高校周邊攤販食品安全監管問題研究

湯怡佳 潘 佳 王琴允

華東理工大學法學院，上海 200237

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高校周邊攤販食品安全監管問題研究

湯怡佳 潘 佳 王琴允

華東理工大學法學院，上海 200237

近年來食品安全問題無疑是社會各界最為關注的話題，而高校作為培養國家棟梁之才的基地，其周邊的食品安全環境卻著實令人擔憂。本文主要通過實地調查提出了高校周邊攤販食品安全監管方面存在的問題，研究和探討了目前的監管制度存在的不足，并以高校、政府、學生、攤販四者為責任主體，借鑒西方發達國家的經驗，提出了完善目前高校周邊攤販食品安全監管制度的對策。

高校周邊攤販；食品安全；監管制度

一、高校周邊攤販食品安全監管問題的提出

(一)高校周邊攤販經營情況的調查結果

據我們小組調查表明，71%的大學周邊攤販數量超過20家。大部分攤販經營者都沒有相關的營業許可證件，存在較多違反法律法規的現象。例如《上海市實施<中華人民共和國食品安全法>辦法》第三十五條第(三)款從業人員應當保持個人衛生，將手洗凈，穿戴清潔的工作衣、帽。攤販經營者基本上都沒有正式的工作衣，也從不帶工作帽，甚至有些經營者會在玩過手機等情況下，不洗手直接開始制作食物。

(二)學生食品安全意識的調查結果

高校學生對周邊攤販的食物無疑是喜愛的。據我組問卷調查，94%的學生每周都要去攤販就餐，甚至有些學生用攤販食品代替了正餐。然而，卻很少有學生對攤販食品的安全問題引起重視(盡管大部分學生知道攤販食品不太安全)，大部分學生并不會做好事前調查預防工作，也不會事后對自己身體健康及權益進行保護。調查結果顯示，事前，學生不會去了解攤販的食品來源，營業執照持有情況等問題；事后，即在高校周邊攤販就餐遇到食品安全問題后，67%的學生只能做到“獨善其身”，自己不去吃就行了，51%的學生會選擇告知親友，也有45%的學生會去與店家理論。然而，很少有同學能想到從根源上杜絕這種食品安全隱患。

二、高校周邊攤販食品安全問題研究的意義

(一)消費群體存在錯誤的消費觀念

價格低廉，種類繁多成為了大學生前往攤販消費的原因。在價格方面，攤販銷售的食品由于不需要房租等成本，相對于食堂的飯菜更為廉價。在種類方面，雖然食堂還是大學生們就餐的主要地點，然而由于客觀原因的限制，食堂里并不能容納下更多品種的美食，這就造成了對于大學生群體來說，食品種類上的供不應求。而攤販的出現滿足了大學生群體的這一需求。

然而大學生群體作為即將踏入但還未踏入社會的一個群體，他們自身對于食品本身的鑒別能力不夠成熟。同時，大學生一直都是年輕的一代人，食品安全出現問題不會在短期內直接表現出來，而是一直作為健康隱患存在于他們體內。與此同時，我們的數據顯示，即使是在自身合法權益受到侵害時，大學生也不知怎樣維權，向誰要求維權。更有甚者，意識不到自己可以去維權。

(二)經營者自我規范意識差

食品本身，經營環境，烹調方式等問題都有可能造成食品安全問題的隱患。在食品本身方面，我國對食品生產經營實行許可制度。高校周邊攤販大部分作為未取得食品經營許可的違法經營者，其食品來源就難以保證，消費者維權也難以取證。在經營環境方面，攤販的流動性較大，多為露天經營，并且為了降低生產成本，往往對于灰塵等污染物，蚊蟲等污染源毫無防范，極易導致食品不衛生，為食品安全增添隱患。從烹調方式看，攤販的經營者少有穿戴清潔的衣帽，他們的烹調工具也不經常清潔，這顯然不符合我國法律規定。

