武陵山片區區域合作障礙及合作機制選擇

侯春亮

（重慶市酉陽縣板橋鄉人民政府，重慶　409800）

武陵山片區區域合作障礙及合作機制選擇

侯春亮

（重慶市酉陽縣板橋鄉人民政府，重慶409800）

武陵山片區經濟社會發展滯后，除受制于自然條件惡劣、基礎設施落后等因素之外；區域經濟系統被行政分割，導致市場分割、資源分割，難以形成區域整體效益，是嚴重制約片區經濟社會發展的體制機制障礙。因此，必須建立和完善區域合作機制，增強區域合作動力，進而促進片區經濟社會發展。

武陵山片區；合作障礙；合作機制

作為國家新一輪連片扶貧開發地區之一的武陵山片區，地域同一、自然條件極其相似、人文習俗十分相近，是一個相對完整的地理單元和經濟區域板塊。建立片區區域合作機制，促進經濟協作和功能互補，實現互動共贏，對于探索區域經濟協作，促進片區經濟社會發展，具有重要的理論價值；對于推動我國連片貧困地區扶貧開發，也具有先行先試的實踐意義。

一、武陵山片區概況和區域合作現狀

1、武陵山片區概況

鄂湘黔渝四省市結合部的武陵山地區，稱為武陵山片區。按照不同的劃分標準，其區域范圍、人口總量和地區生產總值也大相徑庭。

一是社會層面的武陵山片區。從長期形成的經濟交往密切程度和當地廣大社會民眾習慣認同的角度看，武陵山片區包括渝東南六個區縣、恩施州、湘西州和銅仁市，32個縣級（自治縣，市、區）行政單元，國土面積8.03萬平方公里，2013年底戶籍總人口1498.45萬人，地區生產總值2206.6億元。

二是政府層面的武陵山片區。除以上32個縣級（自治縣，市、區）行政單元外，還包括張家界市和懷化市，48個縣級行政單元，國土面積約11.73萬平方公里，2013年底總戶籍人口2192.47萬人，地區生產總值3658.38億元。

三是國家連片扶貧開發層面的武陵山片區。涉及地處和鄰近渝鄂湘黔四省市交界范圍經濟社會發展較低的地區，包括71個縣級行政單元，國土總面積17.18萬平方公里。2013年底戶籍總人口3578.35萬人，經濟總量5731.48億元。

由于歷史、自然、經濟、社會等多種原因，武陵山片區經濟社會發展長期滯后，是全國最不發達的區域之一，也是全國14個集中連片特困地區之一。作為全國其他連片特困地區的先行示范，該片區區域合作也得到了比以往任何時候都要多的重視，并被提上了議事日程。

2、武陵山片區已進行的區域合作

武陵山片區有較好的合作條件，無論是地緣政治，還是地緣經濟，或者是地緣文化，都具有“同質性”，可謂“山同脈、水同源、族同宗、經濟文化同類”。近年來，該片區合作取得了一些階段性成果。

從制度層面看，2009年10月，首屆武陵山片區經濟協作會議在重慶市黔江區召開，會議討論通過了《武陵山經濟協作區章程》，討論簽署了《武陵山經濟協作區合作框架協議》等。更為重要的是，國家發改委牽頭編制了《武陵山經濟協作區發展規劃》。2011年，國家從連片扶貧攻堅的角度把武陵山片區合作推到了一個前所未有的高度。

以重慶與相鄰省合作為例，一是渝黔合作。兩地共同推進渝黔鐵路新線、烏江彭水電站、浩口電廠、煤電化基地等重大項目，共同推進煤、鋁、錳等礦產資源勘查和加工建設，探索解決兩省鄰界地區新型農村合作醫療協作區問題。二是渝鄂合作。由全國政協牽頭，輪流召開了旅游工作論壇會議，在共同打造長江三峽國際黃金旅游帶上達成了共識，共同舉辦了中國長江三峽國際旅游節，在交通、能源、水利、旅游資源開發和毗鄰地區發展方面，尤其是共同打通“斷頭路”方面，取得了積極成果。三是渝湘合作。雙方在交通基礎設施建設、構建武陵山經濟協作區、共建無障礙旅游區、加強文化旅游產業合作等方面達成一致意見，在重慶黔江共同舉辦了四省邊區參加的“武陵山民族文化節”。但是，該片區合作的實效還是停留在“分別合作”上，即合作主要是在相鄰兩省之間進行，三省一市一體化的合作尚未真正形成。

