大數據視角下的國家治理現代化

戴俊峰

摘 要：在大數據時代，伴隨著大數據的迅速發展，國家治理能力的建設面臨著全新的機遇和巨大的挑戰。在信息時代的客觀要求下，我國的電子政務及其配套制度已相繼建立發展，但離國家治理現代化仍有一段距離，其中就包括數據分析、運用等能力的嚴重不足、相關專業人員緊缺、大數據觀念仍未深入普及等問題。要切實做到國家治理現代化，必須更新觀念，強化技術，培養專業人員，完善配套措施，轉變治理模式，真正實現大數據時代背景下的國家治理現代化。

關鍵詞：大數據；治理現代化；治理體系；治理能力

中圖分類號：D640 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2016）11-0072-03

中共十八屆三中全會上明確提出了“全面深化改革的總目標是發展和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現代化”。①這一目標既是國家長治久安的基礎，也是中華民族復興不可或缺的重要部分，可謂影響深遠、意義重大。隨著信息網絡的迅猛發展，數據呈現出爆炸式增長的態勢，對我國國家治理的現代化提出了挑戰也帶來了機遇。俞可平先生認為“治理現代化的三大要素，即治理主體、治理機制和治理工具，這三個要素最后的目的就是改善治理效果，治理效果取決于這三個要素”，②而大數據即屬于治理工具范疇，對國家治理現代化的影響自然是不言而喻。

一、概念界定

（一）大數據

大數據最初更多是一個技術性的概念，是指無法通過傳統的工具在盡可能短的時間內完成對大量數據的傳輸、儲存和分析。而到了今天，我們可以清晰地認識到大數據，就本質而言，是互聯網、云計算等幾種技術革命的疊合和升華。大數據的4V特點：Volume（大量）、Velocity（高速）、Variety（多樣）、Value（價值）都被人們廣泛關注。簡而言之，通過大數據可以在15分鐘內完成12年前需要10年才能做到的對30億對堿基對的排序，可見其大量、高速。③

根據英國政府智囊公布的數據可知，英國政府通過大數據這一治理工具的使用，每年可節約330億英鎊，這相當于每年為每個英國人節約了500英鎊。④不僅如此，大數據更能做到災害預警、保障政治決策的科學化，為民主擴大基礎，極大地提高公共服務的效力等等。如果我國使用大數據這一治理工具，并且制定出相應的配套措施和法律法規，國家的每一個角落都會被大數據的光芒所照亮。

然而，大數據一旦被當做國家治理工具登上政治舞臺，也勢必會帶來許多挑戰，其中最令人擔憂的則是信息安全、網絡安全的問題。斯諾登事件掀起了全世界對信息安全的恐慌，人民都籠罩在缺乏安全感的霧霾之中。在短時間內，我國還不會面臨如此大的信息安全恐慌，大數據分析處理能力遠遠不及預想的水平，運營商其帶寬能力與對數據洪流的適應能力將面臨更大的挑戰。但是進入大數據治理時代后，國家安全便進入了一個長期高度預警的狀態，一旦信息安全遭到挑戰，那么不再是個人隱私，甚至國家機密都將遭致泄露。

（二）治理現代化

根據黨中央頒布的《決定》可知，國家治理現代化可以分為國家治理體系現代化和國家治理能力現代化兩大方面的內容。國家治理體系和治理能力是一個有機整體，相輔相成。有了科學的國家治理體系才能孕育高水平的治理能力；不斷提高國家治理能力才能充分發揮國家治理體系的效能。解決中國各種問題，實現各項既定目標，關鍵要靠國家治理體系和治理能力的現代化。

國家治理體系，包括了經濟治理、政治治理、社會治理、文化治理、生態治理、政黨治理等多個領域以及基層、地方、全國乃至區域與全球治理中的國家參與等多個層次，其主體部分是黨領導人民治國理政的制度體系。⑤

