住宅建設用地使用權續期研究述評與展望

摘 要：住宅對于普通百姓而言，不僅是提供居住的場所，更是保障民生的恒產，因此作為載體的建設用地，其使用權的存續理所當然地引起了廣泛的重視。針對住宅建設用地使用權續期的有償性、期限、制度設計等熱點問題，對國內近年來的相關文獻進行了梳理和歸納。研究發現，目前國內的相關研究雖觀點各異，但多是從法理和民生保障的視角出發進行闡述。未來的研究將基于土地公有制的背景，緊緊圍繞《物權法》“定紛止爭”和“物盡其用”這兩大根本性目標展開。

關鍵詞：住宅建設用地使用權；續期研究；述評；展望

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A 文章編號：1008-4428（2016）05-109 -04

2015年3月1日，《不動產登記暫行條例》正式實施，隨后新版《不動產權證書》正式啟用。然而，新版證書內頁上的“使用期限”一欄卻引起了一場民眾熱烈的討論。爭議認為居住用的房屋應該登記為“所有權”，“使用期限”這一說法本身就存在問題。雖然國土資源部已經對此事作出回應，“使用期限”欄目記載的是建設用地使用權的使用期限，并非房屋所有權的使用期限，而所有權是永久的也不存在‘使用期限’這一說法”，卻再一次引發了公眾對住宅建設用地使用權續期問題的關注。

當前我國正處于不斷深入社會主義市場經濟理論體系探索的背景下，住宅建設用地使用權續期的相關政策法規也在日益發展和完善。1990年5月，《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（國務院令第55號）頒布施行。該條例中首次規定居住用地用途的土地使用權出讓最高年限為70年。而對于土地使用權期滿該條例也有相應規定，第四十條：“土地使用權期滿，土地使用權及其地上建筑物、其他附著物所有權由國家無償取得。土地使用者應當交還土地使用證，并依照規定辦理注銷登記”；第四十一條：“土地使用權期滿，土地使用者可以申請續期。需要續期的，應當依照本條例第二章的規定重新簽訂合同，支付土地使用權出讓金，并辦理登記。”《中華人民共和國城市房地產管理法》第二十二條同樣對此作出規定：“土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續使用土地的，應當至遲于屆滿前一年申請續期，除根據社會公共利益需要收回該幅土地的，應當予以批準。經批準準予續期的，應當重新簽訂土地使用權出讓合同，依照規定支付土地使用權出讓金。土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請續期或者雖申請續期但依照前款規定未獲批準的，土地使用權由國家無償收回。”通過比對條例和法規的措辭，可以發現雖然土地使用權期滿可以續期，但前提必須是“土地使用權者申請續期”和“續期申請獲得批準”，二者缺一不可，否則土地使用權及其地上建筑物、其他附著物所有權均由國家無償收回。這樣的規定顯然與“國家根據社會、經濟發展水平，扶持發展居民住宅建設，逐步改善居民的居住條件”的初衷相違背。2007年3月，第十屆全國人民代表大會第五次會議通過了《中華人民共和國物權法》，其中第一百四十九條明確規定：“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期。”這條規定無疑給擔心因土地使用權到期而面臨住宅無償收歸國有的公眾吃下了一顆定心丸。但事實上住宅建設用地使用權續期問題并沒有得到根本性的解決：究竟續期是有償還是無償？續期應以多長時間為限？有償的應當如何進行相關制度設計？無償的又應當如何與期限內的住宅區別開來？本文對國內相關研究從無償續期和有償續期的博弈、續期期限的爭議、有償續期的制度設計以及無償續期的權利限制等方面進行述評與展望，以期為住宅建設用地使用權續期相關理論的深入研究提供必要的研究基礎，為未來法律政策和社會實踐的有機結合提出可行的發展方向。

一、無償續期和有償續期的博弈

（一）無償續期的視角

國內學者對于住宅建設用地使用權無償續期的觀點主要集中于以下三個方面：

1.立法意圖的直觀反映

盡管《物權法》中規定了住宅建設用地使用權期滿自動續期，卻并未提及費用問題，不過按字面上的意思，“自動”意味著使用權人不采取任何行動而期限自行延續，暗含著無償續期的意思。有關學者認為相比非住宅建設用地使用權申請續期制度而言，住宅建設用地使用權自動續期制度的獨特性主要表現在續期時無需支付土地出讓金，并非續期的自動性本身。

2.民生的保障需要

《物權法》第一條即規定“保護權利人的物權”，而房屋作為居民的私人財產，更應該貫徹《物權法》的立法精神，當住宅建設用地使用權期滿后不再向權利人收取任何形式具有對價性質的費用。此外，由于居民對住宅建設用地本就只能享受到有限的權利，因此有償續期的方式將進一步弱化房屋所有權人對土地所用的權利，在一定程度上加重了他們的負擔，違背了國家保障民生的出發點。