(三)制度體系不完善

1.立法

我國對于攤販食品安全的規制是以多層級的方式進行的，《食品安全法》只對食品攤販做出了一部分原則性的規定，地方立法來確定相關的實施細則。盡管近年來國家對相關問題的關注度有所提高，但仍然存在以下問題：

(1)授權地方立法監管，對于攤販食品安全不夠重視。2015年4月14日新修訂的《食品安全法》關于食品攤販的相關規定主要有以下兩條：第三十六條規定了攤販等的食品生產經營方式，第一百二十七條對攤販的法律責任做出了約束。同時，在地方立法方面，各省對于制定相關的具體管理辦法并不積極，目前為止，僅有三分之一左右的省立了法，導致了小攤販食品安全監管無法可依的局面，這也成為了造成攤販食品安全監管難的原因之一。

(2)規范不到位，缺乏統一的體系性管理。在食品攤販的含義方面，《中華人民共和國食品安全法》釋義——第三十六條中將食品攤販定義為沒有固定經營場所、從事食品銷售等的經營者。然而在食品攤販的市場準入制度方面，卻沒有統一的相關規定。這意味著對于同一個經營主體在不同的省市適用不同的規章制度，而制度之間的差異會導致部分不符合較嚴格的標準的攤販向制度相對寬松的城市流動，給這部分標準較低的地區的監管帶來了挑戰。此外，目前我國關于食品安全方面的法律局限于食品生產經營過程中的某個環節或是某類產品的專門規定，而缺乏連貫性和協調性。這導致對于攤販食品安全的規定稀缺分散，給執法也帶來了一定的難度。

2.執法

海灣大學城的地理位置以及攤販經營者的身份都給執法帶來了難度，從海灣大學城的地理位置來看，其地處奉賢區的最南端，距奉賢區中心位置約12公里，相比南橋鎮那樣的區中心，監管部門的巡查頻率自然降低了很多。從攤販經營者的身份來看，他們大多是大學城附近的居民，導致整治回潮現象已司空見慣，致使城建監察人員每天的工作都得從“零”開始。

對于小攤販的食品安全違法行為，我國歷來重視國家機關管控的慣性思維，往往忽略了其他監管主體的能動性和監管手段的多元化，導致監管效率低，威懾力不足。

三、高校周邊食品安全監管問題治理對策

高校周邊這個特殊的地理位置也是食品安全問題頻發的不可抗因素，想要解決高校周邊攤販的食品安全監管問題，就需要明確各責任主體及他們之間的聯系。主要的主體有：高校、政府、學生、攤販。下面就從這幾個主題展開來談一談具體的對策。

(一)高校內部管理

1.加強食堂管理與創新

高校要發揮校園食堂存在的方便、衛生等優勢，同時注意提供更多品種豐富口味多樣，適應來自各個城市的學生的菜肴，提高餐廳的餐飲環境，通過優質便捷的服務吸引學生到餐廳吃飯，以減少學生出入街頭攤販的頻率。在校園內也需要進行安全管理，學校應改進門禁系統。如沒有攜帶校園卡或工作證的人員車輛禁止入校。以海灣三校為例，目前校外飯店及攤販利用“餓了么”、“美團外賣”“淘點點”等APP提供了大量的外賣服務，甚至少數商家還推出了“一個電話送餐到寢”的服務，這給許多宅在寢室的同學們提供了極大的便利。下雨天在校園內的各寢室樓下停著的送外賣的自行車，也在一定程度上造成了校園交通堵塞及安全事故的發生。

針對外賣盛行現象，治理的焦點主要在于外賣平臺的嚴格審核制度以及政府相關部門的嚴格監管制度，因此高校的職能和義務很大程度上被忽視了。然而，高校作為與學生聯系最為密切的主體，必須要建立起一套有效的治理體系。如實行周邊攤販外賣員審核登記制度，外賣車輛限入制度，學生會定期調研制度等，始終將學生的安全問題作為學生管理的重點。

