政策執行網絡研究述評

宗曉麗

[提要] 政策網絡理論以其全新的視角拓展了政策執行研究的視域，成為第三代政策執行模式中的重要內容，從而形成政策執行網絡研究。國內公開刊物上發表的文章，主要從政策執行網絡理論研究和應用研究兩個方面展開。政策執行網絡研究在積極探索的同時還存在研究理論系統化不足和研究本土化不足的問題。

關鍵詞：政策執行；網絡；述評

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A

收錄日期：2016年11月13日

公共政策執行的研究以維爾達夫斯基（A·Wildavsky）和普雷斯曼（J·L.Pressman）1973年出版的《執行》一書為開端，西方學界先后經歷自上而下、自下而上和二者整合的三個階段，此三個階段分別對應三種不同的研究進路。自上而下與自下而上兩種取向在政策執行研究中均有著重大的貢獻，但同時二者也存在自身難以克服的問題。自上而下研究的主要缺陷是過分強調制定者的政策目標，忽視基層官員的主觀能動性及適應性策略。自上而下模式缺陷在于，以組織中的基層人員作為出發點，強調政策的成功取決于基層執行人員的承諾與技巧，忽略了政策制定者和政策目標。

鑒于第一、第二代政策執行研究的固有缺陷，有學者嘗試將二者結合起來進行研究形成了整合模式，整合模式具有代表性的理論有府際關系、倡導政策聯盟、治理理論、制度分析、理性選擇、政策網絡等，而政策網絡理論的興起則為政策執行研究進入真正意義上的第三代模式提供了理論資源和探索路徑。

關于政策網絡具有代表性的是本森（Benson）提出的：“由于資源相互依賴而聯系在一起的一群組織或者若干群組織的聯合體。”政策網絡理論至今雖然還存在很大爭議，但自其出現，就顯示出強大的生命力，對政策研究的理論和實踐均產生了較大的影響。作為一種新興公共政策理論，公共政策學者將其引入政策執行領域并進行了積極探索，從而產生了政策執行網絡研究。本文以國內公開刊物上發表的文章為研究對象，對國內政策執行網絡相關研究加以梳理和簡要評價。

一、政策執行網絡的理論研究

（一）關于政策執行網絡的內涵。在政策網絡的基礎上，余敏江、梁瑩提出“政策執行網絡”的概念，其內涵可以簡單地理解為政策執行的主體或客體的公共部門、公民、第三部門、私人部門組織在政策執行過程中，基于溝通和信任而共同參與執行并由此形成的參與者之間的網絡。周世亮、曹映來認為上述對政策執行網絡的定義忽略了政策網絡的動態性，因而提出公共政策執行網絡就是政策執行過程中各相關要素基于互動而聯結成的關系網絡，其內涵要素包括政府、公民、第三部門、企業。曹堂哲轉引林玉華對政策執行網絡內涵的定義：政策執行的網絡模型將政策執行過程理解為行動者在網絡結構中互動，形成一定的政策結果，政策結果反過來又影響行動者下一步行動的辯證過程。

（二）政策執行網絡產生的意義。周世亮、曹映來認為政策執行網絡的理論意義在于：適用于復雜政策執行過程的描述；有利于展現政策執行的關聯性、動態性；有助于實現政策執行規劃的系統化。現實意義在于有助于多中心治理結構的形成；有助于協調多方面的利益，實現和維護社會發展的穩定；有助于善治局面的實現。李晗認為政策網絡分析研究網絡的參與者及其彼此間的聯系，關注網絡中的核心組織與其他組織間的關系和互動，較好地揭示了政策執行過程的動態性和復雜性。許克祥、秦靜指出政策執行網絡的優勢在于可以整合地方利益和公民及團體利益，充分利用社會資源，實現社會整合。譚英俊分析了政策網絡理論對政策執行研究的影響：拓展了政策執行研究的維度；擴大了政策執行研究的視野；揭示了政策執行的本質。論述了政策網絡理論對政策執行的啟示：擴大執行主體的范圍、豐富政策執行的工具、協調政策執行的關系、創新執行文化。

