設區的市立法起始階段比較評估與提升條件
——浙江省設區的市立法實證研究系列之二

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(1.浙江工業大學 文化與法制研究中心，浙江 杭州 310023；2.麗水市人大常委會法工委，浙江 麗水 323000)

設區的市立法起始階段比較評估與提升條件
——浙江省設區的市立法實證研究系列之二

石東坡1，尹曉2，朱金藝1

(1.浙江工業大學 文化與法制研究中心，浙江 杭州 310023；2.麗水市人大常委會法工委，浙江 麗水 323000)

浙江省設區的市創制地方性法規的起始階段實踐，回應各地市改革發展穩定的內在需求，積極穩健地加以開展。設區的市人大常委會在立法的組織、人員、制度等的資源要素配置以及社會輿情等的支持推動上比較完備，立法項目征集遴選確定、立法起草征詢協調審議等的過程基本習得，立法結構體例技術語言等的運用總體可行。與此同時，立法的導向與重心有待聚焦，立法程序性自律性的認知有待強化，立法的事權范圍的遵循有待清晰，立法的規范設計亟待科學、精細和富有針對性、操作性，立法的合法性、創新性及其有機統一的突出挑戰有待基于立法需求、立法設計、立法評估等重要環節上的系統優化予以回應。對此，應進一步夯實民主立法、科學立法的體制機制，激活和煥發對立法性質、功能與效力的深切體認，保持對依法立法及其問責的警醒和恪守，以民眾的立法需求和治理的能力提高牽引和推動創新立法、有效立法的實踐探索。

設區的市；立法需求；習近平新時代中國特色社會主義思想；省級人大常委會；立法監督；立法績效

一、設區的市立法起始階段評估的比較及進路

歷史地分析，起始階段的設區的市立法實踐，是已經具有其特有的規定性但是尚未全面展開的立法情形，由此既不能將其中尚未達到該事物本質的情形視為其本身，也不能無視其本身區別于其他事物的固有的內在規定性的存在及其外部表現的豐富性。作為評價或評估，便是以該事物的本質上的規定性來對其存在上的多樣性的衡量和評判，或者說是該事物的產生變化和發展過程中以其自身本質所進行的自我反思、校準和牽引過程。由此，對設區的市立法評估，在某種意義上，并不是要對其量的規定性進行揭示，而是毋寧說對其質的規定性的發育和成長甚至變異的過程的感知和批判。那么，坊間的所謂評估及其分值排序所遭遇的質疑，就不是僅僅在其客觀性上，而是更在其深刻性上。所以，通過立法文本、人大常委會年度工作報告和專門立法報告、時政資訊、數據資料等的分析，固然是判斷設區的市立法實踐活動的基本途徑和必要方法，但沒有比較就沒有鑒別，特別是在起始階段，缺乏縱向的時間軸梳理和自身發展的比對情形下，加之對設區的市立法與原來較大市的立法、經濟特區立法以及自治條例和單行條例的立法之間的立法權限、功能的顯著差異，可比性較弱，由此就必須將對設區的市起始階段立法實踐的評判、評估，除去進行立法語言、立法技術的評估之外，就需要比較評價，需要進行同一省區內部的政策制度“天花板”之下的比較、不同區域的樣本比較，或者某一區域(比如西部地區、長三角地區等)的不同設區的市立法比較。

立法的評估分析應當包括兩個方面：立法項目、內容等的成果上的比較，以及其實施效果的比較——但是即便在立法前后的比較要表明其實施效果的，也不應如一些報道和研究所強調的，以行政處罰的數量增長作為其良性效果的引征指標之一。另一方面，就是立法過程、立法行為等的行動面上的剖析，對此就不能僅僅通過以上的評價依據和分析方法，而必須通過訪談、旁聽、問卷和對立法記錄等的閱讀分析等方式的綜合運用，并以科學的立法理論進行衡量和評判。這種評判，簡言之，就是以立法的本質判斷與系統知識，運用批判思維、創新思維進行設區的市立法的評估[1]。置換在政策分析的視域中[2]，可以說第一方面是內容分析，第二方面是過程分析，并且兩者都會關涉和包含設區的市立法的價值分析，而就成效分析——由以上兩個方面針對立法的文本創制和規范設計、制定過程和產出流程的分析延伸到所確立的地方性法規的執行和實施的分析——則是立法后評估所擔負的。學界對此的研究在不斷深化，出現對某一領域、不同省區或同一省份內的城市立法比較評估，還有學者對上位法與地方性法規的制度設置內容與文本表述方式的重合、重復度的比較分析，或某一立法樣本的理念、制度與過程的深度解析[3-5]。但是這種研究多處于工作層面，而在學理層面則缺乏深入總結、評判分析，缺乏學理深化的自覺，缺乏規律特質的挖掘。

