中美大型群眾性活動應急管理比較研究

摘要：2014年12月31日，上海外灘群眾性跨年活動發生的嚴重踩踏事件引起人們對城市公共場所大型群眾性活動的極大關注和反思。而美國時報廣場延續百余年超百萬人的跨年慶典未曾發生過傷亡事故，與上海外灘踩踏事件形成鮮明對比。文章對美國時報廣場和上海外灘的跨年活動中的應急管理舉措進行比較，分析和總結了上海外灘在此次踩踏事件中應急管理的不足和美國時報廣場跨年活動應急管理對我國大型群眾性活動應急管理的啟示，以期提高我國大型群眾性活動發生踩踏事件的應急治理能力，確保城市公共安全。

關鍵詞：大型群眾性活動；踩踏事件；上海外灘；美國時報廣場；中美比較

中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：1009-5381（2016）01-0101-09

一、問題的提出

我國《大型群眾性活動安全管理條例》第二條規定，大型群眾性活動是指法人或者其他組織面向社會公眾舉辦的每場次預計參加人數達到 1000 人以上的活動，包括音樂會、游園、體育比賽、演唱會、展覽、展銷、廟會、燈會、花會、焰火晚會以及人才招聘會、現場開獎的彩票銷售等活動。[1]而本文中的“大型群眾性活動”主要是指由政府部門、單位（社團）主辦或是群眾無組織的自發形成的，通過臨時占（租）用公共場所，在特定時間內舉行的不確定人數參加的，進行經濟、政治、文化、體育等方面交流與宣傳，旨在加強經濟文化交流、豐富群眾社會生活的活動。[2]

大型群眾性活動踩踏事件應急管理，是指在大型群眾性活動踩踏事件中，政府部門和其他的應急救援隊伍對在事前、事中和事后所采取的一系列應急預防、監測預警、應急響應處置和應急恢復等應急管理工作。[3]力求通過事發前的預警監測，事發之時和事發之后的科學、合理、快速的應急響應與善后恢復，將傷亡、損失和社會影響減到最低的活動和過程。[4]

近年來，隨著我國經濟社會的快速發展，各種大規模和高規格的國際化大型群眾性活動越來越頻繁。因為大型活動不僅能夠展現一個城市的經濟實力，還可以體現一個城市的城市文化，大型活動儼然成了城市的形象和“名片”。[5]這些活動一方面豐富了群眾的生活，另一方面也極大地增加了大型活動本身所蘊含的各種風險。其中，最易發生的突發事件就是：在有限的大型公共空間中，人群流動的頻率和密度不斷增大，各種風險隱患隨著人群的高度聚集越發凸顯，城市公共空間變得愈發脆弱，由此使得城市公共安全風險——大型群眾性踩踏事件的發生率大為增加。[6]據統計，2000年到2010年，國內外共有75起踩踏事件是由于人員擁擠造成的，共造成11566人傷亡（占總傷亡人數的6596%），比例為1∶194。[7]可見大型群眾性活動發生踩踏事件的概率之高，造成的人員傷亡和影響之大。因此，加大對大型群眾性活動踩踏事件應急治理的力度，減少此類事件的發生和減低事件帶來的損害成為城市公共安全治理的迫切之需。

2014年12月31日，上海外灘大型跨年活動現場發生的嚴重踩踏事件，造成了36人死亡，49人受傷，引起了國人的震驚和巨大反響。為何在上海這樣的一線城市，竟因一次燈光秀引起了如此惡劣的踩踏事件？而與此形成鮮明對比的是，美國時報廣場延續舉辦了百余年且人數超過百萬人的跨年活動，卻未曾發生突發事件，未有任何人員傷亡。為何同樣是大型群眾性活動，上海外灘和美國時報廣場的跨年活動在應急管理上差別如此之大？因此，通過對比中美兩國在大型群眾性活動中應急管理工作存在的差別，從中分析我國在大型群眾性活動踩踏事件應急管理工作中的不足，總結和借鑒美國的成功經驗，對于提高我國大型群眾性活動踩踏事件的應急管理能力及城市公共安全治理能力，確保人民群眾的生命和財產安全具有積極的現實意義。

