履職盡責 遠離失職瀆職風險
——鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所執(zhí)法監(jiān)察工作履職要點研究

□ 湖州市國土資源局 徐莉莉

履職盡責 遠離失職瀆職風險
——鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所執(zhí)法監(jiān)察工作履職要點研究

□ 湖州市國土資源局 徐莉莉

鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源管理所是國土資源管理的前沿陣地和橋頭堡，也是國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作的主戰(zhàn)場，在當前更是國土資源行政執(zhí)法的失瀆職高危和高風險區(qū)域。

本文將通過進一步梳理鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源管理所在執(zhí)法監(jiān)察環(huán)節(jié)的職責重點，幫助基層一線執(zhí)法監(jiān)察干部準確把握履職要點，使其避免行政不作為，又避免行政亂作為，從而從源頭構架執(zhí)法監(jiān)察失瀆職風險的有效防范機制。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所執(zhí)法監(jiān)察工作履職要點分析

國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作日常工作重點可概括為五個方面：發(fā)現(xiàn)得了、制止得住、整改有效、查處到位、移交（移送、申請）及時。由于法律沒有賦予國土資源部門強制執(zhí)行權，因此，國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作，無論是違法行為的有效制止、整改還是行政處罰決定的強制執(zhí)行，都必須按照共同責任制的要求，由國土資源部門以及各級政府、各有關部門依照法定職責，各司其職、各負其責、共擔責任。

作為執(zhí)法監(jiān)察工作鏈條中的主要環(huán)節(jié)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所執(zhí)法監(jiān)察的工作職責，主要體現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)、制止（含報告）以及立案前、后續(xù)執(zhí)行的協(xié)助配合上。具體而言：在巡查發(fā)現(xiàn)、制止（含報告）環(huán)節(jié)，承擔主體責任；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織整改、縣區(qū)國土資源部門立案查處和案件移送公安機關、向紀檢監(jiān)察機關提出黨政紀處分建議、申請法院強制執(zhí)行等環(huán)節(jié)承擔建議、協(xié)作、配合責任。

1.發(fā)現(xiàn)：日常動態(tài)巡查到位

工作目標：及時發(fā)現(xiàn)新發(fā)違法行為和尚未糾正的歷史違法行為。

工作責任：在全市行政管轄范圍內，巡查工作實施三級分工、屬地負責制。其中：市局承擔全市各級執(zhí)法監(jiān)察巡查工作的例行督查責任、縣區(qū)局承擔本行政區(qū)域內巡查工作管理責任、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所具體承擔本行政區(qū)域內的日常巡查責任，實行所長負責制。

履職風險：未按巡查區(qū)域的分工開展巡查；按照巡查責任分工，在巡查計劃確定的時段或者路線內應發(fā)現(xiàn)違法行為而未能及時發(fā)現(xiàn)的。

2.制止：糾正違法行為及相應報告到位

工作目標：督促違法主體自行糾正，將輕微違法現(xiàn)象消除在初發(fā)階段，消除在萌芽狀態(tài)。

工作責任：一通知。下發(fā)《責令停止違法行為通知書》，及時制止違法行為。二報告。對制止無效的，報告同級人民政府和上級國土資源部門（雙報告），以便其采取下一步的措施。多抄告。對違法行為，應視情況書面抄告發(fā)展改革、規(guī)劃、建設、環(huán)保、市政、電力、金融、工商、安監(jiān)、公安等相關部門，提請相關部門按照共同責任制的要求履行部門職責，采取相關措施，共同制止違法行為）。三社會通報。必要時，有關情況可向社會通報。

履職風險：不能及時下發(fā)責停通知有效制止；制止不住卻不能及時采取進一步報告、抄告等措施，請求各有關部門的援助一起制止違法行為；對繼續(xù)違建的行為聽之任之，沒能及時提出相關工作建議意見。

3.整改：協(xié)助配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及有關部門做好非立案處理工作

工作目標：依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對違法用地開展以拆除、復耕為主的整改，降低違法案件發(fā)案率，降低違法耕占比

工作責任：對新發(fā)違法用地及歷史違法用地提出納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“三改一拆”范圍的工作建議；協(xié)助上級國土資源部門對拆除復耕到位率進行初步審核確認；對于違法行為輕微并及時得到糾正的，可書面抄告縣區(qū)國土資源部門業(yè)務職能機構完善有關手續(xù)。

履職風險：對于納入“非立案處理”的項目，不能及時向鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出納入“三改一拆”范圍；對拆除復耕不到位的現(xiàn)場初審，弄虛作假，出具不負責任的初審意見。

4.查處：做好立案查處的前期工作

工作目標：對符合立案條件的違法行為，在書面向上級國土資源部門報告的同時，開展有關核查工作。

工作責任：配合協(xié)助縣區(qū)局開展立案、調查、取證等工作。

履職風險：對符合立案條件的違法行為，隱瞞不報；在前期調查受阻后不能向上級國土資源部門報告，導致縣區(qū)局不能及時立案查處、不能對違法主體作出行政處罰的以及由此導致的不能及時追究違法主體有關人員黨紀政紀處分或者刑事責任的。