3、武陵山片區區域合作存在的“四重問題”

正是由于“山同脈、水同源、族同宗、經濟文化同類”的“四同”現象，武陵山片區區域合作的同質性太強。基于差異化發展與合作的區域協調發展，目前難以形成信息互通、資源共享、政策互惠、產業一體化、市場一體化的經濟區，而“四重”問題比較突出，嚴重影響了該片區的區域合作。

一是關系“重疊”，導致區域性的系統經濟活動被行政分割。在武陵山片區，由于四個省市“分而治之”，六個大片區、71個區市縣（自治縣），分別隸屬于不同的省市、不同的州市，很難形成區域合力。如國道319公路重慶市秀山縣雅江鎮至貴州省松桃縣迓駕鄉段，曾經出現“兩不管”，公路交通治安問題頻發。即使在同一經濟區域甚至是同一行政區域內，部門利益和地方保護問題也難以協調。如屬于重慶市黔江區的神龜峽風景區，是因大河口電站大壩而成，電站蓄水成湖、放水發電成溝，旅游和發電分別屬于旅游公司和電力公司兩個部門，發生矛盾時通常由上一級行政部門以行政命令的方式解決。

二是區域“重合”，導致有利共爭，無利不管。在四省市相鄰的武陵山民族地區，“抬腿就出省，一腳踏三縣”之處不是個別，因行政區劃產生的屬地管理和地方保護同時存在，涉及跨區域的管理問題，政府及民間通常受“利益”左右，“管”與“不管”的隨意性很大。對過境經過的車輛、林木、外來經商、開礦等，曾經以罰代法，濫用管理權；對邊界地區的互相亂砍濫伐、人口流動、河流污染等問題放任不管。

三是建設“重復”，導致過度競爭，公共資源浪費。由于前幾年“政績工程”、“形象工程”的驅動，導致重復建設十分普遍。武陵山片區為四省市交界之處，在各自的“入口”、“門戶”、“橋頭堡”樹立各省的形象工程更是普遍。湘鄂兩省交界處的湖南省龍山縣和湖北省來鳳縣，兩個縣城相距七公里，曾經僅靠一座“團結橋”相連，較短的一個橋，兩端各設一個收費站。既浪費了人力、物力和財力，又影響了通行速度，阻礙了區域合作。幸好隨著“湘鄂情大橋”的開通和全國取消國道二級公路收費站后，這一現象才成為了歷史。

四是產業“重構”，導致惡性競爭，資源優勢難以形成區域競爭能力。資源稟賦和行政政策文化資源基本相同，在一定程度上產生過度競爭，“人有我一定要有”的產業發展現象難以避免，畸形重構，甚至惡性膨脹。歷史上曾經出現過高階收購鄰縣的蠶繭、苧蔴、烤煙等原材料現象，結果使成品價格過高而失去市場，各廠紛紛倒閉。

行政分割、市場分割、資源分割的疊加形成的“區域分割”，讓長期的扶貧開發在區域整體效益上大打折扣，給武陵山片區經濟社會發展帶來了極大的阻礙和嚴重的制約。

二、武陵山片區區域合作障礙分析

1、武陵山片區區域合作的有形障礙

（1）貧困面積廣、程度深，合作基礎脆弱。貧困地域比重大，武陵山片區貧困縣（市、區）71個，占全國592個的12%。農民收入低，2013年，農民人均純收入4000-5000元的有15個縣，最低的是古丈縣4127元，僅為全國8896元的46.39%，7000元以上的只有9個區縣，最高的是石柱自治縣為7765元，也只有全國的87.26%。