為此，針對浙江省內設區的市2016年底之前的地方性法規創制情況，就不應止步于數量化的統計分析，而是著力在民主立法、科學立法和依法立法的基本維度上盡可能地予以批判性、建設性相結合的評價，并將設區的市立法更緊密地置于所在省區的地方法治發展與地方治理實踐的場域和過程中，從而澄清設區的市立法健康發展所依賴的政治法治體制理念的前提，提出在其運行機理層面的關鍵舉措和保障條件。

二、設區的市立法起始階段的進展狀況與反思

(一)設區的市立法起始階段進展與問題

除去杭州、寧波以及溫州、湖州、衢州外[6]，設區的市立法項目除去地方性法規制定程序方面的立法10余項，有《嘉興市秸稈露天禁燒和綜合利用條例》《紹興市大氣污染防治條例》《紹興市水資源保護條例》《金華市金華江流域水環境保護條例》《衢州市區電動自行車管理辦法》《衢州市城市市容和環境衛生管理條例》《舟山市海洋特別保護區管理條例》《臺州市城市市容和環境衛生管理條例》《臺州市城鄉規劃條例》《麗水市城市市容和環境衛生管理條例》等。

在嘉興市，2016年2月19日，嘉興首部地方性法規——《嘉興市秸稈露天禁燒和綜合利用條例》審議通過。為促進《嘉興市秸稈露天禁燒和綜合利用條例》有效實施，市人大常委會專門發函至市政府，要求自條例施行之日起一年內作出相應配套規定，并報送市人大常委會備案審查*嘉興：走出地方立法的精準化之路，http://zj.people.com.cn/n2/2017/0401/c186995-29955048.html.。這盡管體現出對該法規實施的高度重視，但是使人困惑的在于：已經是設區的市的地方性法規，還需要所在市政府規章或規范性文件等的配套規定進行細化？那么顯然該法規的執行性、操作性是值得憂慮的。隨之，2016年3月29日，《嘉興市制定地方性法規條例》方才審議通過。而我們認為，對確認開始行使立法權的設區的市而言，立法程序方面的地方性法規，屬于自律型的立法，是立法實踐的自我約束，是對《立法法》和《浙江省地方立法條例》的省級地方性法規的執行性立法，是依法立法的必然要求。所以，應當是先于實體性法規的創制實踐的。相比嘉興這一情形，無獨有偶，對地方立法權孜孜以求的溫州以及紹興等設區的市亦出現此情形。這不能不說是在依法定程序立法上的一種缺憾。

在麗水市，增設人大法制委員會、常委會法工委，制定《麗水市制定地方性法規條例》，編制年度立法計劃，建立法規草案起草指引等工作規則，以及立法技術規范、立項辦法等制度，確定了首批立法基層聯系點，組建了立法咨詢專家組，專門聘任地方立法技術規范專家，開展立法培訓會，就立法項目的立法協商、立法調研、立法辯論、針對立法項目和草案的面向社會公開征求意見、專家論證會等環節均予以開展。麗水市所制定的首部、2017年前唯一的一部實體性地方性法規為《麗水市城市市容與環境衛生管理條例》。該條例在職責、義務尤其是禁止性的規定同時附隨責任追究的處罰規定，就此體例是否適宜值得反思。2017年，麗水市人大常委會將《麗水市飲用水水源保護條例》《麗水市南明湖管理條例》作為審議立法項目，將傳統村落保護管理條例、水生態保護條例作為預備項目。在立法的針對性和在地化上更為突出，值得肯定。但是，第一，不論飲用水水源保護還是特定環境資源、自然生態特定區域的保護，要在制度創設上作出特色化或獨創性規定，值得期待；第二，水源保護和水生態保護之間的項目定位、調整對象、適用范圍等之間的關系需要深入論證。

