對農(nóng)村區(qū)域不動產(chǎn)統(tǒng)一登記整體推進的思考

黃薇+袁瑋

2016年7月18日，隨著武隆縣上線“不動產(chǎn)系統(tǒng)”，標志著重慶市城鎮(zhèn)區(qū)域不動產(chǎn)登記的上線工作全面完成。全市數(shù)據(jù)順利接入國家平臺，初步實現(xiàn)了國家、市、區(qū)（縣）三級信息共享，“四統(tǒng)一”目標基本得以落地。接下來，如何做好廣大農(nóng)村區(qū)域不動產(chǎn)統(tǒng)一登記是下一個需攻克的難題。為此，筆者在總結豐都縣和長壽區(qū)兩地農(nóng)村區(qū)域不動產(chǎn)統(tǒng)一登記試點工作經(jīng)驗的基礎上提出：要實現(xiàn)“較國家要求提前一年，2016年底前全市農(nóng)村區(qū)域不動產(chǎn)統(tǒng)一登記系統(tǒng)上線”的既定目標，須采取農(nóng)村區(qū)域整體推進之模式。以“便民、高效”為宗旨，重點對統(tǒng)一登記合后農(nóng)村區(qū)域所涉及不動產(chǎn)的登記數(shù)據(jù)、登記業(yè)務進行全面梳理、整合及流程再造，依托權籍調(diào)查和信息平臺兩大技術支撐予以實現(xiàn)。從而真正讓《物權法》和《不動產(chǎn)登記暫行條例》（以下簡稱《條例》）在廣大農(nóng)村得以落地，讓老百姓分享到“不動產(chǎn)統(tǒng)一登記”帶來的實惠。

一、農(nóng)村登記工作現(xiàn)狀分析

重慶市是全國唯一集體土地面積占全市幅員總面積超過90%的直轄市，“大城市、大農(nóng)村”特征明顯。不動產(chǎn)統(tǒng)一登記前，農(nóng)村區(qū)域的登記工作有以下特點：

第一，多部門辦理，權利人多跑路。機構整合前，各類登記業(yè)務分別由國土房管、農(nóng)業(yè)和林業(yè)等部門辦理。因此，農(nóng)戶所擁有的物權需向多個部門申請登記，再加上基層受理點少，辦事極為不便（見表1）。

第二，農(nóng)、林部門的登記從法律層面理解應屬行政行為，而非登記行為。具體表現(xiàn)為物權與債權的混合登記，如：以土地承包經(jīng)營合同為依據(jù)的“土地承包經(jīng)營權登記” 是物權，即承包權（本權）；而以流轉(zhuǎn)協(xié)議為依據(jù)的“土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)備案登記”卻是債權，即經(jīng)營權。另外，由于目前承包權與經(jīng)營權的分離尚無法律支撐，故出現(xiàn)了同名不同質(zhì)的現(xiàn)象。同為“土地承包經(jīng)營權”的登記，一個是指承包權的登記，另一個卻是指經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)備案登記。

第三，各部門辦理登記的依據(jù)、登記類型、登記流程及登記內(nèi)容不一致。如：農(nóng)林缺少“轉(zhuǎn)移登記”類型，故只能將權利主體的轉(zhuǎn)移納入“變更登記”；登記內(nèi)容缺少土地用途細化類別、農(nóng)地等級及價格等客體要素。另外，各部門發(fā)出的權利證書之間存在權利重疊現(xiàn)象，如：退耕還林后農(nóng)戶取得了林權證，但農(nóng)戶手中持有的耕地的土地承包經(jīng)營權證并未收回注銷。

第四，用于登記的權籍調(diào)查成果差異較大。國土房管部門在宅基地使用權的登記發(fā)證中主要采用大比例尺“實地測量”和“調(diào)繪丈量”兩種方式，前者精度高、相對關系準確，是理想的數(shù)據(jù)獲取手段，但受經(jīng)費制約，目前全市僅有長壽等個別區(qū)縣采用此方法，多數(shù)區(qū)縣仍采用后者。農(nóng)、林部門由于在前兩輪土地承包經(jīng)營權確權頒證時并未嚴格按照《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權調(diào)查規(guī)程》開展調(diào)查，而是以“畝產(chǎn)面積”“估算面積”等習慣方式進行確權發(fā)證，后又以國土“二調(diào)數(shù)據(jù)”為控制進行面積平差后進行補充完善，故證載面積與實際面積差異較大。豐都試點對此進行了驗證：試點3個社的農(nóng)戶實地地塊數(shù)均大于權證記載地塊數(shù)，平均差異約30%；實有地塊面積也普遍大于證載面積，平均差異超50%。

