宅基地使用權確權及路徑指向

丁文++于水

摘要：運用多源流理論構建宅基地使用權確權的分析框架，探討宅基地使用權確權工作現實、政策與政治等問題，從而為完善宅基地使用權和收益權權能等政策制定提供參考和借鑒。采用了文獻法，實地調研法，訪談法等對江蘇省10市進行實地調研，結果發現：宅基地使用權確權發證率低以及確權工作受諸多因素的影響，宅基地使用權確權還存在著歷史界限不清晰、登記主體模糊、實踐操作程序不規范、“戶宅不均”、“面積不等”、專業技術人才缺乏和工作經費投入不足等現實困境；已頒布的法律還存在著條文間的相互矛盾、“戶”的界定不統一、宅基地面積計算方法多樣化、宅基地使用權流轉標準苛刻等體制局限；農戶認知水平與情緒、利益相關者意愿以及政府態度與行動策略等利益失衡的影響。由此，以不動產登記為契機，圍繞三大源流，從政策支持機制、法律規范機制、監督動員機制三大策略著手，提出了宅基地使用權確權工作的政策建議。

關鍵詞：宅基地使用權；宅基地確權；多源流理論；產權制度

中圖分類號：F301.1文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2017）01-0039-07

收稿日期：20151009DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2017.01.06

基金項目：國家社會科學重點項目（15AZZ012）；中央高校業務經費配套項目（SKPT2015007）；南京市社會科學基金項目 （K0201400774）

作者簡介：丁文（1989—），男，南京農業大學公共管理學院博士研究生，主要研究方向為公共政策。

宅基地使用權是一項獨立的用益物權，是農民合法獲得在農村集體經濟組織所有的宅基地上建造房屋及其附屬物的權利，并享有宅基地的占有、使用和有限的處分權。宅基地產權制度不完整是影響農民財產性收入的關鍵因素，宅基地使用權確權有利于完善農村土地所有權實現形式，這既是增加農民財產性收入的前提條件，又是保障農民權利的重要法律制度。為此，國家先后出臺了一系列的規章政策，地方政府隨即也頒布了配套實施細則，加快推進和規范宅基地使用權確權原則、程序以及具體操作方法，發證工作取得了積極的成效，但工作中還存在一些問題，制約著確權質量和效率。

一、鄉村土地確權的學術探究

1.國內外土地制度及法律政策的辨析。美國和日本都通過制定嚴格法律規范土地管理，美國土地公私兼有，日本土地所有權、經營權及收益權三權分立；英國成立土地登記局，專門負責土地確權登記發證相關事宜，俄羅斯《俄羅斯聯邦土地法典》從法律上確立了土地私有制，土地所有者享有完整的土地處置權[1]。我國農村土地屬于集體所有，農民享有其使用權能，根據《土地管理法》的法律條文規定，國家陸續頒布了若干規章政策完善土地所有制實現形式，保障宅基地使用權確權順利進行，主要包括《土地登記辦法》《土地權屬爭議調查處理辦法》及《關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》等。

2.宅基地使用權確權的基本標準和原則。宅基地使用權確權必須要參照“面積法定”和“一戶一宅”的標準[2]，制定詳細的實施方案和細則，確保確權工作在法制化軌道進行。與此同時，土地登記部門要規范宅基地使用權確權的具體操作程序，堅持尊重歷史、面對現實，最大限度保護農民合法權益，依法依規有序登記和遵守“主體平等”和“村民自治”等基本原則不動搖。

3.宅基地使用權確權的問題和治理策略。宅基地使用權確權過程中，政策執行效果沒有達到預期目標，存在部分領導不重視、宣傳不到位、群眾不配合、權屬來源資料不全、經費不充足和土地權屬爭議等問題。宅基地權屬爭議有三種表現形式，即農戶家庭分家糾紛、農戶與農戶之間劃界糾紛以及農戶與村委會糾紛。權屬有爭議的土地，常因界限模糊不清而引起。1978年以前，我國土地管理不規范，土地政策變遷頻繁，缺乏專業人才和技術培訓，工作人員業務能力不高，大量土地檔案資料不完整或丟失。再加上法律制度的不統一，機構設置不完整，土地權屬糾紛難以有效解決，從而導致農戶的上訪行為，甚至演化成群體性事件，造成不良的社會影響。因此，各級政府應該構建土地糾紛預警排查機制，設立糾紛調解的專門機構和人員，保障農民合法權益。宅基地使用權確權要以法律為準繩，按照規定方法劃定界址和面積，充分利用地籍管理資料，在實踐操作中既需原則亦要靈活[3]。

