加強耕地保護 推動綠色發展

□杭州市國土資源局黨委書記、局長 謝建華

加強耕地保護 推動綠色發展

□杭州市國土資源局黨委書記、局長 謝建華

從“西湖時代”到“錢塘江時代”，從“后峰會”到“前亞運”，杭州的產業轉型與城市發展史無前例、快速推進。在這重要的戰略機遇期，如何正確處理保護耕地和保障發展的關系，考驗著杭州國土資源治理的智慧和能力。為此，我們始終遵循習近平總書記提出的“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，深入貫徹《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》精神，念好“保、用、補”三字經，努力實現經濟社會發展和耕地保護協同共進，為人民群眾創造良好生產生活環境，推動杭州綠色高效發展。

一、保：建立“五保三并重”耕保新體系

杭州市在耕地保護實踐中建立了“五保三并重”新體系，即堅持保護耕地和集約用地并重，堅持農業建設和城鄉統籌并舉，堅持三線劃定和城市布局共謀，著力推動耕地保護機制改革創新，形成了“優化生態保良田、集約用地保良田、多規融合保良田、都市農業保良田、農耕傳承保良田”的杭州特色，并取得了一系列創新成效。

打造永久基本農田劃定的“杭州樣板”。杭州市按照“保耕地就是保發展”的新理念，強化“土地規劃、城鄉規劃、生態規劃”等多規融合，科學合理安排好“生產、生活、生態、居住、產業、交通、教育、醫療衛生”等“八塊地”的需求，全市科學劃定永久基本農田254.5萬畝，劃定城市周邊永久基本農田25.2萬畝，做到“該保護的耕地嚴格保護”“該保障的發展空間應保盡保”，為城市綠色高效發展夯實基礎。

“田長制”建設全國首開先河。參照“河長制”的做法，杭州開展并推廣了耕地保護“田長制”試點，創新實施永久基本農田網格化管理，設立了“縣、鄉、村、組、戶”5級田長分級負責制，通過末端延伸，把村民小組和規模經營主體納入保護體系，將保護責任從村級延伸到村民小組，從村民小組延伸到流轉大戶，完善了“橫向到邊、縱向到底”的耕地保護體系，實現了基本農田保護責任全覆蓋。為將責任落到實處，杭州市將“田長制”建設情況納入地方耕地保護責任目標考核，管理成效作為考核評優的重要依據，并與耕地保護補償金的發放相掛鉤。

耕保補償機制“全覆蓋”。2016年起，杭州市全面建立并實施了耕地保護補償機制，市本級和下轄三區四縣出臺配套政策，著力加大對村集體經濟組織保護耕地以獎代補力度，補償范圍覆蓋全部耕地，實現了真正意義上的“全覆蓋”。主城區補償標準高達每年每畝600元，目前屬于全國最高。蕭山、余杭、富陽等區和各縣（市）的以獎代補資金，則按照永久基本農田和其他一般耕地綜合平均后每年每畝不低于100元。

耕保共同責任再深化。近年來，杭州市將耕地保護責任目標考核重點調整到耕地保護機制創新、永久基本農田保護、高標準農田建設、耕地占補平衡落實等方面，實現聚焦中心、精準考核。重新梳理、優化、分解、壓實各項耕地保護責任目標，將考核結果作為領導干部實績考核、生態文明建設目標評價考核的重要內容。

二、用：樹立“四量五要”土地利用新理念

杭州深化土地要素市場化配置改革，樹立“四量五要”土地利用新理念，確定“鎖定總量、優用增量、盤活存量、提高質量”目標思路，開辟“向空中要土地、向地下要土地、向存量要土地、向集約要土地、向創新要土地”土地要素保障渠道，倒逼發展方式從“新增依賴”向“內涵挖潛”深入轉變。

轉方式、盤存量，增量減總量不減。從2015年開始，杭州啟動存量土地盤活攻堅戰，搭建存量土地大數據管理工作平臺，深挖“批而未供、供而未用、低效利用”土地的潛力。2016年全市存量建設用地的使用占供地規模的60%左右。全市GDP增幅為10%，建設用地總規模僅增加1.03%，單位建設用地GDP增加7.9%，基本實現了“增產不增地”的預期目標，保障了各類項目的用地需求，緩解了重大項目用地難題。