在舟山市，2016年2月25日舟山市六屆人大第六次會議第三次全體會議通過《舟山市制定地方性法規條例》。就該條例的制定與實體性的地方性法規的創制關系，舟山市人大常委會明確認識到作為程序性、自律性的法規，是實體性或者說實際行使對社會公共事務在三種立法事權范圍內的立法創制權的前提和保障，指出“《條例(草案)》通過并施行后，關于我市城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面事項的綜合性地方法規才可正式制定頒布。”由此彰顯了立法的法治意識。截至2017年1月，舟山市地方性法規立項工作規則、舟山市地方性法規草案起草工作規則、舟山市地方立法技術規范、舟山市人大常委會地方立法專家庫工作規則、舟山市人大常委會基層立法聯系點工作規則以及法律委員會的議事規則，均得以健全并匯編執行。

而在立法實踐上，2016年12月1日浙江省人大常委會批準《舟山市國家級海洋特別保護區管理條例》這部舟山市首部地方性法規。該法規規定了海洋特別保護區的管理體制、資源與生態保護、適度允許捕撈活動、保護區內的旅游管理、休閑漁業船舶管理等方面內容。由其內容可知，第一，這是一部海洋保護的特別立法。這與《湖州市生態文明先行示范區建設條例》一樣，具有集成性、系統性和全局性，但是更為特殊。之所以特別，是因為其“特”在特定地域效力范圍、特定保護管理職能、特別嚴厲管控措施，是以“保護區管理”的海域管理、海洋資源、生態系統和海洋環境的保護、特殊海洋產業監管等在內的綜合性、系統性立法規制，由此反觀設區的市立法權限在立法事權上的三個方面的規定，是否符合立法權限范圍？是否能夠視為在作為海南省三沙市之前唯一的群島立市的地級市的特殊市情基礎上，城鄉建設與管理和環境保護這兩類立法事項需要的整合型運用？是否可以將環境保護的立法事權置換為環境生態保護、自然資源保護并延伸到相關產業、行業的監督管理？第二，該條例在全國首次規定對海釣、生產性捕撈貝藻類實行許可制度。這盡管符合海洋特別保護區的政策導向和保護與修復相統一的理念原則，但是否完全與設區的市立法所能夠在《行政許可法》《行政處罰法》《行政強制法》所規定的行政權能及其適用條件下的限制性規定相一致？第三，該條例在全國首次規定相關兩項行政許可權限的同時，盡管可以和應當援引和納入《行政許可法》的法定程序制度，但是，其中核發行政許可證照的法定條件、酌定條件以及違法行為認定的構成要件，后續行政處罰的裁量基準，是否應當在職權法定、程序法定和《立法法》有關行政權力及其義務、職責設定的統一性的原則要求下予以同步、同級的精細規定呢？尤其應當就其控制機制的一系列規范予以該條例本身之中應有規定，否則將難以體現出依法立法和職權與責任之間的必然對應性。而事實上，卻是“另行制定兩個相關配套的管理辦法”。使人不解的是，何以一定要通過配套規定得以落實？由此反觀，是否存在該法規自身的操作性不足的問題？盡管在關涉政府系統內部的職責關系和程序規范上，該條例難以予以調整和規定。這一立法情形，固然可能因為有關執法尚未開展進而缺乏實踐經驗的累積作為基礎，但不可否認，客觀上將會明顯地疏于對所賦予的行政權力的監督制約。實際上，在該條例實施后的全國首張個人“海釣證”核發之后，短短的兩個月間，當地頒發的個人“海釣證”已達3000多張*浙江個人海釣證：舟山地方立法帶動經濟效益，http://news.sina.com.cn/sf/news/fzrd/2017-08-21/doc-ifykcypq2037550.shtml.。由此可見，日均50張，月均1500張，那么由此是體現出該條例的立法初衷：保護與修復優先？還是反之，誘發和促使了海釣這一所謂“海上高爾夫”的蓬勃發展甚至成為特定人群的炫耀式申領？是否實際上以此間接實現了以高端群體服務為導向的海洋旅游新業態優先的海洋產業發展的地方政府期待，而執法讓位于為特定群體的服務進而削弱了監管中的約束和控制，導致該行政權力的行使及該監管事項(即該旅游產業項目)均陷入失控的窘境？這是值得考量的。