（三）影響政策執行網絡運行的因素。余敏江、梁瑩從協商民主的視角看到公民社會的思想意識、精神狀態以及公共利益、美德等價值觀對于政策執行網絡的意義，認為引入協商民主理論，倡導政策執行中的對話與協商、公民參與意識以及積極的公共精神，可以促進政府與公民、政治國家與公民社會在政策執行中的良性互動，從而促成政策執行網絡的現實運行。葉麒麟分析了社會資本理論與政策執行網絡存在著內在的邏輯關聯性，認為政策執行網絡的現實運行及其績效的高低受到社會資本存量的重要影響，為此建立政策執行中的對話機制，培育行政人員的公共行政精神，發展第三部門，有利于推動政策執行網絡的現實運行。王春福認為政策網絡的運行機制同政府執行力密切相關。影響政策網絡運行的有協同機制、學習機制和妥協機制并對其進行了詳細論述，認為這些機制是提升政府執行力的重要途徑。

（四）政策執行網絡的構建。鄧凡從政策網絡理論對教育政策執行研究的貢獻和我國的社會環境兩方面論述了教育政策執行網絡模式構建的可能性。進而提出我國教育政策執行的構建需要從以下維度考慮：一元到多元的執行主體的構建；“中心——邊緣——中心”的信息傳遞的路徑選擇；從單一到靈活多樣的政策工具的選擇。許克祥、秦靜把政策網絡執行看作是一種政策執行的新模式，認為通過擴大公共政策執行主體，合理選擇執行工具，設計有效的網絡等方式來構建政策執行網絡。

（五）對政策執行網絡的反思。定明捷對政策執行網絡中存在的問題進行了反思，從網絡的水平層面和垂直層面進行分析，認為執行網絡涉及的多個政策執行主體間的協調和合作，會使政策執行出現“反公地悲劇”現象，并以我國鄉鎮煤礦管制政策執行為例進行深入闡釋。針對“反公地悲劇”現象，提出如下治理措施：統一政策執行權，消除政策執行主體間的沖突和利益糾紛；設立中間協調機構，統一協調政策執行主體間的行為。明確政策執行的程序，強化對政策執行主體間的監督。李晗也提出在網絡環境下，缺乏共同的權威統一協調和引導行動者之間的行為，行動者之間的交易、妥協和談判將貫穿在政策執行過程的始終。此外，許克祥、秦靜也認為由于我國公共政策的“內在輸入”特征明顯，使得政策網絡執行適應性和有效性還有待于進一步檢驗。

（六）政策執行網絡理論研究的其他方面。涂鋒基于方法論的視角，認為政策執行的第一、二代研究中，各自偏重決策者主體和執行者主體，二者均為行動者導向的方法論路徑，第三代研究則轉向結構導向卻同樣存在偏頗。而與治理理論相結合的政策網絡則能夠很好地對網絡中的結構與行動者二元關系加以兼容，并且二者可以綜合地發展出一種基于網絡管理的政策過程模型。周晨琛對三代政策執行政模式進行理論上的比較，而后對三代政策執行模式進行實證分析，認為三代執行模行在執行過程中的重點因素訴求有所不同，選擇的模型也有很大的不同，相對來說，網絡整合型政策執行更加科學，其運用的指標體系和模型更貼近實踐。宋雄偉以政策網絡理論為基礎，吸納傳統政策執行研究方法的元素和內容，構建出一種適應“復雜多元權力格局”的政策執行網絡整體式分析框架。