4.宅基地使用權證書的價值所在和應用之道。宅基地作為農民的一項重要財產，其確權證書的價值應用能夠為農村發展和農民增收提供有效的資金支持。宅基地使用權確權登記程序完成后，國土資源管理部門要盡快將土地證書發放到農民手中，農村征地補償等利益分配堅持以土地證書為標準。真正實現基地使用權證書的應用價值，必須要進行土地流轉和抵押。我國農村土地所有權和使用權相分離，農民無法享有完整的土地權利，所有制實現形式亦不完善，宅基地使用權流轉和抵押面臨諸多阻礙。

綜觀之，當前學界對宅基地使用權確權的研究，主要歸結于法律政策、現實問題、治理策略和應用之道等四個方面，闡述了宅基地使用權確權價值、原則、程序、產權制度和法律基礎，并審視實踐中的現實困境及生成邏輯，形成了相關政策和策略選擇。前人的研究完善了理論基礎，但并未結合實際提出具體措施，沒有關注宅基地政策的歷史演變及執行軌跡，有關具體省市宅基地使用權的研究不多，雖有研究涉及加強土地發證成果的應用，卻無明確的實施方案和保障機制，忽視了實踐操作中監督核查和評價指標體系的作用。

二、多源流理論：闡釋宅基地使用權確權樣態的一種分析范式

多源流理論的理論淵源可追溯至垃圾桶模型。1972年，詹姆斯·馬奇等人基于對組織行為的觀察，提出了組織決策的垃圾桶模型。該模型認為組織的決策行為受到問題、治理方案、參與人員和機會策略四種源流的影響。1984年，在借鑒垃圾桶模型基礎之上，美國著名的公共政策學家金登通過對衛生和運輸領域接近政策層人員的247次訪談和23項實踐案例，形成《議程、備選方案與公共政策》一書[4]，系統地提出了多源流理論，其主要內涵包括問題源流、政策源流和政治源流的界定及縷析。問題源流即指引起社會各界關注的重點事件或活動的現實困頓及其影響因素，政策源流囊括大量的法律政策及后續政策動態，政治源流闡釋國民情緒、利益集團和政府權力的運行軌跡。

總體而言，金登的多源流理論不僅可以解釋組織決策的內在機理，更為當下社會現象和政策制定及執行提供了一種分析范式。宅基地使用權確權樣態正是對作為一種特殊組織的政府決策事實的社會反映，符合多源流理論的運行邏輯。本研究以《深化農村改革綜合性實施方案》的頒布為契機，通過引入“多源流理論”的分析范式對宅基地使用權確權進行全景釋讀和學理解析（見圖1），從政策支持、法律制度、監督動員三大策略著手，闡釋宅基地使用權確權的現實樣態及生成邏輯，以期為宅基地使用權確權的困境提供創新的治理路徑。

三、宅基地使用權確權的現實表征及內在機理

（一）問題層面：宅基地使用權確權的現實困境

1.歷史界限不清晰，登記主體模糊。由于歷史界址不清晰，農村相鄰房屋接壤面積長期管理混亂，權屬爭議較大，缺少相關權屬證明材料，無法在短時間內調處矛盾，需要逐個調查確界，占用了大量時間和經費，嚴重阻礙了發證進度。近年來，村委會職能不斷擴大，逐漸成為上級政府的政策“執行機構”，具有行政化色彩濃于村民自治的特點。尤其是村干部在信息公開、征地補償、農業補貼等方面敷衍推諉，貪污腐敗現象屢見不鮮，導致村委會公信力大幅度下降。在宅基地使用權糾紛調解中，村委會的權威性得不到認同，會引致土地爭議面積的登記主體無法明確。

2.實踐操作程序不規范。宅基地使用權確權之后，國土部門開始發放土地證書，但是農民原有的舊土地證書并未及時收回，也沒有注銷或廢止，甚至某些地區依然在依據舊證書進行管理，導致了宅基地使用權發證后“一戶”擁有多個土地證書[5]，增加了即將開展的不動產登記工作難度；再加上工作方式不嚴謹，地籍調查檔案普遍存在字跡模糊、日期不一致及隨意涂改等問題，違背了科學規范化登記的標準。