在臺州，《臺州市城市市容和環境衛生管理條例》作為臺州第一部地方性法規，主要是擬新增七大類公眾違法行為的認定及其處罰，比如擬增加對發放“傳單”類小廣告的處罰，并明確通訊運營商的配合義務。而如此諸多草案中涉嫌對公眾合法權益的不當限制、甚至缺少上位法依據竟然增設義務。這隨后在征求意見等過程中被提議取消、修改。但是其中第二十九條之規定“停放在公共停車泊位超過三十日的破舊車輛，影響市容環境衛生的，綜合行政執法部門可以責令車輛所有人或者使用人在十日內駛離；逾期不駛離的，綜合行政執法部門可以將車輛轉移至其他場所，并告知車輛所有人申領。”*該條例實施以來，單是路橋區行政執法分局截至10月15日便行政處罰1131起。首法實施半個月路橋處罰1100多人，http://www.taizhou.com.cn/news/2016-10/20/content_3197006.htm.這個條款仍然赫然在列，使人匪夷所思。在《臺州市城鄉規劃條例》中設定了危房重建改建的條件、報批程序和要求。《條例》專門設置了城市公共文化藝術設施建設、地下空間開發利用、地下管線敷設、公共綠地保護等條文。《條例》規定任何單位和個人未經批準，不得擅自新建地下空間。這些許可的增設以及禁止的規定值得在合法性、正當性和可行性上予以商榷。

(二)設區的市立法起始階段評判與前瞻

對設區的市立法，本項目在進行文本材料解析的同時，還輔之以調研訪談進行立法實踐的主觀方面的挖掘。所運用的訪談提綱中包括問題至少有：市人大及其常委會立法進展中人大代表的積極性與提案、提出意見建議等的狀況？立法深入實踐調查研究采取的電話訪談、問卷調查、委托論證等途徑？立法協商、立法聽證等環節及其實際效果？對人大主導立法的認識和努力？同級黨委對報請事項的批示是原則性、程序性的還是實體性的？對法規草案內容在協調中所遇到的困難是否關涉行政編制、層級或事項管轄權等問題，是如何克服或化解的？法案中的規范設計遇到的問題、是否開展立法前評估、社會風險評估或社會影響評價？在立法項目確定上，就諸多設區的市立法中日漸不約而同地開展某相同立法項目，如何看待和對待？就貫徹實施依法立法的制度保障或監督機制的思考？從事立法工作所不同于此前有關法制、政法、司法工作的新感受？通過這一深度訪談，對設區的市立法起步階段的種種現實問題和實際障礙、立法能力的客觀局限等有了更為真實的了解與把握。

可見，浙江省被確認行使立法權的各個設區的市，積極建立人大專門委員會、人大常委會法制工作委員會，配備不少于6名的具有法制工作經驗的人員，建立立法專家顧問制度，推進地方立法專家庫、基層立法聯系點、地方立法研究院(如金華市)和社會參與立法評估的民非組織，業已普遍成為設區的市立法的基本立法能力條件和質量保障措施。一些地方也在繼續進行有益的嘗試。比如在紹興，某律師事務所申請報批了一家紹興市大公法律研究院，其中就包括設立地方立法研究中心，擬更具有中立性、社會化、專業化地承接立法績效評估、參與立法聽證，推動紹興積極建立律師參與地方立法的征求意見、立法辯論等*紹興代表團：關注地方民生 改進地方立法，http://zjnews.zjol.com.cn/ztjj/2017nzjslh/ycll/201701/t20170119_2863106.shtml.。在寧波，某律師事務所配合收集立法建議，承擔立法專項課題調研，提出立法建議項目，探索切實深化立法參與的途徑與方式。就省人大常委會在發揮指導功能和監督權能上，則在法工委增設法規審查與指導處，專門承擔11個設區的市和景寧畬族自治縣報請批準法規的審查和指導等工作職能[7]。