所謂國家治理能力，是運用國家制度治理國家和社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面的能力。

二、大數據治理工具的困境與問題

（一）觀念不足，能力較弱

我國現階段對大數據的認識不夠深入，觀念不足，國家治理層面缺乏對數據的處理、分析和挖掘等能力，自然運用較少。現代國家治理本身就是一個各方協助共同參與的有機系統，其運行是否有效甚至高效，是否采取大數據運用模式都是由治理主體自覺和有意識地進行觀念更新與否決定的。我國治理主體的大數據觀念仍舊較低，國家治理現代化對數據的挖掘、處理、分析和運用的能力都整體偏弱。如在地震期間，正是因為當地政府部門對居民數量、居住地等數據的研判和運用能力較弱而提出了錯誤的抗震救災方案，直接導致資源調配不符的問題，引發了政府與民眾的沖突。⑥

（二）信息統合嚴重不足

科層制下條塊壁壘和條塊之間的矛盾阻滯了大數據的傳遞，也客觀上造成了國家治理系統內部的“信息孤島”。⑦簡而言之，即我國治理中存在信息統合不足的問題。而在我國，這種“信息孤島”、信息壁壘極為常見，由于各部門和單位之間的信息系統和內部體制存在差異，致使其在數據庫建構和運行過程中缺乏統一的規劃和標準，各單位的數據資源均完全由自身監管、操作和使用，相互之間存在隔閡。如何突破數據壁壘，打破隔閡，實現信息統合是亟待解決的重大難題。

（三）相關專業人才匱乏

我國主攻大數據的人才極度匱乏，然而專業人才的占有率又是大數據時代國家治理能力把控主動權的一大重要條件。然而大數據更多體現為綜合性，是互聯網和云計算的疊合和升華，那么數據分析師必須是復合型人才。根據麥肯錫的數據可知，2015年，全球將新增440萬個與大數據相關的工作崗位，而其中近半都在美國；而且目前全球擁有大數據技能的人員極度短缺，只占到應征額的1/3。⑧

三、國家治理中的大數據運用

在大數據時代，掌握信息便掌握了巨大的無形力量，其作為社會發展變革的重要工具，將廣泛地影響國家、政府、社會組織甚至個人，就治理體系而言，大數據將極大的影響國家治理的主體和組織結構；而對于國家治理能力而言，大數據將為決策方式的突破、公共服務的提升等內容提供極大的可能和條件。

（一）大數據于治理體系的運用

治理體系中的主體自然舉足輕重，而這些主體本身及其之間所形成的組織結構對治理體系也有著巨大影響，大數據則能為治理主體和結構組織帶來變革。

1.大數據為治理主體多元化提供可能，為社會組織贏取較大的發展空間，為社會的自我管理、自我服務提供條件。傳統的國家治理結構多是以政府為核心的封閉性結構，政府內部形成以科層制為主體的各個部門，當然其中也有一定的利益集團參與到政治博弈當中，但對政策法律的影響仍然有限，也不能完全體現民主要求下的公民參與。但是在大數據時代，國家政府將日益變得開放，“近年來政府工作中明確提出了“簡政放權”的要求，放權于市場，以釋放改革紅利，換取市場活力”。⑨在簡政放權語境下，社會組織承接相關職能有了更多的條件和可能。當然，除了社會組織，人民群眾在當中的作用也逐漸變大，民主參與的范圍極大的拓展。比如，在美國就可以通過航班延誤時間的分析系統，替代美國國家交通管制部門的“航班等待時間計算器”。⑩社會治理理念的核心內容是治理主體的多元化，即社會治理的主體包含著政府、社會組織、企事業單位、居民等多元行為主體，這些行為主體通過形成合作伙伴關系，依法為社會提供公共服務，規范社會成員行為，維護社會成員權益，協調社會成員關系，管理社會成員事務，實現公共利益最大化。大數據進一步賦予了經濟市場和社會組織一定的權利，使其分享原本國家獨占的治理權利，形成多元的治理主體；尤其是在城市環境、公共衛生、食品安全等領域，在大數據的背景下，一旦放開就能達到較好的效果。

