出現及運作都是因為政府監管不力所致，因此，從根本上來看，縣級權力家族引致的各種危害都應該歸因于政府。最基層的公眾通常認為縣級權力家族的成員都是當地精英階層的成員，這些人員制定并實施損害公眾的利益的政策之時，公眾會認為是精英階層的行為損害了他們的利益。當公眾將對縣級權力家族的不滿轉移到精英階層甚至政府之上時，出現的自然是公眾對精英階層甚至政府的不滿，這種不滿的負面影響十分明顯，其中最為引人注目的是這種不滿會影響社會穩定。

三、縣級權力家族化的成因分析

（一）歷史文化層面的成因

1.家族文化的影響。家族文化對傳統中國具有重要影響，近代以來，隨著東西方文化在不斷沖突的過程中逐漸交融，家族文化對我國政治、經濟和文化等方面的影響慢慢變小，但是，影響力逐漸變小不等于沒有影響，縣級權力家族得以存在及運作的重要內在因素即家族文化的對家族成員的凝聚。黨政系統之中出現精英階層的分化以及歸屬于權力家族的社會資本的重要成因之一是某些公務員受家族文化的影響將原本存在于家族中的社會資本“移入”黨政系統之中。另一個重要成因是公務員入職之后在黨政系統之中創造出歸屬于其家族成員的社會資本，公務員的這種舉措也受到家族文化的影響?；诩易逦幕纬傻目h級權力家族類似同心圓，家族成員之間的信任、元老制定并在家族內部實施的互惠規范、存在于同心圓中的溝通網絡這三者所發揮的效用會隨著與同心圓圓心距離的擴大而變小，這實際上是家族文化所發揮的效用在同心圓不同層次之間存在差異的表現。越靠近同心圓圓心的層次，家族文化及社會資本的效用越強，縣級權力家族成員的家族觀念越強，家族成員追求家族利益的過程中對公共利益的損害越大。

2.“官本位”文化的影響。我國的“官本位”[12]文化萌芽于奴隸社會時期，成型于封建社會時期，清末民初，這種文化開始衰落，并在新中國建立初期被有效消除。但是，時至今日，這種文化依然對我國的黨政系統有不可忽視的影響，這種文化的存在及運作是黨政系統之中出現縣級權力家族及其所擁有的社會資本的重要成因，主要表現在以下幾方面：第一，利益方面，借助官位謀取私利并使家族成員能夠“利益均沾”是縣級權力家族得以出現并運作的重要因素。第二，黨政系統中及權力家族內部，唯上是從?？h級權力家族的成員在家族運作過程中會遵從這些官位、威望較高的成員的“命令”，并借助家族內部存在的溝通網絡將這些“命令”加以執行，最終實現“利益均沾”。第三，價值取向方面，以當官為追求。權力家族的成員無論身處黨政系統中的哪一個級別都會致力于謀取私利，這一過程中最為重要的手段之一是借助家族成員所擔任的職務的升遷，在權力家族成員看來，當官、當大官才能夠實現他們的價值。第四，社會地位方面，以是否在黨政系統之中任職、所任職務高低作為評價標準。

3.“一言堂”作風的影響。“一言堂”[13] 作風是我國的不良官場習氣之一，這種作風長期存在于我國官場之中。新中國建立之后，“一言堂”作風得到有效遏制，但是沒有完全根除，時至今日，這種不良習氣依然部分地存在于我國的黨政系統之中，并對我國政治、經濟和社會等領域的健康、快速發展造成一定的負面影響。黨政系統中存在“一言堂”作風是我國黨政系統中存在人治的表現，這種不良官場習氣的存在為縣級權力家族及其社會資本出現于黨政系統之中創造了條件。掌控公務員任免權的領導者出于種種原因提拔權力家族的成員，使縣級權力家族得以出現或延續。縣級權力家族中的掌權者在黨政系統中獨斷專行，為了獲取私利、增加自身所處家族的社會資本而制定一系列對其有利的政策并加以實施或下達一系列命令并加以執行。