二、案例比較分析

（一）美國時報廣場跨年慶祝活動應急管理分析

從1904年開始，美國時報廣場就舉辦“降下水晶球”儀式，這成為美國人迎接新年的一個傳統，到目前為止美國這個跨年活動已經走過了111年的歷史。[8]2015年新年，時報廣場上照常舉辦新年慶祝活動，超過一百萬人聚集在此參加該儀式。而時報廣場只是一個街道，大量的人員不斷涌進廣場，人群高漲的情緒和美國面臨的恐怖襲擊威脅等復雜因素使得這種活動往往面臨著巨大的安全風險。但是整個活動下來沒有發生重大的突發事件，也沒有出現任何人員擁擠踩踏的現象，活動舉辦得非常順利，這與相關部門周全而精細化的應急管理工作和民眾的積極配合密不可分。

管理視界每個欄目名稱盧文剛，黃小珍，田恬：中美大型群眾性活動應急管理比較研究1.活動現場警力部署到位

美國每年舉辦這樣的活動都會投入數千名警力到現場維持秩序，這些警察主要負責分散人群、應對現場各種可能出現的問題。此外，現場還會部署大量的醫療救護隊、消防員、緝毒和反恐警察等，甚至還在活動現場周邊部署足夠的狙擊手，隨時應對現場的突發情況，維護現場的穩定秩序。除了在警力人數上進行大量的部署之外，美國對這些警力處置突發事件的實力和經驗進行了嚴格的選擇和部署。事實上，美國在2015年跨年活動開始的前幾個小時就已經動用了炸彈嗅探犬和反恐部隊將整個活動現場進行了檢查，才開始部署安保人員。美國在大型活動應急管理工作中始終堅持的原則是將人的安全放在第一位，以保護人的安全為第一考慮，所以活動現場幾乎集全了所有類型的安全救援隊伍，如巡警、騎警、直升飛機、狙擊手等。[8]由于美國時代廣場上的2015年跨年晚會應急管理工作因前幾日兩位紐約警察在街頭被惡意槍殺事件而變得更具挑戰性，這也使得美國對此次的跨年晚會給予了極大的重視，并以高度警惕的態度進行全面應急管理部署。[8]此外，大量的警犬也是美國這次跨年晚會應急管理工作中的重要參與者，這些警犬主要是負責輔助警察搜尋各種異常的人物和危險點。從2015年跨年活動現場情況來看，美國的警力部署取得了較好的成效。

2.人群分散管制

在一個空間有限的公共場所，最易發生和最難以預防的就是踩踏事件，而導致踩踏事件的原因是人群過于激動和擁擠、人員摔倒、人員恐慌等。因此，人群大量聚集的情況下，最好的方法就是及時分散人群。美國時報廣場2015年跨年慶祝活動現場就采取了這種人群分散管制的方法，這樣做主要是為了避免人員的隨意走動擾亂了現場的秩序或是人員擁擠引起矛盾與摩擦，同時也是為了方便突發事件發生時救援人員能夠第一時間到達事發點。具體的做法是用金屬圍欄將活動現場分成幾大塊區域，每一區域都部署了荷槍實彈的警力進行把守，并且由專門的工作人員在閘口進行人員的引導，還規定人員一旦進到各大區域內就不能隨意的出去，活動結束后才會從最外圍開始陸續打開散場。當每個區域人數達到控制標準后，后面的人就不能再進到圍欄內部，只能在警方允許的范圍內遠距離觀看。同時，在人群的中間區域與外圍區域都部署了相應的警力，確保無論在人群中的哪一個區域出現突發事態，相應的救援人員都能夠在第一時間進行快速處置與控制。

3.活動前的注意事項信息發布

防止大型群眾性活動踩踏事件的發生，不能僅靠活動現場的警力和場地人群分散管制，以及參加活動人群的配合，還需對現場的活動計劃、參加活動人群注意事項、遇到突發事件時的逃生技能、在參加活動時人群被允許做什么和不允許做什么等事宜進行事先的充分通告，以便活動參與人員不至于去到活動現場之后不知所措，到處亂跑亂竄，擾亂現場秩序，不利于管理人員的工作，增加活動現場的風險。在此方面，美國通過多年的舉辦經歷，吸取歷年的經驗教訓，每年在時報廣場舉辦跨年慶祝活動的前半個月，政府部門和警察部門就會通過各種渠道，如電視、報紙、網站等方式向社會公眾提前發布時報廣場附近的街道和路段實行車輛限行的具體時間、范圍，參與活動要注意的具體事項，屆時政府和警察等在活動現場采取的具體措施，醫療救護人員的具體位置等詳細信息。同時，美國還會對計劃參與此次活動的游客告知相關的注意事項，如由于交通管制必須乘坐公交車到達附近區域、不能攜帶酒精飲品和大型包裹等，使他們能夠明確地參與和配合現場安保人員的工作，維護活動現場秩序，降低突發事件的發生率。此外，活動當天，紐約警察局長還在新聞發布會上發出強勢警示：“對我的警員的任何威脅都會處理得很快、很有效！我不會讓任何威脅跨過警戒，相信我！”這在很大程度上“扼殺”了想要乘機滋事搗亂的人的念頭。