2.大數據將為官僚科層制轉向扁平化結構提供機遇，管理層級與管理幅度將有所調整。在我國政府“職責同構”現狀下，即上下對口，機構對應，出現了條塊關系緊張、人浮于事、行政效率受損等問題。而在大數據時代，橫向分工合作與縱向科層制的生硬結構將被挑戰，因為大數據為政府內部的數據共享和共同決策提供平臺，各個部門、各級機構可以通過大數據平臺交流、互動、求助，或是共同分析運用數據，以保證政策制定的科學性。這個狀態下，國家治理可以將官僚制進行一定的削弱，從而更加關注對社會各個領域、專項問題的管理，從而實現扁平化結構，調整管理層級，適當增加管理幅度。如，在2006年的美國，官方通過把20多年的犯罪違法情況和交通事故情況的數據進行了整合、處理和分析，美國警察驚訝地發現，他們通過大數據發現犯罪與交通事故多發區有較大重合，基于此，美國國家高速公路交通管理局、國家司法援助局和國家司法研究所聯合設立了專項小組，開展聯合治理，取得了良好的成效。

（二）大數據之于治理能力的運用

1.大數據將真正做到決策的民主性、科學性，實現決策能力的極大提升。就民主而言，不僅需要一種能夠在一定程度上突破時空限制的實現更大量基數的投票或表達，還要求政治主體，特別是決策主體在決策之前能夠深思熟慮，并形成導向。而科學性更多是體現在決策成果上，一方面要能夠海量處理出最佳的決策的結論；另一方面，還必須對決策的影響、效果做出分析，對決策風險做出防范等。而在大數據背景下，第一，民意參與和協商民主有了發展機遇。特別是截止去年，中國網民規模達6.32億，互聯網普及率達到46.9%，{11}這達到三重效果，即“自媒體”發聲，處理、分析數據成社會情報，接收信息渠道的拓展。第二，多數決策實現的可能，民主決策更徹底。大數據追求“1秒定律”讓多數民主決策的障礙消除。第三，決策的科學性能得以保障。決策科學的關鍵在于數據的占有、處理和分析，然而這些在大數據背景下都已不是問題。經過近十多年的快速發展，我國電子政務以大規模基礎設施建設為重點，以核心業務系統為突破，已經取得了一定的成果。根據數據顯示，目前我國中央國家機關各單位政務信息化覆蓋率已經達到了100%，地區省市一級政府核心業務信息化也普遍高達80%的覆蓋率。{12}

2.大數據為拓展公共服務范圍提供了發展方向和突破口。現在較為緊張且亟需加強的公共服務包括醫療、教育等。就醫療而言，在醫療信息的共享、遠程監護的提升等方面，大數據將大有可為。大數據使海量數據儲存、分析和數據的結構化、體系化都成為可能，在此基礎上，各國各醫院可以交流醫療信息，促進醫療水平的提升，也為病人病例的信息轉換、延展分析等提供了可能。就教育而言，大數據不僅能夠拓展教育受眾面，還能實現個性化教育培養。大數據能夠為貧困地區的教育、成年人教育和老年教育提供信息、資訊，以擴大受眾面；而對于在校學生，更可以編制大數據跟蹤、分析系統，幫助老師因材施教。雖然就目前為止，大數據在我國的國家治理過程，特別是實用中還非常有限，但已經有一些地方開始重視這一塊的工作，并投入實踐。廣東省已經起草了《廣東省實施大數據戰略工作方案》，上海市也發布了推進大數據研究與發展的計劃，爭取在3年內實現醫療、食品安全、交通、科技、服務交互共享的模式。

四、大數據治理問題的解決路徑

（一）更新理念，強化認知

現階段，我國必須加快、深入對大數據時代的認識，形成大數據作為我國國家治理現代化的重要工具的理念，破題之道主要分為兩個方面。第一，加強政府機關及其工作人員的認識，并發揮政府的主導作用。政府作為社會發展的引航者，也是國家治理現代化的主體，應當也必須加快對大數據的認識，并進行培訓。第二，提升社會組織等其他群體的參與度。在強調簡政放權的格局下，政府要培育相關的民間智庫等第三方組織，積極倡導、引導、扶持社會多元群體的參與，重視社會力量，匯集社會資源，形成聯動的合力。