4.“接班”觀念的影響。目前，我國部分公眾依然秉持實施“接班”制度時期形成的“接班”觀念，并想方設法使自己的子女或親屬進入自己的工作單位就職，黨政系統中存在的這種“接班”現象，類似于將公務員的職位“世襲”，前文所述某些縣級權力家族的核心成員極力提拔其子女之舉實質上是想讓其子女進入當地精英階層，即在當地精英階層中實現“世襲”。隨著進入黨政系統的家族成員的增加，秉持“接班”觀念并利用所掌控的公共權力將這種觀念付諸實踐的公務員也隨之增加，這種情況下，權力家族會不斷擴大，權力家族所擁有的社會資本會隨著權力家族規模的擴大而不斷增加，其謀取私利的欲望也會隨之不斷上升，為了滿足這種欲望，權力家族的成員會想方設法增加獲取私利的途徑，其中最為重要的一種途徑是家族成員職務的升遷，當某位家族成員升任副處級領導之時，其進入當地的精英階層，縣級權力家族正式出現并隨之開始進一步增加家族所擁有的社會資本以謀取更多私利。

（二）制度層面的成因

1.穩定的職業流動機制。與歐美國家公務員的職業流動機制相比，我國黨政系統中的職業流動機制十分穩定，某些情況下甚至表現得過度穩定，如某些官員因重大決策失誤被免職，但依然在黨政系統中任職，權力家族中一般成員對其的信任度不會嚴重下降，權力家族中存在的互惠規范和溝通網絡的效能也不會嚴重下降，這意味著其社會資本沒有被嚴重削減，而且，這些官員有可能在“蟄伏”一段時間之后“東山再起”、再次進入當地的精英階層，并在這一過程中再次增加權力家族所擁有的社會資本以謀取更多私利。這種情況的存在提升了縣級權力家族的出現概率——職業流動機制的穩定性較高，公務員只要稍有功勞，通常都會在具有一定資歷之后得到提升，即使公務員無功無過，如果有一定的網絡投資，也能夠獲得升遷。

2.監督機制不夠完備。權力能夠在社會資本的形成過程中發揮重要作用，[14]如果未對掌控公共權力的公務員形成有效監控，必然會提升歸屬于權力家族的社會資本出現于黨政系統之中的可能性，具體而言，公務員升遷過程中，監督機制是否有效地發揮功效，對縣級權力家族及其社會資本是否出現于黨政系統之中有重要影響，如前文所述河北省館陶縣閆寧家族、湖南省湘潭市王茜家族、湖南省湘潭市徐韜家族、廣東省揭陽市江中詠家族等等及其社會資本出現于黨政系統之中的重要成因是這些地方的監督機制未能充分發揮效能。從縣級權力家族方面來看，我國部分地方監督機制不夠完備主要表現在以下方面：公務員升遷與否容易被少數領導者左右；對權力家族的監控力度不足；對縣級權力家族中嚴重違法、違紀公務員的懲戒力度不足。

（三）環境層面的成因

受我國經濟大環境中注重經濟利益這一現象的影響，我國部分公眾及部分公務員的利益觀出現扭曲，這些群體認為“與做好本職工作相比，采取有效手段謀取經濟利益才是最重要的”，在這種觀念的驅使下，這些群體開始在黨政系統中“聚合”并借助掌控的公共權力謀取私利，從而催生了縣級權力家族。當某位公務員的利益觀被扭曲，開始考慮借助公共權力謀取私利之時，其可以采取的最便捷方法是：將家族成員“引入”黨政系統之后與他們一起謀取私利，與這種方法相伴隨的是家族中所擁有的社會資本被“移入”黨政系統之中?；诖?，權力家族有了出現的可能。公務員采用這種方法謀取私利之時，必須依賴家族成員之間的相互信任，并遵從家族內部存在的互惠規范、通過家族成員之間的溝通網絡將獲取的私利“分發”給家族成員，這一情況實際上是權力家族內部存在社會資本的體現。前文所述被媒體曝光的各縣級權力家族的成員，其利益觀實際上都不同程度地被扭曲，受經濟大環境中注重經濟利益這一普遍現象的影響，這些縣級權力家族的成員將公共權力視為謀取私利的重要工具，他們的這一錯誤利益觀是這些縣級權力家族得以出現的成因之一。