4.遵守活動現場秩序的強硬規定

“無規矩不成方圓”，大型群眾性活動現場秩序的維護需要相關部門采取硬性的規定，若有不遵守者就要對其違反規定的行為進行相應的處罰。美國時報廣場的跨年活動中，未能及時趕到的群眾被要求只能在警方工作人員指定的范圍內遠距離地觀看活動表演，但也沒有人對這樣的安排產生負面情緒和沖突行為。因為，美國警察在這種大有風險的情況下會直接拘捕認為可疑的、可能造成混亂的人，無商量余地，任何理由只能到法庭上去申訴。[8]正是這種強制性的規定，使得在這種大型的人員密集且場面雜亂的活動現場，也沒有出現較大的違法違規行為，確保了跨年慶祝活動能夠順利進行。而據報道，上海外灘在發生踩踏事件時，警方人員被人群沖散，甚至警察只能用“不要擠了，警察叔叔求你們不要擠了”這樣委婉甚至哀求的語氣向人們勸告，這與美國形成了鮮明的對比，這也是上海外灘發生如此嚴重的踩踏事件的原因之一。

5.現場參與活動人群的積極配合

大型群眾性活動現場秩序的維護，除了需要政府、警察和救援隊伍等部門的緊密部署和靈活處置之外，還需要活動現場人群的積極配合，否則所有工作都只能是空談。美國時報廣場跨年慶祝活動現場的人群都能夠較為積極地配合警察、治安人員的工作。比如，在人群的分散管制上，民眾都能夠根據警方的指示進入相應的區域，沒有出現較大的與警方發生沖突矛盾的情況；另外，警方在每一個劃分區域中要求每一個進到該區域的人員不能再出去，而區域中的人員已經站滿了之后，其他還沒有進去的人員只能聽從警方人員的指揮，站在允許的范圍內遠距離觀看活動表演。對于這些要求，幾乎每個人都能夠遵守，而且被安排人員的情緒也沒有出現較大波動的情況。因此，活動現場人們的積極配合也是此類活動能夠順利開展的重要因素。

（二）上海外灘跨年慶祝活動應急管理分析

2014年12月31日23時35分，上海外灘陳毅廣場通往黃浦江觀景平臺的人行通道階梯上發生了嚴重的擁擠踩踏事件，造成36人死亡，49人受傷，其中大多數為青年學生，引起極度惡劣的社會影響。[9]據了解，當天晚上外灘上的人數已經達到了每平米7個人，遠遠超過了標準規定的室外人數達到每平米4個人的時候就要啟動應急響應預案的要求，但是當晚上海黃浦區公安分局并沒有及時向上級——上海市公安局上報活動現場的人流量情況。[10]最終，這起事件被定性為：群眾性活動預防準備不足、現場管理不力、應對處置不當而引發的擁擠踩踏并造成重大傷亡和嚴重后果的公共安全責任事件。[11]

1.突發事件應急預防措施不充分

（1）政府部門的危機意識嚴重缺乏

理論研究和現實都表明，我國正處于一個高度風險的社會中，任何的變化和微小的事件往往都有可能演變成巨大的危機事件。在此次上海外灘的跨年燈光秀中，出于往年的管理壓力考慮，相關部門對2015年跨年活動實行了分塊舉辦，以便降低人流量和政府部門的工作壓力。雖然相關部門也在上海市的各大媒體對此次活動的變更情況作了一定的宣傳，但是宣傳力度不夠，從而低估了活動現場的到達人數，相關部門也未對這次活動現場的變更所帶來的風險進行任何的評估。而不了解實際情況的游客繼續涌進外灘，大量的人群和安保措施的缺失，使得外灘現場很快就失去了秩序和控制。而黃浦區政府在變更新年倒計時活動地點時，并沒有對地點變更有可能帶來的風險問題給予充分的考慮與重視，風險評估、危機預警與管控等工作沒有做出預警與預判，更沒有采取前期準備措施，最終導致嚴重踩踏事件的發生。[12]