優配置、促轉型，產能增用地不增。2014年以來，杭州實施了“空間換地”“畝產倍增”行動，率先就工業用地進行供給側結構性改革，有力促進了工業領域的去產能、降成本、補短板。全市國土資源系統構建了“1+X”的土地利用政策體系，實行了差別化供地、修正地價、彈性年期、產業評價、合同創新等改革措施，通過差別化的供地政策、靈活的供地方式、績效化的評價考核以及精準化的管理服務，既有效降低了實體經濟企業的用地成本，又精準補上了“重審批、輕監管”“重招商、輕產出”的短板。

三、補：探索“3+1”耕地占補平衡新機制

杭州緊緊圍繞“減少占用優質耕地、大力推進土地整治、完善指標保障體系”三個著力點，牢牢扣住“探索農村土地全域整治”這一創新點，加強耕地占補平衡管理，為城市建設、重大產業、民生項目以及城鄉統籌發展提供要素保障。

加強管控，減少占用優質耕地。一是科學規劃，加強引導。對土地利用規劃局部調整水田面積5畝以上的，需實地踏勘、從嚴審查。二是有保有壓，強化管控。在項目選址論證過程中，對建設項目占用耕地情況進行論證分析，除省市重點項目、基礎設施項目、民生類項目以及確有必要且已落實“占優補優、占水田補水田”方案的經營性用地項目外，其他項目原則上不得占用水田。三是多措并舉，避占耕地。積極探索低丘緩坡開發利用等不占耕地的新型開發模式。在重大項目規劃設計上，積極采取高架、隧道、下穿等工程技術，切實提高線性基礎設施工程“橋隧比”。四是以補定占，精準投放。在土地利用年度計劃分配過程中，充分考慮各地補充耕地的潛力，嚴格實施“以補定占”。

加大力度，著力推進土地整治。首先，加大力度，提升改造。大力推進“旱地改水田”和耕地質量等級提升工程，結合高標準基本農田建設等土地整治工程，統籌規劃、落實資金，開展了“611”耕地保護工程，啟動墾造水田五年行動，落實補充耕地任務。其次，強化標準，提質改造。切實提高墾造耕地項目建設標準，全面實施耕作層剝離與再利用、中低產田的提質改造、新增耕地后期培肥改良等工作，加強墾造耕地項目管理，切實提高新墾造耕地質量等級。

明確責任，完善指標保障體系。一是明確責任。通過落實好建設單位“補地義務”和屬地政府“補地任務”，厘清“市、縣、用地主體”之間的職責關系，發揮用地主體和屬地政府的主觀能動性。二是差別管理。按照“占優地代價高、占劣地代價低，造好地補助高、造劣地補助低”原則，制定差別化的耕地開墾費標準和墾造耕地項目補助政策，發揮價格杠桿作用，引導建設項目優化選址，避占優質耕地。三是鼓勵協作。建立完善耕地占補平衡指標調劑平臺，鼓勵各縣（市、區）按照“政府主導、自愿協商、互惠互利”的原則，采取“貨幣、發展用地、物業”等多種形式，開展補充耕地指標互補協作，推動全市城鄉區域統籌發展。

探索全域整治，保障一、二、三產業融合發展。一是編制全域整治專項規劃，實現規劃期的宏觀控制和統一管理。二是打造現代農業產業園，將“農地流轉、農居集聚、耕地保護”三項措施有機結合起來，打造若干現代農業產業園區。三是有序實施村莊有機更新，結合城中村改造工作，采取“村莊改造、新區集聚”的辦法，通過增減掛鉤途徑，有序推進農村居民點集聚，為城市保留綠色生態空間。四是盤活存量建設用地資源。按照“總量鎖定、流量彈性”的原則，對現狀農村建設用地進行統籌整治利用，實現建設用地減量化目標。五是全面提升農村地區環境面貌。按照“階段保護、階段開發”的思路，以時間換空間，通過整村搬遷、土地整治、農用地流轉，促進統籌城鄉發展、現代農業園區規模經營、全面提升改變區域環境面貌。