推進我國農村承包地“三權”分置制度改革研究

趙新浩

[摘要]十九大報告指出，要“鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地‘三權分置制度”。這是新一屆中央領導集體關于鄉村振興的重大戰略決策。農村土地“三權”分置改革在推進過程中還存在許多阻礙因素，應以穩定土地承包關系、鼓勵農村土地規模經營、促進農村勞動力合理流動等為著力點，穩步推進。

[關鍵詞]農村承包地;“三權”分置制度;著力點

[中圖分類號]F321.1

[文獻標識碼]A

[文章編號]1671-0037（2017）11-19 -3

土地是農村最重要的生產資料，是農業生產的主要載體。土地制度是農村最重要的經濟制度，事關廣大農民的切身利益，是農村社會穩定的重要影響兇素。黨的十九大報告指出，要“鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地‘三權分置制度”。這是新一屆中央領導集體關于鄉村振興的重大戰略決策。我國農村土地的家庭聯產承包責任制已經走過了三十多年的歷程，極大地釋放了農村生產力，鞏固了國民經濟的農業基礎。但發展至今，也逐步暴露出了其局限性，主要是不利于發揮高效率的大型機械的作用，不利于農業獲得規模效益，同時，也制約著我國農村人口的有效流動和城鎮化的扎實推進。中央提出完善承包地“三權”分置制度，將有助于解決上述問題。從我國目前農村的實際情況來看，推進農村承包地“三權”分置，應找準其穩步實施的著力點。

1 穩定土地承包關系

1.1 穩定的土地承包關系是“三權”分置的重要支撐點

所謂“三權”分置，就是在堅持農村承包土地集體所有前提下，促使土地的承包權和經營權相分離，形成所有權、承包權、經營權三權分立設置，經營權流轉的格局。在承包地“三權”分置制度設計中，其中重要一項即是“承包權”，它在承包地“三權”分置關系中起著承上啟下的作用，是“三權”分置制度的重要支撐點。土地承包關系不穩定或者“承包權”不穩固，土地流轉將會失去根基，規模經營將無從談起，農戶權益將失去保障。所以，承包地“三權”分置，首先必須鞏固家庭聯產承包責任制，穩定土地承包關系。其中，最有效的辦法就是農村土地確權，即由政府職能部門依照法定程序，向農戶（土地承包人）頒發土地承包經營權證書，以法律的形式明確土地承包關系，這樣才能有效保護土地承包人的權益，并激活農村土地的潛能。

1.2 農村土地承包制需要創新和發展

我國的家庭聯產承包責任制，是在20世紀80年代初，按照當時農戶家庭的實際人口數，賦予了相應的土地承包權。為了使這一新的土地制度穩定下來，促使農戶精耕細作，獲得長期收益，全國農村許多地方都采納了“增人不增地、減人不減地”的做法。這種做法，對于穩定土地承包關系，獲得土地承包的政策預期無疑是積極有效的。但是，隨著時間的推移，這種穩定的土地承包關系承受的壓力也越來越大。農村的婚喪嫁娶、生兒育女、入學參軍、人口遷徙等現象每時每刻都在發生，農戶家庭人口數量及構成每年都在發生著變化，而不變的是土地承包關系。農村就出現了一個新的現象：一部分農戶有勞動力而無地可種，一部分農戶有承包地而無人去種。于是，一些農村地方調整土地的呼聲時有所聞。顯然，這些呼聲與穩定土地承包關系是相矛盾的。

1.3 穩定承包關系、促進經營權流轉是大勢所趨

經過多年的實踐探索，解決上述矛盾比較恰當的方法，就是鼓勵土地經營流轉，發展規模經營。一方面，要讓土地承包人放心地把承包地流轉出去，就要明確其承包地的受益權，這樣他們才會放棄自己的經營權;另一方面，要使土地經營者有積極性承接土地經營，就必須使其有利可圖，要達到一定的土地經營規模才行。滿足土地出讓、承接兩方面的條件，農村土地經營格局才會出現新的局面，這兩個方面的滿足，都需要穩定的土地承包關系。對于承包人來說，不管承包地怎么流轉，受益權歸己不變;對于農村新增加的沒有趕上第一輪、第二輪土地承包的農民來說，要么在農村發展規模經營、產業化經營，要么進城務工經商，想辦法落戶城鎮。經過一兩代人或者兩三代人，農村生產經營方式就會有一個大的變化。也正兇為如此，黨的十九大明確指出：“保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后冉延長三十年”。這為農村土地制度完善指明了方向，需要我們深刻領會，認真執行，積極開啟鄉村振興的新局面。