5.移交（移送）：與立案查處有關的后續(xù)協(xié)助工作

工作目標：協(xié)助法院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其他有關部門落實國土資源行政處罰決定。

工作責任：協(xié)助縣區(qū)局對符合條件的行政處罰決定申請人民法院強制執(zhí)行；協(xié)助縣區(qū)局對相關人員向權限機關提出黨紀政紀處分建議或移送公安機關；按照非訴案件裁執(zhí)分離機制，對法院裁定執(zhí)行的案件，及時向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出工作建議，配合實施；配合縣區(qū)局將沒收建筑物交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村集體經濟組織實施日常監(jiān)管。

履職風險：這個階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所的工作主要是協(xié)助配合，無主體責任。

二、日常執(zhí)法中容易混淆的幾個概念辨析

為了確保履職依法、問責有據(jù)，現(xiàn)就鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所在日常執(zhí)法實踐中因對部門職責邊界認識不清而容易導致工作混淆的事項，作進一步辨析，以幫助基層正確把握。

1.正確認識非訴案件強制執(zhí)行的性質

執(zhí)行是行政處罰程序中的一個重要程序，是行政執(zhí)法實效的最有力體現(xiàn)，也是對違法行為的最嚴厲的震懾。由于法律沒有賦予國土資源部門行政強制權，根據(jù)《土地管理法》《行政處罰法》和《行政強制法》的規(guī)定，國土資源部門作出的行政處罰決定，如當事人拒不履行的，國土資源部門應該向人民法院申請強制執(zhí)行。也就是說，向人民法院申請強制執(zhí)行，是國土資源部門除了督促當事人自覺履行外的唯一的選擇；同樣道理，依法受理、裁定及組織司法強制執(zhí)行，也是人民法院責無旁貸的法定義務。因此，非訴案件強制執(zhí)行屬于司法強制執(zhí)行，責任主體是法院。

2.正確把握“三改一拆”與日常執(zhí)法的關系

在全省統(tǒng)一部署下，“三改一拆”“無違建創(chuàng)建”等工作已經成為湖州市各級黨委政府的重點工作。近年來，全市加大了對各類違法建筑處置的力度，通過“三改一拆”“無違建（無違法建設）創(chuàng)建”等平臺，對各類違法建筑實施零容忍和大面積拆除。經過幾年努力，城鄉(xiāng)面貌發(fā)生了翻天覆地的巨大變化，土地利用秩序也更加規(guī)范。但是在實踐中，對于拆除違法建筑的實施主體究竟是國土資源部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還是其他部門，各地一直爭論不休。其實，《浙江省委辦公廳轉發(fā)《浙江省高級人民法院關于為“三改一拆”工作提供司法保障的若干意見》的通知》（浙委辦發(fā)〔2013〕58號）對此予以了特別明確：“落實強制執(zhí)行執(zhí)行主體及“裁執(zhí)分離”組織實施主體。根據(jù)最高人民法院有關司法解釋精神，對城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)內既違法土地管理法又違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法的違法建筑需要強制拆除的，由有權行政機關按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定依法作出處理決定并自行強制執(zhí)行”。省高院的《若干意見》，其實正是基于《土地管理法》沒有賦予國土資源部門行政強制權的法律依據(jù)而重申的。事實上，在湖州市各縣區(qū)，已經有不少實施拆遷行為因主體不適格遭遇被撤銷或者裁定非法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所對此必須要有清醒認識。

因此，按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等相關法律法規(guī)，“三改一拆”中的“拆遷”，其實施的法定主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和規(guī)劃行政主管部門，依據(jù)的是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律法規(guī)。當然，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源管理所，日常完全應該全力配合支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作，包括在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織實施的強制拆除中，與其他各有關部門一樣，可以參與協(xié)作，但是由于所依據(jù)的法律法規(guī)的不同，實施主體自然也有區(qū)別，無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所還是縣區(qū)國土資源部門，都不能以自身的名義實施。

3.正確處置衛(wèi)片執(zhí)法中的“非立案處理”事項

國土資源執(zhí)法監(jiān)察的目的是構建和維護國土資源利用的良好秩序，維護國家、集體和個人的合法權益。因此，行政處罰只是手段，而非目的。按照《行政處罰法》有關規(guī)定，違法行為輕微并及時糾正、沒有造成危害后果的，可不予行政處罰。以非法占地為例，只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織的以拆除和恢復土地原狀為主的整改切實到位，經過鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所和縣區(qū)國土資源局（分局）的初審和審核，可以確定違法行為已經消失、不再予以行政處罰。但是每年衛(wèi)片執(zhí)法檢查系統(tǒng)填報中，對于“非立案處理”，各地理解五花八門，有的以政府投資項目難以查處為由，也有的沒有任何理由，將尚未實施處罰的案件一概納入“非立案處理”。這是嚴重的不負責任，更是嚴重的失職行為。