（2）活動現場警力部署不夠

2014年上海外灘跨年活動吸引了將近30萬人前來參觀，出于安全的考慮，上海市投入了7300余名民警和武警官兵加強值勤，公安民警、消防官兵和武警官兵一起在外圍、內區和核心區域組成了3道人墻，維護現場秩序。[13]而2015年上海外灘跨年燈光秀活動就在踩踏事件發生的前十幾分鐘，活動現場的人數已經達到了30萬人，也就是說與2014年跨年活動的人數基本持平了，2014年現場布置的警力和工作人員共為7500名左右，但是據了解，2015年跨年活動踩踏事件發生之前所投入的警力才大約700余名，事故發生之后，上海政府相關部門才向外灘現場緊急增加500名警力參與救援和維持現場秩序。但無論如何，30萬人的擁擠混亂的事故現場，僅僅靠一千余名警力是遠遠不夠的。而且這些安保人員到達現場之后沒有應急預案的指導和救援技術的支撐，無法及時到達事發點救出受傷人員，拖延了最佳的救援時間。從新聞視頻和圖片來看，甚至部分警察也被擁擠在人群中無法動彈，更有警察被人群沖散的無奈局面。警力的不足和應急處置的措施不足完全暴露在此次踩踏事件中，也警醒我們城市公共安全管理、城市治理體系和能力亟需改善和提升。

（3）人群管制措施缺失

從新聞報道發布的事發現場的視頻和圖片來看，陳毅廣場沒有像美國時報廣場那樣用金屬欄桿將現場分成若干塊區域進行人員隔離分流，也沒有警察和工作人員將人群引導到不同的區域。從視頻、圖片以及筆者事后對事件親歷者的訪談來看，陳毅廣場當時完全是一個無秩序的、擁擠混亂的大局面。此外，事發現場的一側就是馬路，往年的燈光秀都會建立起好幾道由警察和工作人員組成的“防線”才能到達活動中心區域，且上海公安局對活動周圍的交通管制措施極為嚴格，外灘附近的中山東一路、北京東路、四川中路等周邊區域的路段禁止一切車輛通行，黃浦江東金線輪渡雙向停航，黃浦江人行觀光隧道關閉。[14]然而，2015年跨年燈光秀活動現場，并沒有采取封站、封路等人群分流和交通管制有效措施。

（4）信息通告不全面、不及時

上海外灘的大型跨年燈光秀一直都備受上海公眾和游客歡迎，如2014年跨年燈光秀就吸引了近三十萬人到外灘參觀。2015年的跨年燈光秀相較于往年有所改變，主辦方出于緩解活動當天的交通壓力等安全原因，將燈光秀分為兩個部分，主要的表演是在“外灘源”進行的5D大型燈光表演，而距離外灘源05公里外的陳毅廣場觀景臺對面只是進行了簡單的10秒倒計時燈光秀而已。燈光秀前一天即12月30日，活動主辦方黃浦區旅游局才對外正式發布新年倒計時活動調整信息，在發布的信息中也沒有對“外灘”與“外灘源”兩個地點進行特別的和明確的提醒及區別告知，信息公開和宣傳明顯不及時、不全面和不到位。[15]調查了解也發現，就連許多上海本地人都分不清這兩個地名的區別，更不用說為燈光秀慕名而來的外地游客了，對于他們來說外灘源和外灘只是相差了一個字，以致直接將這兩者理解為同一個地點，大多數的游客和年輕人還是來到了外灘的陳毅廣場。實際上，跨年燈光秀是在距離外灘幾百米遠的外灘源上進行的。前往外灘與知道去錯了地方要折返回外灘源的現場群眾形成了相互對沖的人流，最終在陳毅廣場的階梯處僵持不下，人群的高度擁擠和秩序的混亂導致了踩踏悲劇的發生。

