農村基層組織人員職務犯罪問題調查分析
——以W縣農村基層組織人員職務犯罪情況調查為樣本

巫春燕

廣西武宣縣人民檢察院，廣西 武宣 545900

農村基層組織人員職務犯罪問題調查分析
——以W縣農村基層組織人員職務犯罪情況調查為樣本

巫春燕

廣西武宣縣人民檢察院，廣西 武宣 545900

三農問題是關系黨和國家事業長治久安的根本性問題。隨著新農村建設的不斷深入，國家加大了支農惠農資金的投入力度，數以億計的農民群眾享受到了更多的改革開放成果。農村基層組織工作人員是貫徹黨在農村的各項路線、方針、政策，落實各項任務，帶領廣大農民脫貧致富的重要力量。與此同時，農村基層組織人員職務犯罪也呈現出高發勢頭，成為阻礙農村經濟發展和社會穩定的重要因素。筆者針對W縣檢察院2008年以來辦理的農村基層組織人員職務犯罪案件進行專題調研，對存在的問題進行梳理并提出對策，以期為遏制此類人員犯罪提供現實可行的路徑。

職務犯罪；調查分析

一、調研對象與研究方法

(一)調研對象的選擇

2000年4月全國人大常委會頒布的《關于<中華人民共和國刑法>第九十三條第二款的解釋》，明確規定村民委員會等基層組織人員協助人民政府從事行政管理工作屬于刑法第九十三條第二款規定的“其他依法從事公務的人員”。同時規定村民委員會等基層組織人員在協助人民政府從事公務時利用職務上的便利，有非法占有公共財物、挪用公款、非法索取或收受財物行為構成犯罪的，適用刑法關于貪污罪、挪用公款罪和受賄罪的規定處罰。選擇農村基層組織人員職務犯罪案件為調研對象，不僅能考察此類人員犯罪的基本情況，還可透過職務犯罪的狀況，分析犯罪的深層原因，發現檢察機關辦理此類案件存在的難點和問題，進而提出預防此類人員犯罪和解決辦案中的難點問題的對策。

(二)研究方法

筆者選擇W縣檢察院自2008年1月1日至2017年6月30日辦理的村民委干部、村委委員及村民小組長等基層組織人員職務犯罪案件，以公訴部門受案登記統計的數據作為定量分析，以公訴內卷裝訂材料及數字檔案中相關的法律文書及筆者正在辦理尚未結案的此類人員犯罪偵查案卷作為定性分析的參照。

二、案件特點分析

(一)案件數量及處理情況分析

為了掌握農村基層組織人員職務犯罪的具體情況，筆者W縣檢察院自2008年至2017年6月30日公訴部門受理的農村基層組織人員涉嫌職務犯罪分析情況如下：

一是農村基層組織人員職務犯罪案件屢查不絕。從2008年至2017年6月30日共受理審查起訴農村職務犯罪39人，每年都有一定的數量，盡管2012年查處了大批犯罪，但仍未能杜絕此類犯罪。

二是社會危害性大。受理后提起公訴35人，起訴率達到89.74%，起訴后法院均作了有罪判決，不起訴3人，占7.69%，未辦結1人。經過查閱公訴內卷檔案材料顯示，作不起訴處理的3人中，有1人因證據不足不起訴，2人情節輕微不起訴。從上述數據看，農村基層組織人員雖然“官”位小，但其犯罪的社會危害性普遍較大。

三是涉案金額較大。從統計的數據看，涉案金額在10萬元以上的將近半數。查閱檔案后發現，所查辦的案件中多為窩案串案，涉案金額也普遍較大，如村民小組長李某逆、黃某肖、黃某某與鄉鎮林站站長共同貪污國家生態公益林補助款97萬余元，村民委支書廖某金和多名村民小組組長與鄉鎮土地管理所管長共同貪污征地補償款66萬余元，村民委主任蘇某苦與村民代表蘇某福共同侵占村集體征地補償款369萬余元，涉案金額令人瞠目。

(二)涉案領域分析

犯罪領域相對集中在支農惠農政策性補貼、征地拆遷等方面。農村基層組織工作人員主要是貫徹黨在農村的各項路線、方針、政策，大多數情況下是協助鄉鎮政府落實各項任務，帶領廣大農民脫貧致富，也因此接觸大量的支農惠農等工作，經手或管理一定的涉農資金或項目，一旦起了貪念，守不住底線，便很容易走向犯罪。從W縣檢察院近十年來查辦的農村基層組織工作人員涉嫌職務犯罪的情況看，犯罪領域相對集中在支農惠農政策性補貼、征地拆遷等方面。

(三)案件性質分析

農村基層組織人員職務犯罪多以侵財為主，侵財與瀆職行為交織。農村基層組織人員在協助鄉鎮政府或管理村集體財產過程中，手中掌握著一定的權力，往往容易濫用職權或利用職務便利，在退耕還林、危房改造、畜牧養殖等涉農惠民資金的申請、發放以及征地拆遷補償等過程中，虛報冒領、套取并侵吞國家資金或集體經濟組織資金。同時，一些農村基層組織工作人員還利用工作中得知的優勢信息，通過向國家工作人員行賄的方式獲取不正當利益。

