財政支出績效評價研究

姚立巖

[提要] 在經濟增長迅速、貧富差距不斷擴大的背景下，人們對健全財政支出績效評價體系提出了更高的要求。本文通過文獻綜述法，介紹財政支出績效評價的原則和方法，并借鑒國外經驗研究構建相應的指標體系，在此基礎上對完善財政支出績效評價提出建議。

關鍵詞：財政支出；績效評價；指標體系

中圖分類號：F81 文獻標識碼：A

收錄日期：2016年11月30日

一、引言

“績效”一詞的出現最早源于工商管理界，由美國管理學者于20世紀70年代首次提出，主要應用于包括項目管理、人力資源管理和企業管理方面。西方學者根據不同的應用領域及視角提出了“績效結果說”、“績效行為說”和“績效能力說”等不同的績效定義。此后，普雷母詹德綜合不同領域的觀點，提出“績效指提供產品的品質及服務的質量、機構的功績與質量，涵蓋了節約、效益及效率”。目前，管理界普遍達成共識的概念則是由英國財政部提出的“3E”理論，即績效至少包括“效率（Efficiency）”、“經濟（Economics）”和“效益（Effectiveness）”三個方面的內容，也就是說需要根據資源的投入和產出來綜合評價客體的行為、能力、過程以及結果。財政支出績效評價則是在財政壓力提高、競爭加劇及公共管理理念的變化背景下產生的，政府為履行職能，通過稅收征集財政資金并進行有計劃的再分配，合理的安排和使用是保障政府正常運轉、彌補市場失靈、實現社會公平以及推動宏觀經濟穩定運行的必要條件。在西方國家，財政績效評價最早起源于歐洲民主運動啟蒙時期，政府通過建立預算管理程序來控制財政資金的使用，并對資金使用的合規與錯弊情況進行監管。到了20世紀30年代后，政府開始廣泛參與對宏觀經濟的干預，以矯正市場失靈和穩定經濟增長，西方國家將政府所有資金劃入預算范圍內，實行綜合預算，按照年度計劃實施，并通過建立全面、科學的會計制度，加強會計信息管理，嘗試對政府財政收支進行規范管理。20世紀70年代以來，西方國家財政支出規模占GDP的比重較20世紀初提高了近1倍，巨大的規模會對經濟產生重要的影響，收不抵支可能帶來的利率、匯率影響要求政府的公共開支要控制在一定范圍內，因此政府開始注重效率和效果。西方國家先后開始了“以結果為導向”的績效預算和評價方面的探索。

在我國，隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立以及稅收制度的不斷完善，我國已建立了較為穩健的財政收入增長機制，因此績效評價成為財政管理改革的內在要求。在對財政支出績效的界定上，學術界和財政管理部門有些許差異，學術界將績效評價視為一種制度，注重制度的規范、穩定性，而財政管理部門則將績效評價視為實踐活動，更注重行為本身的靈活性。綜合考慮，財政支出績效評價應是為達到特定的財政支出目標，遵循具體的原則，應用科學的評價技術與方法，對財政支出整個過程進行效率、經濟、效益等多個方面綜合評價的活動。

二、財政支出績效評價體系的構建

（一）財政支出績效評價原則與方法。對財政支出進行績效評價應遵循一定的原則，呂春建（2001）認為財政支出績效評價應保證真實、科學合理、實用和簡便。財政部2009年6月在《財政支出績效評價管理暫行辦法》中指出績效評價應當遵循科學規范、公正公開、分級分類、績效相關原則。在實施的過程中，各級財政部門、單位根據評價對象的特點、主客體的不同，可分類為財政支出項目、單位、部門和綜合財政支出績效評價4個層級，評價結果應清楚地反映支出和績效之間的對應關系。財政支出績效評價主要的方法有：（1）成本-效益分析法，指將某個時間段內項目總成本與總效益進行對比來評價項目完成度的方法，通過多個預算方案比較選擇最佳的支出方案，適用于成本、效益能精確計量的項目效益評價；（2）最低成本法，指選擇成本費用最低的項目，適用于社會保障、公共服務、教育等成本易于計量而效益難以量化的公共支出項目；（3）綜合評價法，即對多種指標賦予一定的權重綜合計算出評價值，具有覆蓋面廣、精度高等特點，難點在于權重的分配上；（4）公眾評判法，采用專家評估、抽樣調查等方式對無法直接用指標計量效益的支出項目進行評價的方法；（5）因素分析法（比率分析法），指羅列出影響財政支出和效益的各項因素，計算分析投入產出比率的變化，并結合相關影響因素進行評價的一種方法。