2.突發事件應急響應能力不足

（1）事發現場應急響應處置失當

事發當晚，現場部分工作人員意識到人流量有所增多，黃浦區公安分局警力部署雖做出了部分調整，但現場警力明顯不足以應對持續增加的人流量，而黃浦區公安分局也沒有針對人流量做出預判及時向上海市公安局請求增加警力維護現場秩序，也未落實上海市公安局相關指令，同時，市公安局在此次事件中也存在對黃浦公安分局指導、監督不到位的情況。[16]而且，上海警方也承認，由于當天人流密集，23時30分發現客流異常增多時，民警采取了強行進入人群的措施，但由于人群實在太擁擠未能及時進入核心區域，甚至是部分警員也被擠在人群中動彈不得，這種做法無疑拖延了時間，錯過了救援的最佳時機。此外，上海外灘的觀景平臺地形狹長，陳毅廣場的臺階結構也不利于人群流動，環境安全規劃和預警的不足，導致外灘地區人員稠密到無法立足，找不到一個可以疏散的區域，警力的配置受限于龐大人流，加大了人群疏散的難度。

（2）事發輿情控制和處理不足

上海外灘踩踏事件發生后，在官方還沒有查明事發原因并公開之前，在一些新媒體上很快就傳出了各種關于此次踩踏事件的傳言，比如“有人洗澡引圍觀”、“有人撒錢引起哄搶”等傳言。其中“撒錢事件”對這次踩踏事件造成的影響最為嚴重，網絡輿論對這個謠言有各種不同的看法，據事后到事發現場的調查來看，“撒錢事件”并不存在，不過這一說法確實在線上線下引起了不小的反響，雖然上海警方在2015年1月2日及時對外宣布，上海外灘此次踩踏事件與“撒錢事件”無關，但是有不知情者卻是堅信就有這回事。不久又傳出事發當晚黃浦區的部分官員就在附近的高端餐廳中吃豪華套餐。1月21日，上海市紀委在事件調查通報中，對社會傳說事件給予了回應：幾乎在踩踏事件發生的同時，上海黃浦區區委書記、區長等10名干部公款吃喝，違反了中央八項規定精神。[17]上海相關部門在處置此次踩踏事件中出現的輿論上總體還是比較好的，但是，對于輿情信息的處置和公布一定要以公開透明的、公眾認同的以及尊重公眾的渠道及時向社會公眾通告事實真相。

3.公眾的危機意識和危機處理能力薄弱

（1）公眾的總體危機意識薄弱

此次外灘踩踏事件中除了政府部門因思想麻痹忽視了對風險和危機的評估之外，社會公眾對于風險和危機的認知也存在不足。踩踏事件最經常發生在各類大型群眾性活動中，而越是大型的活動攜帶的風險因素與致災因子就越大。[18]社會公眾在參加任何這樣的大型群眾性活動之前都應考慮到相應的風險問題，做好充分準備，在發現端倪的時候就要及時退出活動，盡量遠離風險源。而從相關的報道和新聞視頻、圖片來看，在上海外灘上的人群已經擁擠得水泄不通時，后續的游客和參觀者并不把這種情形放在心上，還是繼續往前擠，以期找個好的位置觀看燈光秀，全然意識不到或不顧自己已置身于巨大的風險之中。雖然，這與政府部門沒有及時向社會公眾通報活動現場的情況以及阻止、告誡公眾切勿繼續進入該區域有很大關系，但是，公眾自身的風險意識不強，也是導致此次踩踏事件不可避免的原因之一。

（2）公眾的危機應對能力較低

上海外灘踩踏事件引發了社會各界對踩踏事故應急逃生知識技能的熱議，重新審視此次事故現場中的群眾，真正知道在擁擠人群中如何自救以及如何他救的人還是少數。在網上熱傳出的一段視頻中可以看到這樣一個畫面：一位年輕人與周圍的人齊聲向人群不斷呼喊“往后退”，在他們的呼喊聲中，后面的部分群眾最終意識到情況不妙才陸續往后退，而絕大部分群眾面對這種突發情況還是顯得手足無措。據統計，到2007年，我國平均萬人救護知識普及人數為98人，普及率不足1%。而在日本，急救普及早已經被列入了中小學教育，所以日本中小學生的危機意識與急救能力都較強。在此次踩踏事件現場，專業的醫護人員發現較為有效的急救措施大多來自于國外的志愿者。因此，我國還應大力加強對社會公眾尤其是青少年的應急知識技能的教育培訓，全面提高我國公民的應急素質與能力，盡快將安全教育與應急知識技能納入到中小幼和大學的教學課程中，作為必修的課程，從小抓起，盡早抓起。