(四)犯罪形式分析

犯罪形式以共同犯罪為主。在農村無論是支農惠農政策性補貼資金還是征地拆遷補償款，資金管理上涉及到上報、審核、管理、發放等環節，為規避風險，部分農村基層組織人員往往與政府工作人員相互勾結或是村委內部勾結或是村干部與村民內外勾結等多種方式，共同侵占補貼、補償資金，獲得非法利益。在查辦的39人的農村基層組織人員職務犯罪案件中共同犯罪31為共同犯罪，其中有6人是村民委干部相互勾結，4人為村民委干部與村民內外勾結，21人為村委干部與鄉鎮政府相互勾結。

三、農村基層組織人員職務犯罪原因分析

(一)法治意識淡薄，私欲膨脹，鋌而走險

通過調查發現，涉案的農村基層組織人員的文化程度普遍不高，以初中文化程度居多，有少部分人只有小學文化，缺乏法律意識，容易受傳統的“官本位”思想和社會不良風氣影響，面對利益誘惑，沒能守住底線，產生“有權不用、過期作廢”“不撈白不撈”的錯誤思想，以致私欲膨脹，不惜鋌而走險，以身試法。

(二)村級制度形同虛設

只要走進村委會辦公樓，最顯眼的莫過于辦公室墻上掛的村務公開、民主管理、村民議事等各項制度，然而，通過辦案發現，這些制度真正落到實處的不多，大多數情況下，都是由村支書、村主任或負責支農惠農、征地補償項目管理的分管副主任等個人說了算，導致村級制度往往流于形式，致使職務犯罪有機可乘。

(三)監督缺位，權力失控

通過調查發現，不管是村委會、鄉鎮政府還是負責支農惠農項目資金審核管理發放的縣級相關職能部門，對于項目、資金的申報、審核、審批、發放等環節都缺乏及時、有效的監督管理，鄉鎮政府、縣直有關部門往往以項目多工作忙為由，要求村民委員會對項目申報的真實性進行核實，只要村委會在有關申報材料上加蓋公章且提供了項目申報文件所要求的全部材料，往往不再進行實地調查核實，而村委會在向上級申報材料前往往不向村民公開，其行使權力的情況沒有受到監督，村委會領導編造名目擅自虛報冒領侵占國家撥付的涉農惠民專項資金，相關職能部門僅從申報材料上難以辯別真偽，缺乏實質性的監督審查機制，為貪腐的滋生打開了綠燈。

(四)執法不嚴，打擊不力

一直以來，檢察機關懲治和預防職務犯罪的重點主要集中在掌握國家經濟要害部門及領導干部身上，對于村官很少予以關注，即便村官有貪污受賄等犯罪行為，在執法過程中也重視不夠，打擊不力。從W縣檢察院已辦結的38名農村基層組織人員職務犯罪案件的處理情況上看，雖然這些村官涉案金額并不見得比國家干部少，但處刑卻遠比國家干部輕，只有26%的人判處了實刑，74%的涉案村官卻作了不起訴或免予刑事處罰或適用緩刑等較輕的處罰，如此低的犯罪成本，犯罪人承擔的罪責與犯罪收益不成比例，難于起到警示作用，也誘使一部分農村基層組織人員不惜付出代價鋌而走險。

四、當前辦理農村基層組織人員職務犯罪適用法律的困惑

(一)村民委干部是否符合濫用職權罪主體資格的困擾

關于村民委干部在協助鄉鎮政府從事征地、扶貧等公務有濫用職權行為時，能否以濫用職權罪處罰即村干部是否符合濫用職權罪主體資格的問題，理論界和實務界存在許多爭議。各地處理情況也不盡相同，筆者通過百度搜索輸入村民委干部濫用職權等關鍵詞，搜索到云南省和安徽省某法院關于村民委干部在協助鄉鎮政府管理征地拆遷和辦理計劃生育證明工作過程中濫用職權被法院判刑的相關報道，同時也搜索到一些學者在法院以濫用職權罪對村民委干部作出有罪判決后提出有關主體資格質疑的文章。而在筆者本調查報告所涉及的2名村委干部都是在協助鄉鎮政府從事危房改造工作過程中濫用職權行為的處理上，不同的辦案人員卻得出絕然相反的結論。提出村民委干部符合濫用職權罪主體資格者認為，農村基層組織人員在協助人民政府從事行政管理過程中，因其瀆職行為所造成的危害后果程度并不比一般國家機關工作人員的瀆職行為所造成的后果程度低，并且其瀆職行為與國家機關工作人員的瀆職行為在形式上、本質上并沒有很大的區別。①因而認為，農村基層組織人員協助人民政府從事法定七種工作時，其工作的性質并沒有因其與政府工作人員的身份不同而改變，應當認定為全國人大常委會《關于<中華人民共和國刑法>第九章瀆職罪主體適用的解釋》中規定的“在受國家機關委托代表國家機關行使職權的組織中從事公務的人員”。