2.加強對學生的宣傳教育工作

高校要通過多種多樣的方式引導同學們認識到光顧流動攤販存在的巨大隱患，例如利用學校的特色專業，宣傳科研成果的同時帶動廣大學生參與到食品安全監管的主題活動——周邊攤販食品檢測實驗基地、體驗綠色食品制作過程等。也可定期舉辦食品安全案例宣講活動，搭配后續相關的知識問答競賽，形成長效機制，引導同學們轉變觀念，減少外出光顧高校周邊無證攤販的頻率。

3.將校外流動攤販引入校園規范管理

盡管對于流動攤販的食品安全難以保證，但因其具有便利性，學生們還是免不了受到吸引，一刀切政策反而會適得其反。因此，學校可以考慮劃出專門的區域，如在食堂內開設特殊窗口專供這些校外引入的流動攤販經營。校外流動攤販進入校園需要進行考核，同時應遵守校園管理規定。對于主動遵守規定進入校園的攤販，高校也可給予他們攤位優惠補貼政策，鼓勵流動攤販接受高校管理。這樣，既可以方便學生，也可以保持供應商的便利性，同時保證了學生的健康安全，食堂餐飲和街頭小販之間也可以形成良性的競爭，從而持續改善服務能力，更有利于學校學生提供更完善的優質服務。

(二)政府監管部門

1.區別對待高校周邊的流動攤販

由于高校周邊流動攤販服務對象的特殊性——服務對象比較集中特定，主要為高校在校大學生，而大學生作為食品食用者具有身體素質高這一基本特點，對變質食品抵抗力較強，身體在食用變質食品后反應滯后。因此，政府應該考慮將高校周圍的攤販的監管與普通的城市流動攤販監管在調查時間及調查深度上區別開。首先由食品藥品監督管理局規范登記，以達到高校周邊攤販流量管理的有效性。其次，我們可以考慮在大學城周邊設立一個專門的區域，為他們設立特殊的針對性的行政審批程序，經政府管理部門批準的攤販經營者可以獲得營業執照許可證(與門店經營的營業執照不同)。政府將通過定期管理來確保這些規定有效實施。最后，食品攤販經營者在進入市場或被迫退出的同時，可以再將針對他們的審查評定手續全部公開。通過這一系列的舉措，使高校周邊的流動攤販的數量固定下來，有條件的話，再加設專門的職能部門負責管理高校大學城周邊的攤販。這樣可以更大程度上保障人口集中地的食品安全，減少群體性事件的發生。

2.引導流動攤販進入市場監管

一是要完善高校配套生活設施。現在奉賢區海灣三校附近的生活發展設施十分欠缺，學生除了食堂及周邊黑街以外，選擇的空間過少。因此，在學校周邊建設一塊集中的衣食住行服務區，將流動攤販引入市場的競爭大潮中，這不僅滿足了學生的需要，而且也倒逼流動攤販進入市場規范。

二是要形成高校周邊的獨有特色。有條件的沿街地段可以建設具有特色的沿街商鋪，甚至可以劃出一定區域讓流動攤販定時定點經營，使之漸漸成為高校周邊獨特的風景線。這種做法不但不會影響市容，還可以增強城市的吸引力。相反，“一刀切”的管理制度成本雖小，但卻完全忽視了高校周邊這個特殊地理位置下周邊食品鏈存在的意義。如果我們能夠抓住機遇，將其打造成具有高校特色的生態綠色的食品園的話，那么對于經濟發展以及學校自身的知名度的打造都是具有重大意義的。

3.合理借鑒國外食品安全監管體制

食品安全監管中的政府責任，是許多西方發達國家國家法律體系中的重要組成部分，在多年實踐中它們取得的經驗及成績也是國際社會有目共睹的。當然由于各個國家不同的政治和經濟條件限制，難以有統一的模式可供借鑒，但這些國家依法實行食品安全監管的經驗仍值得我們學習。