第五，沒有統(tǒng)一的登記數(shù)據(jù)庫及信息平臺。國土房管部門依托全市的地房籍信息系統(tǒng)和各區(qū)縣自行采用的信息平臺辦理登記和實行數(shù)據(jù)庫管理；農(nóng)、林部門則多采取臺帳式管理方式對確權頒證成果進行管理，由于沒有開展測繪標準的空間調(diào)查，無法建立矢量圖形數(shù)據(jù)庫，僅靠文字描述區(qū)分地塊的權屬界線，造成權利無法落地、糾紛難以調(diào)處等諸多問題。

二、農(nóng)村不動產(chǎn)登記業(yè)務整合、優(yōu)化重在“簡”

農(nóng)村區(qū)域不動產(chǎn)登記相對于城鎮(zhèn)而言，雖然其主體、客體及民事法律關系較為簡單、清晰，登記類型和登記頻次也較少，但卻存在區(qū)域范圍廣、交通不便、服務窗口和工作人員少等實際問題，農(nóng)村居民辦事極為不便。因此，我們須在相關法律法規(guī)框架下，重新對農(nóng)村區(qū)域各類不動產(chǎn)登記業(yè)務進行全面梳理、整合和優(yōu)化，最大程度地方便群眾，不能簡單照搬城鎮(zhèn)區(qū)域不動產(chǎn)登記體系。

首先，按照《物權法》所指，作為物權的土地承包權應納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，而債權類的經(jīng)營權流轉(zhuǎn)登記不納入，仍由原部門進行行政管理。再依據(jù)《條例》第五條，我市農(nóng)村區(qū)域不動產(chǎn)主要涉及以下九種權利：集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權、建筑物及構筑物所有權、土地承包經(jīng)營權、森林或林木所有權、地役權、抵押權，以及法律規(guī)定需要登記的其它不動產(chǎn)權利。

其次，筆者認為應按照上述權利類型，結合登記實務，可遵循以下規(guī)則進行業(yè)務歸類：一是房地一體原則，將土地連同房屋一體登記，如宅基地使用權及房屋所有權登記、集體建設用地使用權及建筑物、構筑物所有權登記；二是將部分權利按其主導因素進一步細分后同級并列，如抵押權分為一般抵押權和最高抵押權，承包經(jīng)營權分為以家庭承包方式取得和其他方式取得；三是查封、預告、更正等非權利登記業(yè)務在各種權利中盡管都涉及，但其設立、變更、解除的登記行為和類型有別于權利登記類，因此，可將其歸入非權利類；四是為方便權利人多手業(yè)務并案辦理，可根據(jù)需求合理設定打包業(yè)務，如：農(nóng)房分家析產(chǎn)中先進行權利分割再進行轉(zhuǎn)移的，兩手業(yè)務可設定為打包業(yè)務，登記機構一次受理、一鍵登簿按邏輯關系形成各自登記簿，將會極大地提高工作效率（見表2）。

三、權籍調(diào)查成果數(shù)據(jù)的銜接重在“實”