（2）經濟發展水平低且交易分散化，缺乏合作動力。2013年，全國一、二、三產業結構比例為10.02∶43.89∶46.09，武陵山片區中的所有縣級行政單元的三次產業結構的共同特點是第一產業明顯偏高，第三產業嚴重發展不足。2013年城鎮化率，全國為53.73%，重慶市為58.34%，而武陵山片區城鎮化率較高的重慶市黔江區也僅有43.79%，分別低于全國全市9.94和14.55個百分點。由于缺乏區域中心城市帶動，這里各縣級單元的商貿物流、資金流等都分別向所屬省會方向流動，呈現武陵山地區向周邊分散化狀態，跨省級合作缺乏經濟原動力。

（3）對上負責強于橫向需要，合作失去保障。從已經啟動區域合作的武陵山經濟協作區看，各個縣級行政單元基于各地方政府目標差異、追求政績的考慮，這種行政意識直接阻礙經濟主體之間的自由競爭和生產要素的自由流動。按照行政管理要求，他們只對自己的上級行政部門負責，而不會考慮橫向的互利合作，從而阻礙市場規律對生產要素的跨行政區調節，使武陵山經濟合作區流于形式或者停留于“會議合作”和“文件合作”層面。

2、武陵山片區區域合作的無形障礙

這一片區合作的無形障礙，主要體現在以下三個方面。

（1）分稅制。按照國家建立武陵山經濟合作區的要求，要取消一切阻礙生產要素自由流動的規章制度。由于該地區地方稅基薄弱且不穩定，各地方政府為了維持稅收來源，穩定稅基，有意阻礙本地企業流出或者阻礙行政區外企業進入等方式提高壁壘。

（2）財政轉移支付。財政轉移支付制度不完善，橫向轉移支付缺乏，使得武陵山地區財力分配不均衡，嚴重影響政府參加區域合作與推進經濟跨地區聯動的積極性。我國現行轉移支付制度，是從中央-地方-基層層層縱向轉移，還沒有跨地區的橫向轉移支付，區域之間財力分配不均衡問題很難解決。

（3）金融管理體制。現行金融機構管理體制嚴重制約跨區域合作。武陵山地區現在還沒有相互跨區域設立銀行，現行銀行管理體制仍然是以省級為單元垂直管理，不能跨行政區信貸，不能跨區域調劑資金余缺，嚴重阻礙資金的跨區域流動，使跨行政區的資金優化配置難以實現。

這些障礙，主要是因為國家制度以及重慶形成的“諸侯經濟”造成的。其直接后果就是導致市場分割，這不僅會阻礙生產要素自由流動，還會導致資源得不到優化配置，形成“小而全”的規模不經濟。另外，阻礙有效競爭，降低經濟效率，形成產業結構同質化現象，且難以突出發展特色。

3、武陵山片區區域合作的雜糅障礙

有形障礙與無形障礙同時存在并交互作用，稱為雜糅障礙。在現實的區域合作中，不是出現有形障礙，就是出現無形障礙，二者雜糅出現。

其一，四個省級行政單元戰略目標差異選擇形成的合作障礙。湖南、湖北兩省屬于中部地區，自然文化基礎及經濟社會發展水平，都相對較高，且主要戰略目標是實現更高水平的小康社會。其武陵山片區的貧困區域較小、貧困人口較少、貧困程度較輕，在國家同等支持力度下，容易較快的完成扶貧開發任務。而重慶市和貴州省是西部地區，山區面積比重大，經濟社會發展水平低，處于武陵山地區的面積大、貧困人口多，貧困程度深，其發展戰略目標主要是解決貧困人口的全面小康問題。由各省市的戰略目標差異，下屬的縣級行政單元對本省市必須保持其戰略目標的一致性，從而形成跨行政區劃的各自為政，缺乏戰略目標和實現措施的一致性，容易形成合作障礙。

其二，行政單元組織構架及權力結構差異所形成的合作障礙。渝鄂湘黔四省市中，重慶為直轄市構架，沒有中間管理環節，直接管理到區縣。黔江區盡管行政級別是正廳，但仍然行使的是原黔江土家族苗族自治縣的權力。其他三省現行構架設有市或自治州，其市（州）下還有若干個縣級行政單元；同一個片區不同省市的行政架構不同，帶來行政管理層級、人事管理制度、財政、稅收、投融資等經濟運行模式，都存在較大差別。無論是省際合作還是縣際合作，都存在著不同體制帶來的無形障礙。