四、消除縣級權力家族化的途徑分析

（一）文化層面的途徑

1.減少家族文化的負面影響。隨著我國政治、經濟、社會等領域的快速發展，家族文化的影響力在不斷下降，但是，某些地區殘存的家族文化依然在發揮較為明顯的作用，基于此，有必要采取措施減少家族文化的負面影響（即降低家族文化的消極作用）。這一方面的措施主要如下：加強宣傳教育，減少家族觀念對公眾及公務員的負面影響；構建強效能的公共文化，降低家族文化的負面影響力；嚴厲懲處權力家族中所有違紀、違法的成員，以警示將家族文化作為謀取私利的工具的人員。

2.消除“官本位”文化的影響。我國公眾及黨政系統中殘存的“官本位”文化是縣級權力家族（及其危害）出現的成因之一，消除“官本位”文化的影響，可以為消除縣級權力家族及其社會資本創造條件。整體而言，這一方面的舉措主要有：完善監控機制，降低公務員利用職權之便謀取私利的可能性；完善抗命程序及對正當抗命者的保護機制，使公務員不再唯上是從；強化社會主義核心價值觀的宣傳教育，改變部分公眾、公務員的錯誤價值取向。

3.消除“一言堂”作風的影響。黨政系統中殘存的“一言堂”作風是縣級權力（及其危害）得以產生的成因之一，消除這一不良作風，可以為縣級權力家族的消除創造條件。整體而言，可以采取以下措施消除“一言堂”作風的影響：構建完備的“集體決策與領導主導二者良好結合”制度，并切實加以實施；盡快構建完備的重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制并加以切實實施；依法訓誡、懲戒行政運作過程中表現出“一言堂”作風的公務員。

4.消除“接班”觀念。這一方面的舉措主要有：完善公務員選拔及升遷制度，降低在黨政系統中出現“接班”的可能性；嚴厲懲戒利用所掌控的權力和資源在黨政系統中實現“接班”的公務員；對于黨政系統中的“接班”現象進行抗爭的人員加以保護、進行獎勵。

（二）制度層面的途徑

1.提升黨政系統中公務員的職業流動性。為了降低權力家族（包括縣級權力家族）及其社會資本在黨政系統中的出現率，有必要強化公務員的職業流動性。整體而言，實現這一目標可以采用的措施如下：強化將違法、違紀公務員清除出黨政系統的機制；落實公務員工資的遞增機制，使職務方面較難升遷的公務員可以實現工資級別的上升；繼續強化對公務員錄用和升遷的監控力度，增加公務員在黨政系統中構建權力家族所面臨的難度。

2.提升監督機制的效能。監督機制的效能較低是黨政系統之中出現縣級權力家族及其社會資本的原因之一，也是我國構建高素質的精英階層所需解決的問題之一，這意味著提升監督效能有助于降低黨政系統之中縣級權力家族及其社會資本的出現率、逐漸提高我國精英階層的整體素質。整體而言，提升監督機制的效能主要包括以下內容：強化公務員、公眾及社會組織等監督主體的監督意識，同時，提升公務員的被監督意識；在適度集中的前提下進行分權；提高黨政系統內權力運行過程之中的透明度。

3.提升公務員回避制度的效能。我國公務員回避制度的效能不夠高是縣級權力家族及其社會資本出現于黨政系統之中的成因之一，為了消除這兩者同時為我國構建高素質的精英階層創造條件，有必要采取措施提升我國公務員回避制度的效能，主要措施如下：嚴格執行現行公務員回避制度中的各項規定；適度擴大任職回避的范圍和公務回避的范圍；適度擴大地域回避的范圍。

結語

整體而言，縣級權力家族化只存在于我國極少數地方，其憑借所擁有的（負）社會資本在制度、經濟、社會環境和公務員四大層面造成一定危害。從宏觀上來看，縣級權力家族的成因可歸入歷史文化、制度、環境這三個層面，基于其成因，可以從文化、制度、環境這三個層面入手提出消除縣級權力家族化的措施，這些措施的實施，能夠起到減少以縣級權力家族為代表的權力家族化的作用。

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責任編輯：鄧衛紅