浙江省設區的市創制地方性法規的起始階段實踐，回應各地市改革發展穩定的內在需求，積極穩健地加以開展。設區的市人大常委會在立法的組織、人員、制度等的資源要素配置以及社會輿情等的支持推動上比較完備，立法項目征集遴選確定、立法起草征詢協調審議等的過程基本習得，立法結構體例技術語言等的運用總體可行。與此同時，立法的導向與重心有待聚焦，立法程序性自律性的認知有待強化，立法的事權范圍的遵循有待清晰，立法的規范設計亟待科學、精細和富有針對性、操作性，立法的合法性、創新性及其有機統一的突出挑戰有待基于立法需求、立法設計、立法評估等重要環節上的系統優化予以回應。對此應進一步夯實民主立法、科學立法的體制機制，激活和煥發對立法性質、功能與效力的深切體認，保持對依法立法及其問責的警醒和恪守，以民眾的立法需求和治理的能力提高牽引和推動創新立法、有效立法的實踐探索。

三、提高設區的市立法質量與效益的前提要件

一是學習貫徹黨的十九大深化依法治國實踐的重要論斷和戰略部署。深刻闡釋黨的十九大關于中國特色社會主義法治思想、深化法治中國實踐等的一系列重要論述，在新的歷史方位中基于浙江實際，遵循法治發展和社會發展的客觀規律，適應人民日益增長的法治需求，以習近平新時代中國特色社會主義法治思想為指引，夯實法治浙江建設的思想基礎、創新法治浙江的新時代理論內涵，著眼關鍵，務求實效，深化和提升法治浙江建設，應當是統領法治中國在浙江實踐的鮮明時代主題，是設區的市立法作為地方法治的制度創設實踐環節的基本方向，是設區的市立法新的時代坐標和立法基點。黨的十九大對貫徹全面依法治國方略，建設法治中國、建設中國特色社會主義法治國家做出了一系列重大決策和戰略部署，對此，可以歸納為五點：首先明確了法治戰略目標：到2035年，我國法治國家、法治政府、法治社會基本建成，各方面制度更加完善，國家治理體系和治理能力現代化基本實現。其次，明確了法治的戰略地位：堅持全面依法治國，被明確作為十四條新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略之一。再次，明確了法治所處的戰略階段。“深化依法治國實踐”的提法是關于“依法治國”的新論斷和新表述。又次，明確了引領法治的頂層設計，決定成立中央全面依法治國領導小組。最后，明確了法治中國的戰略資源，以習近平新時代中國特色社會主義思想中的中國特色社會主義法治理論確立深化依法治國實踐的理論支持。法治思想與法治建設之間具有依存關系，具有先導作用。深入學習貫徹黨的十九大精神，在法治的視角，一個基本立足點和最終落腳點，是對我國社會主要矛盾的基本判斷，以及我國社會主要矛盾轉變發展對法治的全局性影響。社會是法治的基礎和歸宿，法治是社會的規范與保障。我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。步入新時代，人民群眾的物質生活需求相較而言基本滿足，比較有保障，而精神生活需求、社會生活需求的突出程度、強烈程度、廣泛程度、復雜程度明顯提高。“在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長。”這其中不僅有著明確的法治需求，而且民主的政治需求需要通過法治予以保證；公平、正義、安全的價值需求需要通過對社會利益格局的調整、社會公共資源的配置的法律制度變革與調適得以實現，環境方面的需求需要通過綠色發展的法律制度健全及其嚴格實施得到滿足。綜合起來，法治成為人民美好生活需要的聚焦點和聚合點所在，既是美好生活需要滿足的必由之路，又是其具有全局性、統籌性的基本目標。

