土地資源管理規劃供給側改革路徑探析

毛思波

摘要：土地資源既是生產的第一要素，也是國家不可多得的戰略資源。但是當前土地管理規劃上卻存在前瞻性、協調性、和靈活性不足等方面的問題，制約著產業結構優化升級。推進供給側結構性改革，就要把土地管理規劃放在國家發展的戰略高度取考慮，明確責任、統籌兼顧、多措并舉，提高土地運用效率，提升我國經濟發展質量。

關鍵詞：土地資源 管理規劃 供給側改革

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》明確提出，要優化土地等要素配置，推進供給側結構性改革。土地作為經濟社會發展的空間載體，是最基本的生產要素，其事先的合理規劃和有效配置具有影響產業結構調整及優化生產力布局的特有功能。土地資源的科學管理規劃對經濟的未來發展具有一定引領作用，必須做到未雨綢繆。

一、土地資源特性和管理特點分析

土地資源既是生產的第一要素，也是國家不可多得的戰略資源。因為土地具有以下主要屬性，一是不可再生性。社會經濟的發展往往是以土地的消耗為代價的，但是土地資源不可能憑空多得，往往也無法再恢復本來面目。因此，從某種意義上講，發展對土地的破壞是永久性的。這就要求土地的管理規劃要科學合理具有前瞻性，化解經濟發展和土地保護的矛盾，避免土地的無效供給、低效供給，甚至從短期看是有效供給但從長期看是過度供給。二是不可替代性。土地為生產提供空間載體，其用途可以變更，但是土地的位置獨一無二。而且土地一旦確定使用用途后，短時間也難以變化。這就要求土地的管理規劃要具有協調性，統籌兼顧各方利益主體的土地需求，不能簡單地機械地放手讓市場進行土地資源的配置。三是土地所有權的公有性。我國法律規定城市土地歸全民所有，從村土地歸集體所有，具有明顯的公有性質。從以上兩點也可以看出，土地的公有性質為土地的節約集約利用創造了先決的制度條件，反之，如果規劃部門不能有效解決土地尋租的問題，統籌兼顧、科學合理的管理規劃稀有的土地資源，也勢必造成土地資源的大量無效供給和低效供給，不利于經濟長期發展。

二、當前土地制度存在的問題

（一）土地規劃前瞻性不足

當前的土地供應規劃，不能與不同區域城鎮的發展方向、發展規模、產業特點、人口變化等相協調。當前我國對新增建設用地實行計劃管理，供地數量由國土資源部每年定期下達，供地結構由地方政府部門根據產業發展和市場需求自主決定。實際執行過程中，由于信息的有限性，地方政府部門很難對地方發展和市場對土地的需求狀態做出及時有效的預測和調整，土地供應安排與地方經濟發展、人口分布、產業結構調整目標經常會發生不相適應的狀況。比如，大城市土地價格飛漲、交通擁堵，部分中小城市出現鬼城，城市基礎設施建設落后等。

（二）土地規劃協調性不足

土地規劃應當兼顧各方利益，但當前采用的土地“掛牌”方式出讓的方法，有可能會導致一些符合產業政策鼓勵發展方向的優質項目不能獲得土地，尤其是處于初創階段具有發展潛力的小微企業無法獲得土地。自2007 年不少地方都采取“掛牌”方式出讓工業用地，掛牌方式操作簡便，政府的土地收益高，不過結果往往是 “價高者得”。在“價高者得”的規則下，由于傳統行業具有先發優勢，憑借多年積累實力較強，往往更容易拿到土地繼續維持甚至擴大原來落后的生產方式。相反，有創新能力的企業因財力不足拿不到土地，只能慢慢積蓄力量，延長了產業結構優化升級的周期。對于城鎮商業用地來說，“掛牌”方式僅僅是提高了政府收益，同時抬高了企業的用地成本，同樣由于難以確保經營能力強的企業拿到土地，導致地方第三產業服務水平長期難以提升。