（二）完善制度，培育環境

道格拉斯·斯諾認為，“制度是社會的游戲規則，是人為設定的制約。”{13}大數據引發了人民對于信息安全和個人隱私的廣泛擔憂，甚至恐慌；而大數據的安全更危及到國家安全。故此，在大數據背景下，我國國家治理必須制定一系列政策、制度和法律來提供切實的安全保障。其中，不僅包括“搭班子”——建立專業的領導組織和管理機制，也包括建造主體間的數據整合、共享系統，甚至“緊急處理”規則，比如谷歌等均有限時銷毀制度。

（三）培育人才，強化技術

專業人才、科學技術對于大數據的處理、分析而言就是命脈。大數據對于技術研發、人才管理、投放運用都有著極高的要求，事實上，這些也是國家治理現代化的重要要求。然而，我國目前極度匱乏精通知識圖譜、互聯網、云計算等多維度、寬領域知識精通的技術人才，缺乏數據科學家和數據架構師。在此情況下，加快人才培養、儲備和發展則成為當務之急。技術問題的重要性不言而喻，其一，在實踐中要重點加強人工智能、海量數據的存儲、處理、分析、管理和運用的技術研發；其二，在過程中注重各方聯動，形成合力，成立大數據治理和服務平臺，建設大數據的系統化工程。

大數據時代已然到來，這不僅為我國治理能力和治理體系的現代化提供了機遇，同時也著實提出了各方面的挑戰。信息化是世界發展的必然趨勢，大數據作為國家治理現代化的重要治理工具，具有重大現實意義；然而，我國目前大數據的專業人才、專業技術和制度環境等都遠遠不足，只有把握重點，各個擊破，才能真正實現我國治理的現代化。

注 釋：

①中共中央.中共中央關于全面深化改革的若干重大問題決定.2013-11-15.

②俞可平.國家治理現代化的若干問題（上）.中國社會科學網，2014-6-8.http：//www.cssn.cn/glx/glx_gggl/201406/t20140609_1201579.shtml，2015-4-10.

③維克托·邁爾-舍恩伯格，肯尼斯·庫克耶.大數據時代：生活、工作與思維的大變革.浙江人民出版社，2013.32.

④Yiu C. The Big Data Opportunity： Making government faster， smarter and more personal[R]. London： Policy Exchange，2012.

⑤江必新.國家治理現代化基本問題研究.中南大學學報（社會科學版），2014，（3）.

⑥李丹陽.大數據時代的中國應急管理體制改革.華南師范大學學報，2013，（6）.

⑦楊飚.正確認識“信息孤島”.信息系統工程，2010，（7）.

⑧閔杰.大數據熱，高端人才缺.中國電子報，2013-2-5.

⑨沈榮華.國家治理現代化的三大趨勢.中國網，2014年03月11日http：//opinion.china.com.cn/opinion_35_93635.html），2015-4-10.

⑩徐子沛.大數據.廣西師范大學出版社，2012.

{11}中國互聯網絡信息中心（CNNIC）發布的第34次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》，2014-6.

www.cnnic.net.cn/gywm/xwzx/rdxw/2014/201407/t20140721_47439.htm，2015-4-10.

{12}石菲.我國電子政務十年發展成就.中國信息化，2011，（12）.

{13}道格拉斯·斯諾.制度、制度變遷與經濟績效.上海人民出版社，2008.3.

參考文獻：

〔1〕格里·斯托克.作為立論的治理：五個論點[J].國際社會科學，1999，（1）.

〔2〕國務院.2015年政府工作報告[R].2015-3-5.

〔3〕馬雙榮.該如何面對大數據來襲[N].解放軍報，2014-4-17.

（責任編輯 姜黎梅）