三、武陵山片區區域合作的機制選擇

1、規劃編制及實施合作機制選擇

（1）編制統一武陵山片區經濟社會發展規劃，促進規劃與制度一體化。要促進跨行政區的經濟社會協調發展，必須有一個超行政區域利益的政府部門作為牽頭單位，統一組織片區內經濟社會發展規劃，促進規劃與制度一體化。依據我國現行管理體制，建議由國家發改委牽頭、武陵山片區所涉政府定期召開規劃會議，協調各地發展利益，立足片區內各地優勢，制定各具特色的產業發展規劃，實現資源跨區域流動和優化配置，形成完整有序的市場體系。

同時，各行政區應當加強促進區域協作的各項制度的銜接，積極探索平等吸納外來人口落戶的戶籍制度，建立公平公正的教育制度和跨區域接續的社會保障制度等，大膽先行先試，加快形成有利于武陵山片區協作的制度架構。

（2）打破行政區劃限制，建立武陵山片區區域合作實施示范項目。第一，打破“縣縣有園區、園園皆弱小”的單打獨斗模式，探索創造“多策疊合+多方聯動+共享收益”，實行合作辦園、異地辦園的園區開發新思路。“異地辦園”合作機制已在三峽庫區進行有益探索，并取得了成功經驗，主要考慮處理好三個方面的利益平衡。一是要有效探索土地指標占用補償或跨省（市）平移。即提供土地方應有相應的土地收益，或因用地指標短缺，或對方有對等利用土地的權益。二是收益分層共享。園區所在縣每年按本級財政一般預算收入的比例的實物量或資金量支持跨地辦園縣發展；合辦園區內級省（市）收入的全額和區縣級收入的一定比例返還跨地辦園縣，保障跨地辦園縣利益和增強發展的“造血”功能。三是搭建就業的共同平臺，合理安排雙方勞動就業，實現勞動就業一體化。

第二，成立毗鄰區縣合作開發公司，構建跨區域企業合作機制。在武陵山地區政府合作機制下，組織設立區域合作開發公司，如設立武陵投資有限公司、武陵經濟聯合發展股份有限公司、武陵旅游股份有限公司等等。對于企業間的合作，可充分運用市場方式實行利益分配，而對于合辦企業除了一般意義上的利益分配外，在對地方經濟利益的分享上，也可實行GDP劃轉和稅收分成。

2、政府合作機制選擇

任何跨行政連片區域的合作，都離不開政府之間的合作。政府間的合作需要相應的機制來維系和保證。武陵山片區橫跨渝鄂湘黔四省市，共處于特殊的山地區域內，域內資源相對貧乏，產業屬性雷同性高，如果缺乏區域內政府間的協調，很容易形成“小而全”的產業結構雷同性。因此，建議由非制度性協作向制度性合作發展，設置高效跨省市的政府性區域合作機構。

一是成立協調小組機制。由鄂湘黔渝四省市分管經濟發展的副省（市）長任組長，發改委、交委、農委、旅游局等各有關政府組成部門為成員單位，成立“武陵山片區經濟協作區協調小組”，負責統籌、協調本行政轄區的合作事宜；由四個協作小組輪值協作會議，討論、解決合作過程中的重大問題。建議協作小組辦公室設在發改委，特邀國家發展改革委員會西部司指導工作。

二是建立黨政領導聯席會議機制。片區各方政府有關部門定期召開聯席會議，交流各地經濟社會發展經驗，研究、協商重大問題。共同策劃、推進合作項目，及時溝通銜接有關情況。

政府合作機制，要有利于創造公平、開放的市場環境，促進生產要素的合理流動和優化組合；促進基礎設施建設的溝通協調，發展進程中相互關聯重大問題的經濟；動員和組織社會各界共同參與，增強武陵山區域發展的整體優勢和競爭力。因此，政府協調機制的選擇和建立應當寧缺毋濫。