3.基于比較法的分析

參照農村作為保障農民“住有所居”的宅基地，農民可以無償獲得而不用付出任何代價，那么城鎮居民理應享有同等的權利，因此住宅建設用地使用權期滿后應該無償續期。當然由于城市不同于農村，普遍呈現著人多地少且人地關系愈加緊張的現實狀況，無法像農村那樣每個人都能分到一塊土地建造住宅，但通過使每個居民擁有一套住宅從而間接實現人人享有一份土地使用權利是可行的。

（二）有償續期的視角

國內學者對于住宅建設用地使用權有償續期的觀點主要集中于以下三個方面：

1.基于用益物權的基本法理視角

住宅建設用地使用權作為國有土地所有權上取得的權利，使用權人在期滿后新的期限內使用土地，是否有償應取決于兩方的綜合意愿，但應主要取決于所有權人的意愿。使用權人初始時為使用土地繳納了相應的土地出讓金，本質上只是所有權人放棄了一定年限內的使用權取得的對價形式，所以當期限屆滿后，使用權人繼續使用土地的代價自然應是繼續繳納相應的費用。從基本法理的角度看，住宅建設用地使用權續期本質上是土地使用權的更新：原有土地使用權的滅失和新的土地使用權的設立。而《土地管理法》又明確規定了我國依法實行國有土地有償使用制度，因此住宅建設用地使用權續期作為本質上是重新取得土地使用權的一種行為，理所應當是有償的。倘若住宅建設用地使用權期限屆滿后無償續期，無疑將造成一種變相的“土地私有化”的現象，這與我國土地的公有制制度是背道而馳的。

2.住房資源優化配置的要求

住宅建設用地使用權續期問題是關系到人民“居者有其屋”的首要問題。政府面臨的最重要的一個問題不是一味追求高額級差地租利益，而應是為人民的生存和發展規定永久性的建設用地使用權，這樣住宅建設用地使用權與承載于土地之上的房屋所有權可以保持一致，但這種土地使用權應是有償的。如果這種使用權的取得不需要通過支付任何費用而無限期地享有，不僅使所有權形同虛設，而且很可能導致住房資源長期被少數人所控制，損害了城市中大多數居民的利益。

3.社會公平理念的體現

從維護社會公平的角度看，住宅建設用地使用權有償續期是為了防止土地的資源性收益日益向社會少數階層集中，造成土地資源占用不均的怪象。從另一個角度看，續期時少交甚至免交一定費用實際上是變相對房屋所有權人的一種補貼，而這種社會規則設計將促使更多的人為了能享受這種補貼去購買更多的房產，無疑使購房需求和房價之間的矛盾更加尖銳。

（三）附條件有償續期

對于政府而言，保障人民的基本住房是必須正視的問題。如果住宅建設用地使用權無償續期，不僅是對于潛在的剛需住戶的不公，而且將會加劇住房資源的空置與浪費，甚至影響城市社會的安定。所以應該根據擁有住房的數量、地價的高低或者業主對建筑物的專有部分面積來區分住宅建設用地使用權續期是否有償。朱廣新認為對于擁有不同數量房屋的所有權人應該區別對待：擁有兩套以上住宅的住宅建設用地使用權雖然同樣可以在期限屆滿時自動續期，但不得過多享受續期的福利政策。具體來說，應當對同一房屋所有權人擁有的超出限定數量的住宅，每年需按建筑面積繳納住宅建設用地使用權持有稅或物業稅。牛立夫進一步提出了“附條件有償續期”的概念：為保障居民的基本生活，對每戶住宅建筑面積設定一定的免征標準，標準以下（含標準數）的在住宅建設用地使用權期限屆滿后無償續期，超過標準的住宅建筑面積則需支付一定數量的費用方能續期。此舉不僅維護了我國的土地公有制，而且保障了公民的基本生活需求，是貫徹以人為本理念的有效制度。

二、續期期限的爭議

（一）無限期續期

我國農村地區實行的是“一戶一宅式”無償無期限的宅基地使用權制度，而由于區位的差異和政府對城市建設中基礎設施和公共設施的資金投入，對住宅建設用地實行有償使用也無可厚非，但從維護居民生存權和發展權的角度，應該對住宅建設用地實行有償無期的使用權制度。國家如不對居民擁有無期限的住宅建設用地使用權作出法律上的認可，那么房屋所有權本身將無法保障人民安居樂業。農村與城市住宅、用地存在差異性，城市的一地多宅會造成一塊地多個權利人。