學習貫徹黨的十九大精神，要與落實省第十四次黨代會、中共浙江省委十四屆二次全會決定相結合，與法治浙江的實際相結合。省委提出，在提升各領域法治化水平上更進一步、更快一步，努力建設法治浙江。這就需要首先夯實思想理論基礎，將法治方略、法治思想、法治決策貫徹落實到法治浙江建設的全過程和各方面，為推進全省各項事業發展提供有力保障。首先，深入學習闡釋習近平新時代中國特色社會主義法治思想。中國特色社會主義法治理論是新時代思想的重要組成部分，是法治道路的理論基礎和思想保證，浙江要充分發揮習近平新時代中國特色社會主義思想重要萌發地的優勢，在全國比較領先、比較深入和比較系統地進行理論總結和理論創新，將法治理論建設作為法治浙江建設的重要依托和實踐引領。其次，要深入總結和提升法治浙江實踐創新，努力提出符合和體現法治建設發展規律、轉型社會發展規律和中國特色社會主義法治建設規律、具有浙江特色的省域、區域法治系統工程的理論范型，續寫法治浙江新篇章。最后，要深刻剖析、正確認識法治浙江在全國法治發展中的位次、貢獻和態勢，理性辯證地看待法治浙江新的時代特征、中央期盼和人民訴求，全面深入地揭示需要克服的局限和不足。應做至少以下六點橫向比較：相對上海市在城市綜合執法體制改革上是不是有差距？相對江蘇省在科技強省、教育強省、哲學社會科學強省的法治保障上是不是有差距？相對廈門、山東在社會糾紛解決機制法制化上是不是有差距？相對珠三角、京津冀在一體化建設的協同法治上是不是有差距？相較于北京，是不是在黨內法規、法治理論的理論體系、學科體系和話語體系上有差距？相對廣東省在法治社會、在設區的市立法能力建設上是不是有差距？要再創新優勢，再有新作為，再入新境界，首要的是思想理論的新高度和新內涵的提升。法治理論建設是法治建設的應有之義。力求深化法治浙江作為具有全國標桿意義和示范作用的法治中國省域實踐的規律總結，是將設區的市立法置于黨的十九大確立的思想引領與時代維度之中、置于法治浙江這一直接而又堅實的理論基礎、政治基礎、社會基礎與實踐基礎之上的必要前提和必由之路。

二是立足黨內法規及其實施機制建設，發揮依規治黨對地方立法的示范引領和保障推動作用，加強黨對法治浙江建設中設區的市立法的領導。全面從嚴治黨和全面依法治國的深度結合，是黨的十九大開啟和推動的一個重要治國理政時代新特點。始終堅持和加強黨的全面領導，貫徹全面從嚴治黨，將制度治黨和思想建黨進一步結合起來，營建執政黨的建設和領導的制度化規范化法治化，是中國特色社會主義法治的重要特征和有機構成，是法治體系中不可或缺的重要基石。黨內法規的創制、實施和監督體系的逐步健全，是全面從嚴治黨的制度依托和根本保障。《中國共產黨黨務公開條例(試行)》已經通過，以此為標志，煥發黨內民主、改善黨的領導、推進依法執政將駛入快車道。這促使重新思考和更加重視依法執政在法治浙江布局、結構和體系中的地位、作用。沒有依規治黨的自覺、實效及其中的體制機制的健全和完善，就不會有法治的自覺、成效及其在科學立法、嚴格執法、公正司法與全民守法上的真正厲行與真實促動。在這個意義上，依規治黨不僅是包括設區的市立法的政治前提，也是其邏輯前提，更是其示范樣本。首先，嘗試建立黨內法規執行狀況評估、報告制度，提高黨內法規執行力。以維護中央權威、保障黨中央的集中統一領導為主旨，以加強黨的政治建設為指向，以嚴肅黨內政治生活，建設健康的黨內政治文化和政治生態為目標，借鑒“(職權、程序、責任等)清單模式”，約束黨內法規、規范性文件的制定權，創新黨內法規建設的制度理念、制度內容及其實施機制。比如，進一步完善和落實各級黨委(黨組)集體議事規則、決策程序和責任追究制度，加強省委對地方黨委的領導和監督。其次，堅持制度治黨，完善激勵和約束機制，要層層壓實法治建設在地方黨委治理中的職責與任務，增強法治思維作為“關鍵少數”的領導干部戰略思維、底線思維的內在支配力作用。亟待制定落實黨政主要負責人法治建設第一責任的規范性文件，健全黨政主要負責人法治建設第一責任人的職責及其監督考核機制，加強對黨委重大決策的黨內法規合規性、國家法律合法性與社會政治風險性三位一體的評估、預警和防范機制的探索創新。再次，以黨的組織建設、人才建設、基層建設為重點，加強省委及以下黨委的黨內規范性文件建設，將依法執政、加強和改善黨的全面領導與促進經濟社會全面協調發展的深度融合，增強對各級黨委統籌協調的監督評價機制及其效能，加強黨委規范性文件備案審查，適當引入開展委托審查、第三方獨立評估等，增強規范性文件的法治質量，杜絕不當文件制發。最后，發揮黨委對法治浙江建設的統攬統籌作用，按照中央全面依法治國領導小組設立的職能定位與體制要求，健全省委對法治浙江的領導體制及其運行機制，可以設立省委直接領導的法治浙江協同創新機制，全面加強法治道路、法治理論、法治體系、法治文化的前瞻研究、制度論證和方案設計與實踐總結，建設專業化高水平的新型法治浙江智庫。落實在設區的市立法上，要加強黨對立法的領導，促進人大及常委會立法能力建設，落實中央有關常委會組成人員結構優化等的決策，健全黨對立法規劃、立法協調、立法協商、立法中的重大利益調整決策方案和社會參與的統籌協調制度機制。