3、省管縣行政機制選擇

（1）加快推進省管縣的行政體制改革，減少區域合作的層級障礙。當前，在武陵山所涉地區，除重慶是直轄市外，其它三省均為省、市（州）、縣、鎮（鄉）構成的超多層級的政府管理體制。國家應當在連片扶貧開發地區積極探索“省直管縣”制度改革，除自治州涉及民族自治政策與法律問題比較敏感的地方外，盡快取消地、市級中間結構，變省級對縣級的“彎管”為“直管”。這種行政體制改革，既可以減少因行政層級過多造成的由上往下的資金、項目的運行的速度甚至質量，又可以減少區域合作的層級障礙和資源配置能力層級遞減效應，增強區域協作的效果。

（2）減政放權，增強縣級行政單元推動片區協作的能力。加快省轄縣的行政體制改革，在武陵山片區率先進行區域中心城市管理職能授權改革。目前，國務院定位的武陵山地區的黔江、恩施、張家界、湘西、銅仁、懷化六個區域性中心城市，應當賦予或部分賦予社會公共服務、經濟片區協作的管理權限；在沒有完成“省直管縣”行政體制改革的格局下，盡可能采用“權力清單”方式，賦予縣級更大更多的管理權力，以全面提高和增強縣級行政單元推動片區協作的能力。

4、財稅金融機制選擇

（1）完善財政轉移支付制度，建立健全區域合作利益機制。改革現行財稅體制，完善轉移支付制度，健全區域合作的利益機制，是推進區域合作的關鍵。一是要從國家層面改革稅收制度，適當在老少邊窮地區增加獨立的稅種（如推廣資源稅改革），增加稅權，維護和鞏固稅源。二是加快完善轉移支付制度。首先，以推進實現公共服務均等化為目標，通過完善財政補貼、產業扶持、稅收增量返還等制度，加大對老少邊窮地區的轉移支付力度；其次，由中央、省（市）根據地方經濟差距、公共服務均等化目標要求，建立省際之間、縣際之間的橫向轉移支付體系，確保老少邊窮地區公共服務建設的基本財力。三是在老少邊窮地區推進改革某些行業的增值稅為消費稅試驗，把利益分配由投資產出環節改為設置再消費環節，抑制重復建設沖動，可削減地方政府間對抗的利益動力。

（2）消除金融體制約束，構建區域合作金融機制。一是對于在這些地區起著支撐作用的國有商業銀行實行靈活的經營政策，放寬經營區域限制，允許在區域合作框架范圍內（如武陵山經濟協作區）跨區域吸儲放貸，實現金融資本跨區域橫向流動。二是要大力鼓勵支持非國有商業銀行在老少邊窮連片地區設立經營機構，充分發揮其可以跨區域經營的靈活機制，為老少邊窮地區區域合作提供金融支持。

（3）設立區域合作發展基金，構建跨區域投融資平臺。鑒于金融改革中國有商業銀行改革的難度較大，推進較慢，在短期內難以建立起跨區域經營的機制；非國有商業銀行在利益導向下，不太可能將太多的經營資源放到老少邊窮地區。為此，可通過建立區域合作基金的方式來提供區域合作發展的金融支持，可采用各地政府出一部分資金，市場籌集一部分資金，由各地政府聯合出面組成投融資公司，實行市場化運作，即各地政府聯合擁有，授權經營。如設立武陵山交通投資股份有限集團、武陵山旅游投資集團、武陵山能源投資集團等公司，形成產業發展的投融資平臺，對相關基金實行運營管理。

[1]重慶市黔江區統計局[Z].黔江統計年鑒2012.

[2]國務院：武陵山區域發展與扶貧攻堅規劃（2011-2020）[EB/ OL].http：//wenku.baidu.com/view/151cc88471fe910ef12df87e.html

[3]張利華、徐曉新：區域一體化協調機制比較研究[J].區域與城市經濟，2010（5）.

[4]鄧正琦：渝鄂湘黔交界民族地區經濟聯動的體制阻礙及破解[J].探索，2009（3）.

[5]錢軼群、黃順康：我國貧困地區地方政府間關系模式探析—以武陵山經濟協作區為例[J].湖北民族學院學報（哲社版），2011（6）.

（責任編輯：郭亞娟）