以全域土地整治為抓手探索耕地保護新模式

□嘉興市國土資源局黨委書記、局長 沈金德

以全域土地整治為抓手探索耕地保護新模式

□嘉興市國土資源局黨委書記、局長 沈金德

《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（以下簡稱中央4號文件），是習近平總書記治國理政新理念新思想新戰略在土地管理領域的集中體現，對新時期耕地保護工作提出了新的更高要求。我們將深入貫徹中央4號文件精神，全面落實“藏糧于地、藏糧于技”戰略，繼續堅持“四措并舉”，打好耕地保護攻堅戰，重點以全域土地整治為抓手，在探索耕地保護新模式上求深化、求突破。

一、以更新的理念來謀劃全域土地整治

全域土地整治概念的提出已有一段時間，但從全國范圍來看，真正實施的項目還很少，對全域土地整治也存在不同的理解和認識。我們認為，全域土地整治至少應體現兩方面內容：一是區域的全域性。全域土地整治不是整村、整鎮實施土地整治，必須從全縣域來謀劃全域土地整治，編制全域土地整治規劃。全域土地整治規劃要與經濟社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉建設規劃、生態環境保護規劃等“多規合一”成果有效銜接。在全域規劃基礎上，要制定全域土地整治工作推進計劃，選準選好突破口，分批分階段分項目實施，以點帶面，成熟一片實施一片，達到全域整治效果。有條件的地方可以以鎮、村為單元整體推進，也可選擇一些各種土地資源要素豐富的區域編制全域土地整治項目來實施。二是整治內容的全面性。全域土地整治不管項目范圍大小，從整治內容來說，必須全面考慮區域范圍內所有的農用地整治、農村建設用地整治、低效工礦用地整治、土地復墾和未利用地開發等各類土地資源要素的綜合開發利用，還應包括該區域范圍內的高標準農田建設、耕地質量提升、“旱改水”、表土剝離、農田水利建設、生態環境整治、傳統歷史文化村落的保護等內容，需進行系統謀劃，全面實施。

二、以更高的目標來推進全域土地整治

以往農村土地整治的目標主要集中在建設用地增減掛鉤指標上，而全域土地整治的目標至少包括四點。一是要把優化土地開發利用空間格局作為首要任務。按照人口資源環境相協調、經濟社會生態效益相統一原則，把資源稟賦和環境容量作為土地開發利用的前提條件，嚴控土地開發建設強度和建設用地總規模，統籌土地資源要素配置，整體謀劃國土空間開發，科學布局生產、生活、生態空間，分區實施全域土地整治。二是要把實行耕地數量質量生態“三位一體”管護作為核心內容。以全域土地整治為平臺，大力實施耕地質量提升、旱地改水田、表土剝離、污染耕地治理等工程，協同推進永久基本農田、糧食生產功能區、標準農田、高標準農田建設，嚴守耕地紅線，實現耕地占補平衡，提升耕地質量。三是要把創新推進高標準農田建設作為關鍵舉措。嘉興共劃定永久基本農田面積259.77萬畝，圖斑數20.75萬個，平均每個圖斑面積只有12.5畝，耕地破碎化問題已成為制約嘉興市推進農業機械化、規模化經營的瓶頸?！笆濉逼陂g，嘉興將再建高標準農田100萬畝。因此，今年嘉興市提出要選擇一批區域面積大、土地已經流轉的區域，結合美麗鄉村、美麗農業和高標準農田建設要求，打破原有道路、田埂、排灌體系，進行重新規劃改造建設，破解耕地破碎化問題，推進農業機械化、規模化經營，提高農業生產效率。經測算，按“十三五”期間再建100萬畝高標準農田中的50%（嘉興目前的土地流轉率在50%左右）實行田坎整治，將可增加有效種植面積5000畝左右。但按現行政策，通過田坎整治增加的有效耕作面積中，有相當一部分已屬于耕地，雖然通過整理后增加了有效種植面積，但不能算作新增耕地，造成地方政府實施田坎整治的積極性不高。中央4號文件對耕地占補平衡提出了“控占用、調方式、算大賬、差別化”的改革思路，并明確提出“拓展補充耕地途徑，統籌實施土地整治、高標準農田建設、歷史遺留工礦廢棄地復墾等，新增耕地經核定后可用于落實補充耕地任務?！蔽覀円舷屡浜?，加強政策研究，釋放政策活力，激發地方積極性，確保改革政策落地生根。四是要把改善生態環境放到更加突出的位置。牢固樹立保護耕地就是保護生態的理念，緊密結合當前開展的“三改一拆”“五水共治”“退散進集”、小城鎮環境綜合整治、美麗村鎮建設等重點工作，充分發揮全域土地整治作用，推進生態環境改善。

三、以更實的管控政策來落實全域土地整治

在全域土地整治項目實施過程中，從項目的立項、實施、監理、驗收到上圖入庫，會碰到許多新情況新問題，需要通過實踐來探索、創新、驗證，也需要得到部、省和地方政府的支持。一是要注重政策機制創新。重點要探索全域土地整治項目立項審批管理驗收辦法、“先復墾后掛鉤”辦法、增減掛鉤節余指標跨縣市交易制度、節余耕地用于占補平衡、新增耕地“三調優”機制、市場化運作機制、全域土地整治推進機構設置等制度創新，確保全域土地整治有序高效推進。二是要強化涉農項目、涉農資金整合。按照“部門協同、優勢互補、整體推進”的原則，創新工作機制，高效利用資源，凝聚建設合力，加快完成高標準基本農田、糧食生產功能區、農業綜合開發和小型農田水利規劃建設任務。全面落實“四個統一”“四個同步”“四個一”要求，即：統一建設規劃、統一年度計劃、統一項目管理、統一資金管理；同步編制計劃、同步申報項目、同步組織實施、同步市級驗收，實現數據信息共享。真正做到“規劃一張圖、資金一本賬、土地一統用、政策一盤棋”，有效整合涉農項目和資金，協同推進農田基礎設施建設，達到集中連片千畝方、萬畝方的高標準農田新要求。

嘉興是“浙北糧倉”，保護耕地有著悠久的歷史傳承，也是我們義不容辭的職責所在。我們將深刻領會中央4號文件精神，按照市委“干好十三五、奮勇當標尖”的總體要求，切實擔當起保護耕地的歷史責任，以改革創新為動力，嚴守耕地紅線，正確處理好保護與保障的關系，“以建促?！?，積極探索出一條保護耕地的嘉興新路子。