（三）土地規劃靈活性不足

嚴格的城市土地用途管制制度和土地收儲制度，大大降低了土地使用的靈活性。按照《城市房地產管理法》和《城鄉規劃法》，土地使用者在一定條件下可以變更土地用途，但如果真要變更土地的用途就會發現要經歷環環審批，程序繁瑣，時間冗長。而在現行的土地收儲制度下，一塊土地從收儲、招拍掛至實現出讓，需要一年甚至幾年的時間，而且存在很大的不確定性。此外，工業用地出讓年限過長，容易造成閑置土地或低效用地退出難。當前各地在土地出讓時，為了穩定企業預期，支持企業長期發展，大都約定較長的出讓年限。可是如果企業經營不善或效益不好想要處理土地時會發現轉讓土地手續繁瑣，需要說明解釋的問題較多，明顯保留土地比轉讓土地更劃算，客觀上影響了企業主動退出低效用地的積極性，甚至有的企業僅僅是為了騙取土地待價而沽。

三、土地資源科學管理規劃建議

（一）把土地規劃上升到國家發展戰略規劃高度

習總書記講，處理問題要抓主要矛盾，要牽牛鼻子。土地規劃問題往小了說關系到每個人的居住、出行和生活是否便利，往大了說關系到產業的發展空間、方向、速度和規模，間接影響著我國的綜合國力和持續發展能力。因此，土地規劃問題就是國家發展規劃的牛鼻子，土地管理規劃的科學合理，將有利于我國各項產業的長期穩定發展，有利于我國經濟的長期持續發展，為我國長期發展戰略提供可靠的物質基礎。

之所以說土地規劃可以是牛鼻子，是因為土地規劃可以和人口發展規劃、城鄉發展規劃、能源發展規劃等統籌協調，從頂層設計規劃。具體來說，比如在土地規劃中可以從大的方面框定城市發展的方向、規模、基礎設施標準、環保要求等。地方政府無論怎樣發展，需要達到框定的標準。這樣就可以做到宏觀有藍圖，中觀有目標，微觀有標準，上下合力規劃中國夢、實現中國夢。

（二）明確土地管理規劃責任

如上所述，土地管理規劃需要從宏觀的角度把握國家發展藍圖，中觀角度設計區域城市發展定位。這既需要有大量的信息數據支撐，也需要有長遠的戰略眼光，這不是發改委或住建部簡單組合就可以完成的任務，需要有專門的人才反復權衡。因此，應當盡早明確責任部門，從頂層進行設計架構，真正起到牽一發而動全身的效果。

（三）土地管理規劃應當統籌兼顧

中國城市的發展“不應一枝獨秀，也應百花齊放”。土地管理規劃應當融入綠色發展、以人為本等理念，對于遏制大城市病和促進城鎮化發揮積極作用。在土地管理規劃方面，可以參考市場供求，但更應當統籌兼顧短期利益與長期利益、局部利益與整體利益、傳統產業與新興產業、經濟發展與社會發展等價值目標，同時將城市發展與防空建設、交通建設、能源建設、水電熱氣管線建設等統籌考慮，規定土地的最低使用標準，確保發展質量。

（四）土地利用手段可以采用租、賣、讓結合的方式

公有性是我國土地制度的一大特點，應當充分利用這個制度優勢，增加土地使用的靈活性。比如可以考慮采用“租”的方式利用土地增加土地利用效率。與傳統產業相比，部分新興產業的優勢就是效率高，直接體現就是利潤率高，劣勢是資本實力不夠強。如果采用租的方式，以利潤率作為參考指標，就可以增加新興產業獲得土地的可能性，減少產業結構升級的阻力。而且租的方式可以分攤土地收益，避免政府的短期行為，增加政府土地利用的靈活性。租、賣、讓的方式各有利弊，只要揚長避短就可以切實提高土地利用效率。