（二）地方財政支出績效評價體系的設計

1、平衡計分卡理念。平衡計分卡（BSC）理念源自于哈佛大學Robert Kaplan與諾朗頓研究院David Norton于1990年所從事的未來組織績效衡量績效評級體系，平衡計分卡強調，傳統的財務會計只能衡量已發生事項，無法評估前瞻性事項，因此建議用由財務、顧客、企業內部流程、學習與成長組成的績效指標架構來評價績效。平衡計分卡平衡考慮了經濟與非經濟因素、短期與長期目標、外部與內部因素以及結果與動因因素，彌補了以往財務指標的不足，以此為基礎，財政支出績效評價指標體系可以將戰略、目標轉化為具體的行動，實現以下方面的平衡：（1）短期目標與長期目標之間的平衡。平衡計分卡績效管理使用非財務指標和因果關指標，能有效辨別出項目成功的關鍵因素和績效指標，并在此基礎上確定政府可執行的、不脫離實際的長期戰略目標，再通過因果關系鏈將長期目標分解為不偏離長期目標的短期目標，兼顧、平衡了短期和長期目標；（2）財務指標和非財務指標之間的平衡。平衡記分卡績效管理在原績效管理的基礎上增加了非財務指標，對財務指標進行補充。財務指標通過財務視角使得政府保持對項目短期業績的關注，非財務視角則明確揭示政府長期戰略發展目標應如何實現，并找出財務表現的根源；（3）過程管理與目標管理之間的平衡。平衡記分卡績效管理一方面通過財務指標對政府計劃完成情況進行管理，另一方面則通過基于因果關系鏈設置的內部過程等非財務指標來對政府目標完進行過程管理，實現過程管理與目標管理并重；（4）成果與動因之間的平衡。準確地找到產生政府所追求成果的動因有助于政府更好地獲得所要的成果。平衡記分卡按照因果關系構建，實現了成果與動因的平衡。

2、財政支出績效評價指標體系。根據平衡記分卡原理，從財務經濟類、利益相關類、內部流程類和持續改進類四個類別，建立財政支出績效評價的指標體系基本框架。（表1）

財政績效最本質的表現源于財政資源的配置和使用過程，從財務上看，表現為資源在政府與市場間配置的有效率、資源在國民經濟各部門之間配置有效率、資源在進入生產或流通領域后成本最低以及達到了支出的目的，分別體現在財政支出規?？冃?、財政支出配置績效以及財政支出使用績效上。財政支出規模效績一般采用公共產品類指標作為評價指標，以公共產品供給是否達到平衡為基準來判斷財政支出規模的合理性。但并不是所有的公共產品都是可以用貨幣來衡量的，所以用該指標衡量財政支出績效，可操作性不強。以財政收入總額占GDP的比重為指標來衡量財政支出規模的大小在一定程度上是可行的，然而由于財政收入類指標本身存在口徑不一等問題，會影響到衡量結果的科學性和準確性。財政支出類指標更普遍的是用財政支出與GDP的比值。財政支出規模用貨幣表示，數據一般可以直接得到。

對于利益相關類指標，財政支出主要目的在于提供公共物品、滿足社會需要并使社會福利最大化。財政收入來源于群眾，財政支出的受益對象自然是國家、各級財政組織和群眾等，也可以分為內部受益者和外部受益者。加強政府與利益相關者的溝通，提高利益相關者的參與度，建立靈活、迅速的反饋機制，有助于政府更好地利用已有資源提供優質的服務。

對于內部流程類指標，政府財政支出流程大概為預算安排到執行，再到結果評價，其中預算安排、投資評審、國庫集中收付以及政府采購是內部流程中的重要組成部分，也是改革與完善績效評價體系的重點。部門預算制度將部門及部門所屬單位財政性收支全部歸入預算編制，是多數市場經濟國家財政管理的主要形式。投資評審貫穿于支出管理的全過程，是當前財政支出增長過快、效益不高、對經濟增長的貢獻率較低的背景下的產物，在預算編制、資金派發和使用等各環節都應建立與之相匹配評審機制。國庫集中支付制度是以國庫單一賬戶為基本、國庫集中收付為主要表現形式、提高財政資金使用效益為目的制度，有效改善了政府財政資金分散支付和層層撥付的問題。政府采購是政府通過網絡等現代化渠道，對重大公共工程進行透明的、競爭性的招標活動，是減少財政腐敗、符合市場化要求、提高績效的有效措施。

對于持續改進類指標，經濟增長不僅要有增速，也要做到可持續增長，在倡導包容性增長的今天，財政政策起到刺激需求、縮小貧富差距的重要作用，凱恩斯也曾指出財政政策具有乘數效應。財政教育、科技支出有助于人力資本的積累，財政社會保障支出、農林水利支出則對改善城鄉收入差距有著一定的作用，行政成本則反映了政府履行行政職能的支出，是評價財政支出績效的可靠指標。