三是合理開展省級人大常委會對設區的市立法的指導，加強立法監督并積極探索立法責任追究的方式和程序，健全設區的市立法的制度環境、法治空間與運行機制。在省級人大常委會與設區的市立法關系上，有學者將省級人大常委會的角色歸納為“法制統一守護人”和“立法監護人”的雙重主體、合法性審查、合理性審查的雙重監督、政治責任和法律責任的雙重責任。其根據是將《立法法》有關設區的市開始行使立法權的“確定”決定，解讀為“更是一種政治行為”[8-9]，并以現實中省人大常委會法工委“通過提前介入、征求意見、溝通協調、調研論證等方式對各市人大常委會法工委的立法工作開展了全面的業務指導，其范圍涵蓋了法規的合法性、合理性和可行性”等情形，來認定省級人大常委會發揮著監護的職責。這種上下級人大之間業務上的指導關系和工作上的聯系關系被夸大和強化為合理的存在，盡管該論者業已申明這有著在起始階段的特殊適用性，但是終究顯得似是而非，是應予以澄清和糾正的。按照人民代表大會制度的憲法、組織法規定，人民代表大會實行的是集體議決的民主制度和決策機制，其權力的來源和支點在于選民及其意志。人大是依照憲法和組織法履行職責、行使人民賦予的職權，具有其獨立性、平等性，在黨的領導下有著其意志的自主、權力的自主，應當予以尊重。否則就會被完全置于科層制之下[10]。因此，對不利于人民代表大會制度的健全和完善的所謂實踐做法，不是要去固化，而是要去改進。不否定針對設區的市立法積極的聯系、指導，但是不能將其蛻變和歸攏在所謂的政治責任和貌似威權之下。“這種法律上的責任關系，進一步明確了上下級人大及其常委會之間存在法律上的監督關系。”其實早前彭真即明確指出，上下級人大常委會要加強聯系，但是，它們之間沒有領導關系。彭真在1983年6月六屆全國人大常委會第一次會議上又講到，省級人大和它的常委會行使自己的職權，只要同憲法、法律不抵觸，全國人大常委會就不干預。只是在發生違憲、違法的行為時，全國人大常委會才行使法律監督權[11-14]。王漢斌指出，全國人大常委會對省級人大常委會可以概括為三個關系：一是法律上的監督關系；二是選舉上的指導關系；三是工作上的聯系關系[15]。而以上“立法監護人”的觀點及立論，背離人民代表大會制度，背離不同層級人民代表大會之間的民主制度憲制規定，將省級人大常委會的實際工作方式統稱為所謂的政治責任之下的、當然的監督控制、合法正當的職權及其方式，可能是過于夸大省級人大常委會法工委的功能、作用所致的權力擴張傾向所致。應當明確，人大之間在憲法組織法上的職能關系具有法律屬性，是設區的市立法中省級人大常委會與設區的市人大及其常委會在立法實踐中的指導監督關系的前提和基礎，對設區的市立法的指導、監督的限度和邊界亦應以此為準，方式和手段應以法定為據。將設區的市立法起始階段，稱之為監護對象，意在表明其立法經驗匱乏和立法能力低下，似乎欠妥。在法律的意義上，設區的市立法權限的來源和行使的法律依據業已明確，不應將其視為被監護者，即并不具有法律上的完全行為能力以及獨立的主體資格的立法權力行使者而非是決定者。退言之，盡管省級人大常委會對設區的市立法予以悉心指導可能具有現實的必要性，該論者也以發展的角度指出其所具有的階段性、暫時性，但是我們要強調的是并不具有充分的合乎憲法、法律的正當性，在強化依法立法的準則下，不宜予以肯定和推廣。而是應當尊重和保障、激發和促進其依法獨立自主地立法和依法嚴格審慎地監督。