三、美國時報廣場跨年慶祝活動應急管理對我國的啟示

（一）完善應急預案體系，提高應急管理效率

上海外灘嚴重踩踏事件提醒政府部門，危機意識和預防意識在大型群眾性活動管理工作中至關重要，應急管理預案缺失是此次踩踏事件中不可忽視的關鍵一環，預案能夠為突發事件提供更加明確的工作流程與救援方向。我國已經出臺的《大型群眾性活動安全管理條例》主要是對大型群眾性活動現場突發事件的安全管理工作做了框架性的簡單規定[19]，具體的管理辦法主要是由活動主辦方作出明確的規劃。因此，目前我國對大型群眾性活動安全事件的應急管理預案還未形成統一、詳細的文本，這也是我國在大型群眾性活動踩踏事件中應急處置頻繁出現漏洞的原因之一。應加快整合各類社會資源，盡快制定和出臺《大型群眾性活動踩踏事件應急管理預案》，為大型群眾性活動踩踏事件應急管理提供實踐指導，地方各級政府部門也應結合當地實際情況加快編制并出臺地方各級的《大型群眾性活動踩踏事件應急管理預案》，加大力度進行預案的實戰演練與模擬演練，提高救援隊伍的實戰能力，進而全面提高大型群眾性活動踩踏事件應急管理能力。

（二）健全責任追究制度，強化各方風險意識

造成上海外灘這起嚴重踩踏事件，其中一個重要的誘因就是相關部門低估了活動地點改變之后的風險，而將警力從往年的7000多人降低到700人左右，遠遠低于事發當晚的人流量管控和現場應急的需求，最終導致場面失控，釀成慘劇。關于此次事件的調查報告指出，黃浦區公安分局編制的安全保衛工作方案中僅對外灘源范圍內的活動區域進行了安全評估，而忽略了整個上海外灘風景區范圍的整體風險排查與風險評估工作。[20]事故責任方最終受到了應有的處分，但是在處分的背后更重要的是如何通過相關的法律法規來對這些玩忽職守的人員形成長效的監督和規范效應。因此，加大對忽視公共安全及公眾安全的管理人員的處罰力度，通過健全相應的法律法規規范各方的行為，進一步完善《大型群眾性活動安全管理條例》，更加詳細、更加全面地對活動所涉及到的各個責任方的責任進行明確的規定[21]，應該從監督檢查機制建設入手，狠抓責任落實，進一步強化檢查、監督，逐步完善現場檢查登記、消帳、復查以及責任追究等制度，以此加強大型活動各環節的安全管理，督促各級管理部門按照既定的工作規范不折不扣地抓好落實，堅決防止因工作不到位而釀成安全事故。[22]

（三）夯實城市安全運行的風險評估機制

做好城市運行中的風險評估能夠有效預防和降低危機事件帶來的危害，這也是美國時報廣場跨年活動和上海外灘跨年活動踩踏事件展現給現代城市的重要警示。隨著現代城市運行的風險在不斷地增大，加大力度堅持做好城市運行中的風險評估是保證城市經濟社會穩定快速發展和維護城市居民生命財產安全的關鍵。要有效預防和減少大型群眾性活動踩踏事件等類似突發事件的發生，提高城市運行中的公共安全風險評估的能力和水平是重要的舉措，而主導部門與綜合部門、專業部門相結合的評估機制則是提高風險評估能力和水平的保障之一。從我國的現實情況來看，可在中央政府的指導之下，強化城市各級政府應急辦的統籌功能，由其總牽頭開展若干重大活動、重點區域、重大事件的風險評估活動，更細致的統計當地的傳統活動的頻率、參與人數，以及排查這些活動過程中可能會存在的主要風險因素和類型等，并形成預案體系，反復演練，付諸實施。[23]