（二）有限期續期

《物權法》中之所以沒有對自動續期的期限作出規定，主要是因為考慮到在續期的期限內，可能會由于一定事實的出現導致自動續期的終止，例如房屋被拆毀、征收，或者住宅建設用地使用權的滅失等原因導致的房屋所有權的滅失，所以《物權法》不可能規定住宅建設用地使用權的期限無限延長。張文靜等認為住宅建設用地使用權自動續期就意味著土地使用權年限自動延長至地上建筑物的物理壽命終止時為止。林炳鋒等也提出自動續期應至地上建筑物的初始價值功能自然喪失時終止，這樣可以實現居民生活保障和土地有效利用的適當平衡。因此，在設定住宅建設用地使用權的續期條件時，應當遵循物盡其用的原則，這樣房屋所有權人才會在土地使用權存續期間盡量維護房屋以減少由于物理因素造成的房屋折舊。

關于續期的具體期限的確定，一方面要能保證居民的基本生活條件，另一方面要本著最大程度地利用有限的社會財富的原則。宋炳華從文義解釋的角度提出《物權法》中關于住宅建設用地使用權期限屆滿自動續期的規定應當是指延續的期限與上一期限相同，亦不超過法定的最高70年年限。由于目前的住宅情況往往是多個住戶位于同一塊宗地上，因此這樣的規定可以使同一宗地上所有住戶的土地使用權保持同樣的期限，保證了同一宗地上多個住戶住宅建設用地使用權的統一性，同時也有利于國家的集中管理。朱廣新也認為相比非住宅建設用地使用權申請續期制度而言，住宅建設用地使用權自動續期的期限應當完全依據初始訂立的土地使用權出讓合同的約定，即續期的期限應當與首次約定的期限保持一致。而袁志鋒則主張在有償續期模式下續期的短期化，在期限較短的情況下可采用年付的方式，以滿足社會的發展與進步對土地的需求。此外，何漢全認為應將根據確保房屋安全使用的原則評估的年限作為續期的具體期限，最長不超過國家規定的住宅建設用地使用權最高年限。高圣平等進一步提出應結合相關法律對住宅建設用地使用權的最高年限的規定等因素綜合考慮，主要考慮房屋的結構與耐用年限等因素。

三、續期的衍生問題

（一）有償續期的制度設計

目前國內學者對住宅建設用地使用權有償續期使用制度主要持有以下三種觀點：

1.補繳土地出讓金的有償使用制度

續期的宗地相對于新出讓的宗地而言，具有以下兩個特點：其一，存在他人所有的住宅；其二，國家無需像對新出讓宗地增投一定的土地開發費和城市建設配套費。宋炳華認為可以參照借鑒國家已有的對公有住房和經濟適用住房上市補繳土地出讓金的規定制訂住宅建設用地使用權續期的繳費標準：一是可借鑒《財政部、國土資源部、建設部關于印發<已購公有住房和經濟適用住房上市出售土地出讓金和收益分配管理的若干規定>的通知（財綜字[1999]113號）》的有關規定“補繳土地出讓金的價款按不低于購買的已購公有住房或經濟適用住房坐落位置的標定地價的10%確定”；二是可以借鑒國務院機關事務管理局《關于印發中央在京單位已購公有住房上市出售管理辦法》（國管房改[2003]165號）和《北京市已購公有住房上市出售實施辦法》的有關規定“上市出售的已購公房按當年房改成本價的1%補交土地出讓金”。

2.年租式的有償使用制度

目前我國的房地產市場中不同期限的房地產價格幾乎沒有很大的差異，這一現象體現了國有土地使用權期限具有相當的模糊性。而實行土地使用權的年租制，勢必將使這個模糊的期限問題“清晰化”。土地年租制就是國家向房屋所有權人逐年征收住宅用地使用稅。住宅建設用地使用權期滿后，以年租方式為居民設定永久性的建設用地使用權，一方面可以節省政府在土地使用權續期上花費的人力、物力成本，另一方面只要年租額設定合理，不超越居民的經濟和心理上的承受能力，將有利于城市的安定和居民生活的穩定。現代的住宅多為公寓式高樓，往往是多個土地使用權人共用同一塊土地。假使續期時仍采用繳納國有土地使用權出讓金的方式作為對價，這樣會在每戶住宅的計算和收取上產生分歧，復雜度也較高。反觀采取收取土地使用稅等稅費形式作為使用權的保有代價，將會大大簡化續期的流程、降低工作的難度。

3.綜合因素確定的有償使用制度

我國的住宅形式目前主要為多層公寓，相對于非住宅用地期滿后進行個別磋商繼續使用土地費用的形式而言，應以廣泛的公眾參與形式為主，對房屋的物理結構、折舊情況計算耐用年限，統一確定續期費用的標準和形式。

（二）無償續期的權利限制：住宅房屋“有限產權”