簡言之，將政治責任作為“立法監護人”的理念、思維以及做法的基本前提，值得商榷。況且在法治視域中，政治責任并非無限責任，而是在政治方向、政治原則和政治立場上對其進行的衡量與評價。根據2016年1月28日浙江省十二屆人大第四次會議《關于修改〈浙江省地方立法條例〉的決定》，第三次修正后的《浙江省地方立法條例》事前、事中、事后均剛性規定了省級人大常委會的指導權、監督權，這在一定程度上必然影響和制約著設區的市立法權限的行使、立法權能的實現以及立法自主的可能。其中第十條、第六十四條、第七十一條的規定及其實施有待持續跟進考察。

綜上，立足于上述思想基礎，伴隨著依規治黨嚴格實施，以設區的市立法的空間容許和能力所及為直接條件，設區的市立法尚需注重以下三點：在權限依據和內容創設上，應嚴格恪守立法權限，并將立法選項的地方性和創新性聚焦、細化和落實在立法內容的適應性與操作性上，而不是籠統地在立法項目是否屬于立法事權上去判斷。在主體依托和能力源泉上，切實加快探索人大代表發揮作用的渠道和途徑，并健全其立法職責履行評價的自我評價與社會評價機制，作為代表履職和向選民負責的必要內容，并予以公示。在立法機制和實質過程上，第一，要以立法設計的比較選優為中心，健全和充實立法前評估的運行機制、指標體系，將立法前評估報告與立法說明適度分離，深化立法中的法律規范設計論證的參與程度與評議強度。第二，重視和化解審議流于過場的突出問題。第三，要適應灣區建設和經濟發展新動能需求，增強設區的市立法協調性，探索建立省域設區的市立法協調機制。

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ComparativeevaluationreportforlocallegislationofthecitiesofZhejiangprovinceandcountermeasures—One of the series research reports on the legislation in Zhejiang province

SHI Dongpo1, YIN Xiao2, ZHU Jinyi1

(1.The Research Center of Culture and Law，Zhejiang University of Technology，Hangzhou 310023，China;2.Law Committee of the Standing Committee of the people’s Congress of Lishui City，323000，China)

The legislative practice of municipalities with districts in Zhejiang province has just started for two years. The legislative practice responds to the internal requirements of the stability， the reform and development. Municipal standing committee of the people’s congress has been constantly improved. legislative programs’ selection, bill drafting, legislative game, legislative technique and other system rules get better and better. However, the objectives and priorities of the legislation should be focused. The legislative process should be kept sound and respected. The scope of the legislation should be strictly observed. The legislative design should be more scientific and reasonable. The legislative powers of deputies to the people’s congress should be further realized. The guidance of the standing committee of the provincial people’s congress should be strictly performed according to law. Legislative review should be further strengthened.

municipalities with districts; legislative needs; XI Jinping thought on socialism with Chinese characteristics for a New Era; standing committee of the provincial people’s congress；legislative intendance；accomplishment by legislation

金一超)

D922.1

A

1006-4303(2017)04-0361-08

2017-11-11

國家社科基金重大項目(14ZDC007)；浙江省高校中青年學科帶頭人學術攀登項目(PD2013033)

石東坡(1970—)，男，河北無極人，教授，博士，從事立法學、公法學、文化法學研究；尹 曉(1976—)，女，浙江青田人，副教授，從事地方立法研究；朱金藝(1993—)，女，浙江安吉人，碩士研究生，從事立法學、文化法學研究。