二、政策執行網絡的應用研究

（一）從政策網絡視角對政策執行過程進行分析。丁煌和楊代福將政策網絡途徑與博弈途徑加以整合，構建出新的執行模型，認為政策網絡結構制約行動者博弈，二者共同影響執行結果；并運用我國房價宏觀調控政策執行阻滯個案對其進行了實證分析，認為政策阻滯正是執行中的行動者基于利益關系，互動博弈的結果。鄧凡以英國學者羅茨（Rhodes）相關的政策網絡理論為分析工具，發現異地高考政策執行面臨的困境有：政策社群、府際網絡、生產者網絡之間權責分配不當，合作與沖突并存；府際網絡與議題網絡之間的聯合與抗衡；議題網絡行動主體間互動不足、話語權較弱且內部分化情況明顯。并對此提出了應對之策：調整政策社群與府際網絡之間的權責分配；打開封閉的政策網絡，加強各政策行動者之間的互動；健全公民政治參與體系，強化議題網絡政策行動。侯云從政策網絡的視角對流動兒童義務教育政策執行的困境進行了研究。對政策執行網絡中的不同行動主體（包括政策執行主體、利益群體、目標群體等）之間既相互依賴又相互沖突的關系進行了描述性分析，展現了流動兒童義務教育政策執行的復雜性。

（二）政策執行網絡中政策工具的研究。李元珍認為政策執行中府際間網絡中的政策執行主體針對不同的關系結構采用不同的方式，綜合運用多種政策工具來實現整個政策網絡各個關系節點的順暢，才能達到協同合作的目的。具體在文中的地票政策的執行，作者認為，條塊之間尤其是斜向的條塊之間即上級職能部門與下級政府之間的協作以及政策工具的綜合運用，推動了府際聯動。馮貴霞認為我國目前環境政策執行網絡的缺陷在于條塊分割的權力關系使各個行動主體之間難以形成有效共識，從而影響了政策的執行力。以環保約談制為例分析發現，環保約談制作為政策執行的工具引發新型權力關系的形成，促使政府、企業、公眾在環保監督上達成共識，大大搞了政策執行的有效性。

三、政策執行網絡研究的不足

以上關于政策執行網絡的研究，為今后的理論研究和實踐應用奠定了良好的基礎，但是也存在一些問題亟待改進和完善。

（一）政策執行網絡理論研究有待系統化。目前，國內政策網絡研究雖有十余年，但政策執行網絡研究還處于非常初級的階段，整個研究呈現出碎片化的狀態。僅就政策網絡中的執行來說，有些學者直接運用政策執行網絡的概念進行研究，有學者將政策網絡概念引進政策執行中進行研究。由此可見，網絡在政策執行研究的基本涵義都沒有達成一致，形成系統的理論自然比較困難。此外，研究成果不僅數量較少，研究主題也比較分散，研究者之間各自為政，缺乏必要的學術交鋒和對話，這樣很難形成相關研究的知識積累，不利于研究的整體推進。同時，關于理論本身的研究很少，現有的理論方面的研究也是應然性的研究，亟須來自經驗支撐的深度理論探討。在現實應用的研究上，學者們更注重個案研究，其所得結論來自于特定的政策領域，因而其適用性受到明顯的限制。

（二）政策執行網絡研究的本土化有待加強。我國政策網絡的研究基本沿襲了國外的相關研究。政策網絡在國外公共政策領域的研究中使用比較廣泛，但畢竟基于各自本土的特點，對于我國來說，由于社會文化、政治架構的不同，政策網絡的研究存在本土化的迫切需要，作為政策網絡延伸的政策執行網絡研究更是如此。比如，檢視國內現有的研究，對具體政策執行的分析均借用西方政策網絡的概念或分析框架，雖然有一定的說服力，但也有僅適于某一具體政策問題的局限性。

盡管政策執行網絡研究存在一些問題，但是其很大程度上改變了執行主體單一、執行過程封閉的傳統執行模式的缺陷，拓展了政策執行研究視域，因而有著強勁的發展潛力。同時，政策執行網絡研究符合我國社會發展現實需要。自建立市場經濟體制以來，政策問題呈現出多元化、復雜化特點，僅靠政府單方面有限的資源難以完成政策執行。同時，分權改革使得地方政府權力大大提升；社會財富的增長使得公民意識逐漸覺醒，公民組織也得到一定程度的發展；市場經濟體制的建立使得市場主體的明顯活躍，這些均為政府內外的執行主體的參與政策執行提供了契機。因而，政策執行網絡依然有著空前的研究空間。

主要參考文獻：

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[6]周世亮，曹映來.政策執行網絡：一種政策執行的新視角[J].湖北社會科學，2007.7.

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