(二)村民小組長身份認定的困擾

根據全國人大常委會《關于<中華人民共和國刑法>第九十三條第二款的解釋》規定，村民委員會等村基層組織人員在協助政府從事法定的七項工作時，屬于“其他依法從事公務的人員”，而該類人員利用職務之便有貪污受賄挪用公款行為構成犯罪時要依法處刑。然而，相關法律和司法解釋對于何謂“農村基層組織成員”“農村基層組織成員”具體范圍應當如何界定、具體包括村基層組織的那些人員卻沒有作出明確規定，致使在辦理此類案件案件時受到極大的困擾，承辦案件人員在類案處理上對相關概念的解讀不同，就會作出各種不同的處理結果。

五、農村基層組織人員職務犯罪預防對策

農村基層組織人員的官位雖小，涉案金額或許比起國家領導干部職務犯罪來微不足道，但農村基層組織人員涉案的領域絕大部分是涉及民生民利，侵害的是老百姓的切實利益，不但影響了農村集體經濟的發展，更阻礙了國家精準扶貧工作的推進，嚴重損害了黨和國家在老百姓心中的良好形象。

(一)加強農村基層組織隊伍建設，提高拒府防變能力

由于農村勞動艱辛，經濟收入低，在巨大的城鄉收入差距的誘惑下，越來越多年富力強文化程度相對較高的農民走向城市，大部分農村中只剩下留守老人和留守兒童以及一些年幾偏大文化水平欠缺的人員留守村中，這給農村基層組織人員的選任帶來了很大困擾。檢察機關要抓住村兩委換屆選舉、國家出臺各種惠農支農政策及精準扶貧的時機，利用已經查的辦農村基層組織人員職務犯罪典型案例開展警示教育，使他們從思想上提高拒腐防變的能力，不敢以身試法。

(二)聯合多方力量，形成打擊合力

打擊也是一種特殊的預防，檢察機關對于職務犯罪應始終保持高壓態勢，堅持零容忍。然而，在對職務犯罪的打擊方面，光靠機察機關單打獨斗并未能湊效。通過調查發現，在已查辦的農村基層組織人員職務犯罪案件中，許多涉案人員并不是一次性的貪污受賄行為就構成犯罪，而是多次的違法行為之后才達到犯罪追訴的標準，如果紀檢、財政、審計等部門在每一個惠農專項資金的申請、審核、撥付、發放環節都提前介入監督，發現有違法違紀行為及時糾正和處理，農村基層組織人員犯罪的空間將大大減少。針對對農民反映強烈、造成重大社會影響的案件，各部門應達成共識，健全案件移送制度及部門銜接、配合機制，形成有效打擊農村基層組織人員職務犯罪合力。

(三)完善政策，堵塞漏洞

筆者發現由于相關的政策文件規定不明確不具體，導致在具體操作中存在三個方面的問題：一是被征用土地屬集體土地的，該被征土地登記在村委干部名下，鄉鎮未派人員對登記情況調查核實，存在弄虛作假的隱患。二是鄉鎮及征地拆遷辦審核無程序性要求，存在未經實地查勘就審核通過的情形。三是征地補償款的發放僅核對對方賬戶戶名，存在利用假簽名套取補償款的隱患。②為堵塞漏洞，相關政策性文件可以作出由財政部門在申報項目材料的報送、審核和資金撥付等三個重點環節抽查一定比例來檢查的規定。以有效遏制類似案件的進一步蔓延，切實保障農民基本權益。

(四)落實制度，強化內外監督

權力具有天然的膨脹性和向惡性，只要缺乏足夠的約束，任何權力都會生出腐敗。大多數時候，人們往往把腐敗現象歸結為那些違法亂紀的黨員干部的素質問題，卻極少從制度上分析原因，認為加強思想教育和作風整頓便能解決根本問題，以致于腐敗問題屢禁不止。孟德斯鳩說過：“一切有權力的人都容易濫用職權，……從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力約束權力”。③

(五)完善立法司法解釋，構建典型案例示范平臺

一是完善相關立法和司法解釋，對農村基層組織人員的范圍及村委干部、村民小組長在協助政府從事公務時其身份性質、職權問題作出明確規定，以便對村兩委干部、村民小組長在履行職責過程中存在的瀆職行為、貪污賄賂行為的處理有法可依。二是構建典型案例示范平臺。雖然我國不是實行判例法國家，但司法實踐中，“兩高”公布的指導性案例供法官、檢察官參考借鑒的做法得到普遍認可。

[注釋]

①海寧市人民檢察院課題組.農村基層組織人員瀆職罪主體認定問題之研究——基于<瀆職罪主體解釋>的再分析[EB/OL].http：//www.zjhn.jcy.gov.cn/shownews.asp?id=2200，2017-8-9.

②2012年筆者在辦理黃某等10人共同貪污征地補償款案件時發現存在的三個方面的問題.

③[法]孟德期鳩.論法的精神[M].張雁深譯.北京：商務印書館，1982：154.

D924.3

A

2095-4379-(2017)30-0118-03

巫春燕(1973-)，女，漢族，廣西人，本科，廣西武宣縣人民檢察院，檢委會專職委員。