（四）完善信息發布機制，提高信息發布效用

上海外灘跨年活動踩踏事件和美國時報廣場跨年活動的順利舉行對比，其中一個明顯不足就是在信息發布的時間和信息被接收的有效性上。美國時報廣場的跨年活動在活動舉辦前半個月就開始在各大媒體進行信息公告，信息發布的內容包括活動的各個方面，包括非常詳細地提醒民眾要注意的事項，并且在活動當天即時對社會發布活動現場的情況和相關的安全信息。上海外灘則是在活動的前一天才遲遲發布信息，且信息發布渠道單一、內容非常不詳細，導致公眾要么不了解，要么誤解了活動的地點，加之沒有事先做好相關的安保措施，從而導致了踩踏事件的發生。事實上，在我國一些城市的大型群眾性活動的舉辦過程中也沒有能夠做好信息的提前發布和實時通告的工作。要做好這方面的工作，一要與媒體做好相應的對接工作，提高政府部門和媒體之間的工作效率，通過與媒體的合作，使得信息發布更加及時且渠道多元化，提高信息發布的有效性；二要加大投資力度提高現場監控的科技水平，加強對活動現場的安全情況監控，確保一旦出現危機情況能夠立即向公眾發布警告信息，提高公眾的警覺性。

（五）完善相關規章制度，規范參與各方的行為

隨著經濟社會的發展，大型群眾性活動的必然增加可能帶來更多的安全風險，因此，大型群眾性活動踩踏事件應急管理也必然越來越重要，保障應急管理工作有序開展的法律法規需要不斷完善和發展。法律法規的缺失，會使得活動相關各方放松安全管理意識，也給了那些乘機搗亂和實施犯罪行為的人提供了時機。為了做好2008年奧運會安全管理工作，我國制定并出臺了《大型群眾性活動安全管理條例》，《條例》對大型群眾性活動中相關責任方的安全責任和法律責任做了相應的規定，明確了違犯該《條例》所應受到的處罰，《條例》中也規定了大型群眾性活動的安全管理的負責人是縣級以上人民政府公安機關，對于大型群眾性活動的風險評估、風險排查等方面卻未作明確規定。[1]這也是上海外灘踩踏事件中缺乏風險評估的一個重要原因。近年來，各級地方政府出臺了相應的大型群眾性活動安全管理辦法，但是大型群眾性活動涉及的問題往往非常繁雜，需要各單位和部門聯合采取行動，并且隨著城市與社會的發展，城市大型活動安全管理必然會不斷面臨新的問題和挑戰，不斷完善與更新應急管理相關法律法規體系（包括《條例》）就成為當務之急，以此推動大型活動踩踏事件應急管理科學化、長效化和法制化。

（六）轉變大型活動公共安全治理理念，提升公民參與度

就目前的情況來看，我國公民在大型群眾性活動中的應急知識技能的缺失較為嚴重，亟需相關部門采取措施通過各種渠道來提高社會公眾的應急知識技能，包括全面的應急知識和技能教育，因為在任何一種災害事故的應急管理過程中，社會公眾都是重要的主體，也是應急管理工作能夠順利進行和取得成功的關鍵，提高社會公眾的應急知識技能不僅能保護自己的生命安全，還能夠在關鍵時刻為他人提供救助。提高社會公眾的應急知識技能，可以從轉變觀念、暢通渠道、機制保障等方面進行。首先，相關部門要轉變傳統的大家長的觀念，在堅持自身的主導地位的同時，重視社會公眾的參與，提高公眾參與的積極性。其次，參與渠道制度化，一方面有利于提高政府部門的管理水平，另一方面有利于公民更加科學、便捷地參與到各類大型群眾性活動中。[24]如通過報紙、電視、網絡等新老媒體信息渠道，為公民提供大型活動應急管理的相關信息、宣傳法律法規、提供咨詢，達成應急管理共識，達到和諧治理。[25]最后是機制保障，就是要提供社會公眾參與大型群眾性活動應急管理的機會，通過法律法規的確立，保障公眾在大型群眾性活動及其他的應急管理過程中的參與權，以及制定提供和接受應急管理知識技能教育的相關制度。

結語

上海外灘踩踏事件敲響了我國大型群眾性活動踩踏事件應急管理的警鐘，加強大型群眾性活動踩踏事件應急治理刻不容緩。基于美國時報廣場跨年活動和上海外灘跨年活動踩踏事件的對比來研究中美大型群眾性活動應急管理還有待進一步的拓展和完善。而強化底線思維，完善應急預案體系提高應急管理效率、健全責任追究制度強化各方危機意識、建立統一的風險評估和預警系統、科學合理的應急信息發布機制、統一的應急行動預案以及提升公民自救互救知識技能和應急管理的參與度是提高大型群眾性活動踩踏事件應急治理能力和水平的重要措施。

參考文獻：

[1]大型群眾性活動安全管理條例[N].人民日報，2007-09-22.