三、完善政府財政支出績效評價政策建議

發達國家財政支出績效管理至今已逐漸產生“以顧客為中心，以結果為導向、群眾廣泛參與”的管理模式，這種管理模式建立在發達國家久遠的法制體系、完善的市場制度之上。在借鑒西方管理模式的基礎上，應結合我國社會主義市場經濟與財政管理現狀，發揮中央地方政府統籌結合、行政力量強制推動等優勢，以地方政府公共產品、服務均等化、績效化為重點，處理好政府與市場關系，劃分好中央政府與地方政府財權事權范圍，將績效管理與資源優化配置、行政效率緊密聯系，實現最低政府成本、提供最優公共產品與服務的政府管理目標。

（一）處理好政府與市場的關系。社會主義市場經濟目前已經進入完善階段，需要政府將資源配置定位于彌補市場失靈，提供優質的公共物品和服務維系市場運行，而不是干預市場經濟，政府類型應由“經濟建設型”轉變為“公共服務型”。因此，凡是應由市場機制進行資源配置的領域，政府財政支出就沒有績效可言，而在政府履行公共職能的領域，應按照生產、供給相分離的理論，發揮市場效率優勢，通過成本-效益比較分析，實現公共產品和服務質量最優、數量最大化，從而實現社會福利最大化，提高政府績效水平。

要處理好政府與市場的關系，必須轉變傳統的對政府的認識。首先，必須承認政府的權力來源于人民的權利讓渡，政府的能力是有限的，政府要明確其權力范圍，不能隨意擴張或縮??；其次，公共服務型政府是法治的政府，政府的職責之一是依法維護市場秩序，同時政府也受法律的約束，政府的行政行為必須受到法律監督；最后，公共服務型政府是民主的政府，哈耶克曾提出，人們會在各自所處的經濟環境中做出最適合自己的決策，政府不能完全的掌握群眾的偏好。因此，有必要建立政府與群眾靈活的溝通機制，鼓勵基層群眾參與政府管理，以便于政府充分了解社會需求以及采取決策。

（二）劃分好中央政府和地方政府財權、事權范圍。根據政府間事權與財政支出責任為基礎，在各級政府間進行財權和財力的重新配置，降低中央財政收入占全國財政收入的比重，立法征收適合本區域的地方性稅種，保證地方政府有與事權相匹配的財力。在保障了地方財力的同時，應建立完善的地方財力管理機制，逐步將預算外資金、社會保障資金、土地出讓金等納入管理范圍，并增強財力統籌能力，避免地方政府財權部門化分散問題，保障地方政府實現獨立財權。

以立法的形式規范財政轉移支付的原則、程序、監管內容以及政策目標，確定政府間事權與財權，建立一套科學、合理、透明的轉移支付制度，保障地方政府能夠得到預期內的轉移支付，提高資金管理、支配效率，解決財權與事權不匹配的問題。

（三）完善地方財政支出績效管理制度。首先，應完善財政支出績效評估相關法律，盡快出臺全國性及地方性的法律法規，同時地方政府應建立地方績效評價規章，推動評價工作的規范化進行。中央已經制定了一些相關指導意見，如《中央級行政經費項目支出績效考評管理辦法》等，但沒有上升到法律層面而且不具有普適性，部分省市推出了地方財政支出績效評價辦法，如北京、廣東等，但大多只是提出了框架結構，應進一步對評價辦法細化，對績效評價范圍、指標設定、評價程序等做出具體規定，有助于其他省市予以借鑒；其次，財政支出績效評價涉及預算、資金轉移過程監督、資金運用效果評價等流程，因此需要財政部門、審計部門、監督部門以及行政部門等多方面的協作。因此，中央有必要設置一個專門的績效管理機構，改善目前績效評價缺乏獨立性、規范性及法律化的現狀，降低評價成本，同時也可以引入權威的社會中介機構在績效評價工作中充當部分角色，從而在保證客觀的基礎上多方面的推動績效評價工作的進行；最后，有必要建立一個可提供歷史對比、橫向分析的財政支出績效評價數據庫，對各項目從投入到產出再到后續影響的整個過程進行記錄，以保障績效評價的可持續展開。對信息的分類上，可以分為總績效、部門績效、項目績效等層次。在支出類別上可以分為經濟、社會、環境、文化、教育科技等多個方面。在此基礎上，盡可能的覆蓋到項目的立項決策、規劃、實施一直到產生效益的全過程。同時，建立可共享的財政信息網絡，保證各個部門能獲取有價值的信息用以指導財政支出績效評價工作。

主要參考文獻：

[1]普雷母詹德.公共支出管理[M].北京：中國金融出版社，1995.

[2]呂春建，蘇繼良.建立效績評價制度服務地方經濟建設[J].中國財政，2001.5.

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[4]楊京星.財政支出績效評價體系的構建[J].財會月刊，2004.24.

[5]秦楊勇.平衡計分卡與績效管理[M].北京：中國經濟出版社，2009.