權籍調(diào)查是不動產(chǎn)登記的基礎。不動產(chǎn)統(tǒng)一登記前，集體土地所有權、使用權以及宅基地使用權一直由國土房管部門負責，有較好的基礎，各區(qū)縣可根據(jù)實際選擇“實地測量”（長壽模式）或“調(diào)繪丈量”（豐都模式）即可，關鍵是要解決好與農(nóng)、林原有成果數(shù)據(jù)的銜接。從豐都試點可以看出，農(nóng)、林部門已頒發(fā)的權證數(shù)據(jù)與實際存在較大的差異，而《條例》之“穩(wěn)定連續(xù)的原則”肯定了原有數(shù)據(jù)的合法性。因此，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記后，對于土地承包經(jīng)營權和林權類的權籍調(diào)查，我們必須新、舊區(qū)別對待。新增的權利調(diào)查可依據(jù)相關調(diào)查規(guī)程開展；原有部分的數(shù)據(jù)銜接應從以下方面尋找解決辦法：一是從法律層面尋求支持，對現(xiàn)有法律、法規(guī)未明確的一方面可爭取在《重慶市不動產(chǎn)登記條例》（起草中）予以明確，另一方面可與市級相關部門聯(lián)合行文明確；二是通過技術層面科學處理，盡快在《重慶市不動產(chǎn)權籍調(diào)查細則》（編制中）中單獨章節(jié)作分類規(guī)定；三是制定個案處理機制，由不動產(chǎn)登記機構經(jīng)請示相關主管部門后個案處理。另外，《不動產(chǎn)單元編碼規(guī)則》在應用于南方多數(shù)地區(qū)的土地承包經(jīng)營權編碼時存在位數(shù)不足而無法滿足管理需要的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在“社級經(jīng)濟組織”和以家庭為承包主體的“農(nóng)戶”兩個管理層級的信息無法在28位編碼中得以體現(xiàn)。因此，我們應考慮符合國家要求的條件下進行地方創(chuàng)新，即在包含國家要求的28位編碼的基礎上，利用技術手段合理擴展3?-5位編碼，既符合國家要求，又能滿足地方的管理需要。

四、信息平臺的打造重在“快”

信息平臺建設應以滿足不動產(chǎn)登記業(yè)務需要為目的，與權籍調(diào)查緊密結合。目前，我市的登記信息平臺已初步搭建完成，考慮到城鎮(zhèn)和農(nóng)村的權調(diào)數(shù)據(jù)基礎、登記業(yè)務流程設計等尚存區(qū)別，故平臺建設可在符合國家相關要求的前提下暫將農(nóng)村和城鎮(zhèn)分開打造，條件具備后再合二為一。重點要解決好農(nóng)、林版塊的納入問題：一是農(nóng)林部門移交數(shù)據(jù)如何導入新數(shù)據(jù)庫；二是在國家《不動產(chǎn)數(shù)據(jù)庫建設規(guī)范》的框架下如何增加字段解決不動產(chǎn)單元編碼的擴展需要；三是如何提高系統(tǒng)的兼容性，既符合國家要求，又滿足現(xiàn)階段實際工作的需要；四是如何做好系統(tǒng)的過渡，可考慮將農(nóng)、林板塊與土地房屋板塊設計成外合內(nèi)分、結構相同但對數(shù)據(jù)質(zhì)量要求略有區(qū)別的登記系統(tǒng)，以便農(nóng)林部門移交數(shù)據(jù)后即可順利開展相關登記業(yè)務，從而保確農(nóng)戶日常辦證的需要。

五、整體工作的推進重在“穩(wěn)”

農(nóng)村區(qū)域的特殊性及復雜性決定了此項工作的推進須以“穩(wěn)定”為大原則。下一步，可在試點的基礎上，結合重慶經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略所劃定的“五大功能區(qū)”區(qū)域特點，以點帶面有序推進。一是各區(qū)縣根據(jù)實際情況制定好適合本區(qū)域的工作方案并加快推進，同時做好與當?shù)剞r(nóng)林部門的工作銜接；二是在市級相關部門的聯(lián)動機制下進一步細化具體工作的銜接辦法，指導農(nóng)村不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的業(yè)務開展；三是及時向國土資源部請示匯報，爭取國家層面的關注和指導，避免工作上走彎路；四是加強基層部門之間的溝通、交流，妥善處理好各類復雜問題，切實保障權權利人的合法權益和維護不動產(chǎn)登記的公信力；五是加強監(jiān)管，建立績效評價體系。不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作涉及行政審批及交易管理等諸多環(huán)節(jié)，因此，需在制度上狠下功夫，以標準化、規(guī)范化的業(yè)務操作和績效考核體體系來確保我市不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作的順利推進。