[2]劉蕾.集會場所設備安全管理對策分析[J].科技資訊，2009（5）.

[3]王愛民.如何提升企業應急響應能力[J].東方企業文化，2014（18）.

[4]凌加泉.高校突發事件應急管理系統建設研究[D].天津：天津大學管理學院，2010.

[5]呂能超.大型活動動態交通組織方法建模研究[D].武漢：武漢理工大學能源與動力工程學院，2010.

[6]任常興，吳宗之，劉茂.城市公共場所人群擁擠踩踏事故分析[J].中國安全科學學報，2005（12）.

[7]周進科，趙姍，曾慶江.2001年—2010年擁擠踩踏事件傷亡人數統計和發生原因分析[A]//中華醫學會，中華醫學會急診醫學分會.第17屆世界災難及急救醫學學術會議暨第14次全國急診醫學學術年會論文匯編.北京：中華醫學會，2011：249.

[8]段皎宇.美國100年的跨年慶祝為何沒踩踏[EB/OL].新浪財經，2015-01-04[2015-06-05].http：//finance.sina.com.cn/zl/international/20150104/141021218571.shtml.

[9]鄒佳琪.上海外灘踩踏事件：已有45名傷者出院 4人仍在治療[EB/OL].環球網，2015-01-21[2015-08-05]. http：//society.huanqiu.com/shrd/2015-01/5462712.html.

[10]盧文剛，蔡裕嵐.城市大型群眾性活動應急管理研究——以上海外灘“12.31”特大踩踏事件為例[J].城市發展研究，2015（5）.

[11]切實履行法定職責 全力維護公共安全[J].中國應急管理，2015（1）.

[12]張婷.上海發布“12·31”外灘擁擠踩踏事件調查報告[EB/OL].網易，2015-01-21[2015-07-28]. http：//hebei.news.163.com/15/0121/09/AGFL8L1V02790NA9.html.

[13]劉星，王燁捷，何燦.外灘踩踏之痛[N].中國青年報，2015-01-06.

[14]陳鵬2324.上海外灘踩踏事故帶給物業管理安全防范管理的啟發[EB/OL].上海物業吧，2015-01-04[2015-08-05]. http：//tieba.baidu.com/p/3507675370.

[15]新華社.重要時段離崗，責任何在？！違規公款吃喝，紀律何在？！[EB/OL].共產黨員網，2015-01-22 [2015-08-05].http：//news.12371.cn/2015/01/22/ARTI1421897043547180.shtml.

[16]楊江.36條生命換來血的教訓 專訪外灘擁擠踩踏事件聯合調查組專家成員滕五曉[J].新民周刊，2015（4）.

[17]杜放，朱翃.上海外灘踩踏當晚官員“吃喝門”真相追蹤[EB/OL].新華網，2015-01-21[2015-03-02]. http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-01/21/c_1114081626.htm.

[18]劉艷芳.大型群眾性活動突發事件預警機制的構建[J].江蘇警官學院學報，2008（4）.

[19]徐建光.我國鐵路突發事件應急管理體系研究[D].成都：西南交通大學，2010.

[20]葉健，朱翃，周琳.上海公布“12·31”外灘擁擠踩踏事件調查報告[EB/OL].新華網，2015-01-21[2015-03-03].http：//news.xinhuanet.com/legal/2015-01/21/c_1114075965.htm.

[21]趙忠誠.大型群眾性活動安全保衛預案的特點、要素與要求[J].鐵道警官高等專科學校學報，2008（1）.

[22]楊霞.大型活動安全管理存在的問題及對策[J].北京人民警察學院學報，2005（4）.

[23]容志.上海外灘踩踏事件：公共安全管理體制的一個軟肋[EB/OL].中國經濟網，2015-02-02[2015-03-03]. http：//views.ce.cn/view/ent/201502/02/t20150202_4490464.shtml.

[24]陳凱.公民社會視角下的公民政治參與問題研究[D].鄭州：鄭州大學，2010.

[25]嚴佳祺.和諧社會視野下安全管理工作及其完善——以大型群眾性活動為例[D].蘇州：蘇州大學，2013.

責任編輯：孔九莉