針對住宅建設用地使用權自動續期實施過程中可能面臨的困境，胡世鋒引入了常用于房改房、經濟適用房中的“有限產權”概念：針對期滿后政府和民眾在實體權益上的博弈，建立一種矛盾緩沖機制，對期滿土地上的房屋所有權進行適當的權力上的限制。房屋所有權者如將房屋繼續以自用為目的，國家可以免收相關土地使用的費用；若將房屋轉讓或者出租，需要依法補交轉讓或出租房屋收益中屬于土地的那部分收益上繳國家。所以住宅建設用地使用權無償續期后是為了保障居民的生存問題，一旦房屋不作為原房屋所有權人的自住之所，則國家也無需對此做出相應保障措施。宋炳華認為可以參照借鑒《財政部、國土資源部、建設部關于印發<已購公有住房和經濟適用住房上市出售土地出讓金和收益分配管理的若干規定>的通知（財綜字[1999]113號）》的有關規定“已購公有住房和經濟適用住房住宅建設用地使用權期間屆滿后，對自住的房主可以暫時不要求繳費續期，待其轉讓或者抵押、出租房屋時，要求其補繳土地使用權出讓金后才能辦理相應的登記手續”。

四、研究啟示與展望

通過以上對近年來國內關于住宅建設用地使用權續期的相關文獻分析發現，不同學者對續期應為無償續期或有償續期、續期期限問題的觀點存在著明顯的差異，對于續期后衍生出的有償續期的制度設計以及無償續期的權利限制問題也有著獨到的見解。研究發現：

（一）支持無償續期和有償續期的學者盡管觀點對立，但都是基于法理和民生保障的角度闡述的。無論是期限屆滿時從“申請續期”到“自動續期”這一逐步改善的過程，還是續期的本質——土地使用權重新設立的過程，都是基于法理的視角去界定的，不同的是側重對象的差異：支持無償續期的觀點傾向于“自動續期”相比于“申請續期”的差異性，而支持有償續期的觀點則側重“土地所有權”。就民生保障的論述角度而言，支持無償續期的觀點傾向于保障已有住房的剛需居民，而支持有償續期的觀點則側重潛在的住房剛需居民。

（二）就續期期限問題，國內學者支持有限期續期的觀點遠多于支持無限期續期的觀點。究其原因，主要是在土地公有制制度和房屋“物盡其用”原則之間權衡的結果，仍多是基于法理和民生保障的角度闡述的。

（三）關于續期后衍生出的有償續期的制度設計以及無償續期的權利限制問題，無論是根據續期的具體期限劃分為補繳土地出讓金、年租式和綜合因素確定的有償續期制度，還是基于“住宅房屋‘有限產權’”概念的無償續期期滿后的權利限制方式，首要前提都是要保障人民“居有所住”，以維持國家社會和國民經濟的持久性、穩定性發展。

綜合以上研究分析，筆者認為未來住宅建設用地使用權續期的研究將會集中于三個方面：

（一）無論是無償續期、有償續期的觀點，還是以“附條件有償續期”為代表的觀點，關于續期有償性的討論仍將是未來研究的一個熱點，孤立地從任何一個方面去看待這個問題都具有一定的局限性；

（二）就我國當前土地公有制制度下實行的續期模式而言，有限期續期相較于無限期續期具有一定的優越性，但最終的結果有待于更深入的探索和研究，而續期的具體期限將以“物盡其用”為主要依據，以此進行更深入的研究；

（三）有償續期制度將建立在續期具體期限確立的基礎上，探討更詳細的制度設計方案，而對于無償續期制度實行可能存在的問題，以“住宅房屋‘有限產權’”為代表的相關權利限制模式將是未來重點研究的方向。

目前國內各地住宅建設用地使用權的年限多為法定的最高上限70年，隨著越來越多住宅建設用地使用權期限的臨近，勢必會引起更廣泛的關注。總之，關于住宅建設用地使用權續期問題的探討，未來的研究將在土地公有制的背景下，緊緊圍繞基于《物權法》“定紛止爭”和“物盡其用”這兩大根本性目標展開，以此為維護社會發展穩定和經濟秩序安寧提出更適當、更合理的建議，致力于為人民的安居樂業提供根本性保障。

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作者簡介：

金晶，男，安徽合肥人，安徽師范大學國土資源與旅游學院碩士研究生，研究方向：土地利用與政策；

程久苗，男，安徽安慶人，安徽師范大學國土資源與旅游學院教授，研究方向：土地制度和土地科學；

費羅成，男，安徽當涂人，安徽師范大學國土資源與旅游學院講師，博士，研究方向：土地利用與土地整理；

吳九興，男，江西宜春人，安徽師范大學國土資源與旅游學院講師，博士，研究方向：土地利用與管理。