2 鼓勵農村土地規模經營

2.1 經營權流轉是“三權”分置的落腳點

承包地“三權”分置，最后要落實在“經營權”上，把農村土地盤活，使農村土地收益最大化，這才是鄉村振興的關鍵所在。家庭聯產承包責任制，不僅僅是簡單地把集體的土地按照當時村民的戶數、人數均等集中分配，而是考慮了土地與村莊距離的遠近、交通的便利性以及土地肥沃瘠薄程度，使每一農戶的承包地分散在若干不同的區域，加劇了農村土地的分散性。第二輪土地承包時，不少地方經過農戶之間的充分協商，根據土地遠近肥薄做了調整，使每家農戶的承包地向一個區域連片集中，在一定程度上避免了農村土地耕種的碎片化傾向。但隨著農業機械越來越廣泛地開發利用，一家一戶分散的土地耕種方式極大地制約了大型的、高效型的農業機械的推廣普及?，F在農民種田不僅取消了各項稅費，而且還享有各種補貼，如果還覺得種田不掙錢，那就是種田規模不夠大。如，一個農戶耕種十畝田，一畝地一年下來盈利一千元，但一年全部收入才一萬元，對于一個農戶來說算是比較低的收入。如果一個農戶耕種一百畝田，那么，農戶的總收益就很可觀了。所以，農地規模經營才是走出困局、振興鄉村的必由之路。

2.2 規模經營是經營權流轉的必然歸宿

首先，農地規模經營可以有效緩解上述“增人不增地、減人不減地”引起的土地矛盾。其次，只有農地規模經營發展起來了，經營權才能有效地從農戶手中過渡到經營者手中，從而實現農地“三權”分置。有人質疑農村承包地轉出受益，對于新增添的、沒有趕上承包土地的農民不公平，殊不知這是一種必要的社會補償，是社會的后來者向先驅者的必要回饋。何況，農戶的增人減人基本上是普遍現象，在一個時期內只增人不減人或者只減人不增人的農戶畢竟是少數，加之，城鎮化為農村富余勞動力提供了很多的就業機會，農村土地規模經營也開啟了農村生產經營的新模式，這也是農村土地承包制度穩定、持續并取得成功的根本原因。我們有充分的理由相信，在黨的十九大精神指引下，農村土地規模經營會有更好的發展，“實現小農戶和現代農業發展有機銜接”的道路越走越寬廣。

3 促進農村勞動力合理流動

3.1 承包地“三權”分置的本質是合理配置農村生產要素

其中，最核心的要素就是農村勞動力，即實現農村勞動力的合理流動。我國過去相當長的一個時期，實行城鄉分制，形成了典型的二元社會，制約了農村勞動力的自由流動。而發展市場經濟，一個重要條件就是勞動力要素能夠自由流動，不僅僅是允許農村富余勞動力流向城鎮，也包括已進城的勞動力回流農村。這樣才能實現社會資源的合理配置，從而發揮其最大效用。自改革開放以來，我國在推進農村勞動力合理流動方面成就巨大，據國家統計局《2016年農民工監測調查報告》顯示，截至2016年底，我國從事非農產業的農民工總量已達到2.8億人，這對于促進市場經濟的發展功不可沒。

3.2 農村勞動力合理、有效流動有助于承包地“三權”分置

我國目前的這種農村勞動力流動并不徹底，兇為他們中的絕大多數并沒有真正融人城鎮。他們隨時都有可能返回故鄉。正是這樣的原因，他們從來不敢放棄農村土地的承包權和住房財產權，這也成了農村發展規模經營的一大障礙。這次黨的十九大報告重申農民的土地承包權長久不變，對農村將產生“定盤星”和“壓艙石”的作用，對促進農民工向城鎮流動，并融入城鎮，徹底解決我國城鎮化嚴重滯后于工業化的問題有著十分重要的意義。只有實現了農村勞動力向著非農產業的徹底轉移，農村大多數的勞動力有了謀生的新路徑，農村地區地少人多的矛盾才會徹底解決，農民也才會逐步放棄土地經營權，積極參與土地流轉，促進土地的規模經營。

3.3 農村勞動力回流將促進土地經營權集中和農村規模經營

農村勞動力的合理流動，也包括已進城農民工的返鄉回流，這是鄉村振興的新生力量，其潛力之大難以估量。如日前河南省農民工返鄉創業已達97.97萬人，創辦企業50.21萬個，帶動就業514.39萬人。返鄉創業農民工大都有著自己闖蕩市場多年的豐富經驗，以及資金、技術、人脈等方面的積累，在推進農村土地規模經營方面有諸多優勢，在農村承包地“三權”分置過程中將扮演重要角色。許多地方政府都在積極謀劃、出臺政策、搭建平臺、投入人力物力，吸引農民工返鄉創業就業。如河南省產業集聚區企業務工人員中超過八成來自本地，來自本縣（市）的占比約六成，有省外務工經歷的人員占比接近三成。這些跡象都說明，我國農村勞動力流動已經出 現了“拐點”，不再是單向地流向城鎮，而是出現了雙向流動，這充分說明農村經濟環境趨好，其邊際收益率逐步接近城鎮。這為我們進一步推進農村承包地“三權”分置奠定了很好的基礎，我們應繼續完善政策，提高服務能力，使農村承包地“三權”分置順利推進。

參考文獻：

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[3]王冠星河南省農民工返鄉創辦企業達50萬戶[N]河南日報，2017-11-28（1）