(1)完善法律體系。而西方發達國家對于食品安全監管的立法，有兩個方面的特點。一是立法覆蓋面廣泛，從食品的原材料到食品的加工過程，以致食品的保存都有明確的立法；二是法律規定細致深刻，諸多細節都有法律的規定。如德國的《食品及日用品法》是該國的食品基礎法，同時，在其食品法體系中還有相當數量的特殊法，如《肉類衛生法》、《產品責任法》、《牲畜傳染病法》、《商品等級法》等。借鑒其立法經驗，我國立法部門可針對近年新興的食品安全隱患制定特別法加以補充約束。政府的一項主要工作就是通過制定相應行政法規和規章落實食品安全法的內容。

(2)完善問責機制。回顧西方發達國家的食品安全監管歷程，可以發現它們的成功不唯獨有完善的食品安全法律體系，還有一整套嚴格適用的政府責任追究機制。對食品安全的監管，既是政府的責任，同時也是政府的權力，因此，有必要對于政府的食品安全監管職權進行限制。西方發達國家大多形成了一套比較健全的政府問責機制，問責的主要機構來自法院和議會。當然除了國家機關的問責，我們也可以引進人民團體新聞媒體作為對食品安全監管部門問責的推動力量。

(三)學生參與管理

1.向學校和政府建言獻策

學生，作為學校及城市的主人，對于學校的管理和政府的不利監管都有建言獻策的權利和責任。學生的自我組織以及自我約束是解決高校食品安全問題的關鍵一環，充分發揮學生的主人翁意識十分重要。

2.實現學生自主管理

學生作為食品安全問題的深層次源頭性主體，應當在解決高校周邊攤販的食品安全監管問題中自主承擔起管理的職能，學生可以成立相關維權委員會，通過自我發起的宣傳教育，提高學生的安全意識，提高學生群體的自我保護意識和能力。

(四)攤販自我約束

1.提高自身的綜合素質

高校周邊流動攤販應該從提高自身的素質入手，積極參與高校及政府組織的宣講會，了解相關的法律法規政策，主動接受社會各界的評估與監督。在政府或學校的評估考核中，表現優異考核結果良好的攤販便能夠享有優先選擇校內攤位以及攤位管理費優惠等政策。對攤販誘之以利也能夠倒逼他們進行自我學習和自我約束。

2.成立高校流動攤販自治會

為了保障高校周邊攤販的基本權利，更有效地發展高校周邊餐飲特色，在高校周邊經營的流動攤販更需要進行合作。可以選擇以所在街道社區為依托，通過協商，根據平等自愿原則，制定僅對內部合作的成員有效的規章制度。還可以建立一個由攤販經營者自我管理的機構——自治聯合會。這樣的自我監督與自我管理不僅可以加強各流動攤販之間的密切合作、共同發展，而且可以更好地促進流動攤販與高校的合作。成立自治組織，代表廣大流動攤販發言，也保障了攤販的基本權利，避免了引起不必要的爭端與分歧。高校周邊流動攤販的治理與社會流動攤販的治理相比，具有特殊性，這也更是加大了治理的難度。總之，高校周邊攤販的治理是一個長期工程，任重而道遠，不能一蹴而就。這更需要社會各個方面的合作和共同努力，各個責任主體與權利主體都需要發揮其作用，共同創造更加安全和諧的高校周邊的食品安全環境。

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[3]李炎炎.高校周邊流動攤販的治理路徑探索——以中國石油大學(華東)為例[J].中國市場，2013(24).

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F

A

2095-4379-(2017)17-0050-03

湯怡佳(1995-)，女，漢族，江蘇南通人，華東理工大學法學院法學系，本科在讀，研究方向：法學；潘佳(1994-)，女，漢族，上海人，華東理工大學法學院法學系，本科在讀，研究方向：法學；王琴允(1994-)，女，漢族，浙江嘉興人，華東理工大學法學院法學系，本科在讀，研究方向：法學。