3.“戶宅不均”和“面積不等”影響發證進度。農村普遍存在“戶宅不均”情況[6]，主要有三種：一是農村大戶家庭實際占有多處住宅。一些宗族或大姓家庭生活的農村區域，每戶家庭人口一般較多，子女結婚后就在自家耕地上建造住宅，但并沒有和父母分家，這就在事實上造成了大戶家庭占有多處住宅。二是新建房與拆遷房并存現象。在宅基地管理中，申請建設新住房需要填寫保證書，承諾清除舊建筑。然而，由于缺乏有效監督以及必要的強制措施，許多農民未拆除舊住房，甚至住在舊住房，閑置新房子。三是土地管理政策混亂模糊引發的“一戶多宅”。1987年以前宅基地使用權管理不規范，鄉鎮政府收取一定的費用，負責宅基地的分配，宅基地凡申請就批準導致“一戶多宅”。另一方面，二十世紀八九十年代，宅基地堅持有利于農民生產和生活的原則，鄉鎮政府負責宅基地的管理，宅基地的申請和審批不規范，宅基地面積未受限制，不符合當地政府規定標準[7]。SH縣擁有68.204 5萬農業人口，17.05萬農戶，建設集中區占用26.3萬畝集體土地，平均每人獲得257平方米居住面積，遠遠高于政府規定的人均90平方米標準。

4.具體程序缺乏專業技術和人才。由于缺乏專業技術人員，在地籍調查工作中，調查隊伍是臨時從各村村委會抽調的人員，其接受簡單的業務知識和技術培訓就上崗工作，出現工作態度不嚴謹，方式方法不科學，調查的數據資料精確度不高等問題。基層土地管理部門存在人員老齡化，操作技術能力不足，也會出現調查的數據資料精確度不高的問題。依據調查數據建設的地籍數據庫，制圖誤差較大，特別是與地籍管理數據庫的要求有差距[8]。江蘇省國土資源廳組織了兩期省土地登記發證人員專業培訓，共有776人參加了培訓和考試，徐州、連云港、淮安、無錫、宿遷、泰州等6市開展了土地登記發證人員繼續教育，913名工作者提高了業務技能。這些措施提高了政府工作人員的專業水平，但一些外聘的作業人員整體能力依然不高，影響了工作質量。

5.工作經費投入嚴重不足。宅基地使用權確權工作量大，耗費大量的人力、物力和財力，基層政府財政收入有限，難以支付全部的經費開支。即使已經批準的款項也不能按時撥付，層層下撥，到了鄉鎮政府的手里經費已是十分有限，致使宅基地使用權確權步履維艱。江蘇省共申請預算經費約5.4億元，已落實經費約2.6億元，其中徐州市落實經費2 139.4萬元，鹽城市落實經費4 203.5萬元，南京市落實經費3 193.6萬元，連云港市落實經費2 290萬元，工作經費投入有所提高，但一些基層地區工作經費依然緊張，連云港市海州區農村土地承包經營權工作經費僅到位50萬元，灌南縣200萬元預算資金未完全到位。

（二）政策層面：國家政策的設計與體制局限

1.法制條文相互矛盾。《繼承法》與《土地管理法》的條文設計相互沖突。《繼承法》第3條規定“公民死亡時遺留下的房屋等合法財產”可以繼承和捐贈，宅基地使用權不能繼承。《土地管理法》第62條規定：農村村民一戶一宅，其宅基地的面積不得超過當地政府規定的標準[9]。《土地管理法》的這條規定是為了保障農村社會分配的基本公平，但農民通過繼承或被捐贈獲得農村房屋，因享有房屋所有權而合法得到宅基地使用權，許多村民或城鎮居民通過合法繼承、接受贈予、購買村集體內住房等方式獲得更多宅基地，“一戶一宅”的法律標準流于形式。法律條文的不一致性導致宅基地私下流轉現象十分普遍，宅基地使用權確權缺乏有效的法制依據。

2.宅基地使用權流轉標準苛刻。《物權法》明確限制宅基地通過買賣、入股、抵押等方式流轉，繼承或伴隨住房所有權轉讓而獲得宅基地使用權的情況除外，但轉讓人和接受者必須是同村同組農民。在基層工作實踐中，新農村建設形成的農村土地集中區，其農民來自不同的村、組集體，甚至是同鎮不同村集體成員，為了提高宅基地使用權發證率，當地政府形成確權“潛規則”，即接受者要獲得宅基地使用權，應該先將戶口遷移至轉讓人所在村小組，宅基地使用權確權完成后再將戶口遷出，形成“口頭契約”[10]，造成法律條文與現實的矛盾。隨著農村宅基地價值的提高，一些城鄉結合部利用宅基地開發“小產權房”，進一步增加了宅基地確權難度。

3.“戶”的界定不統一。“一戶一宅”作為宅基地登記前提條件，對于“分戶”標準和“戶”的界定各地規定不一致，有的以公安戶籍為準，有的則以是否結婚或是否達到法定年齡為準，部分農民為了獲得更多拆遷補償，常存在“刻意分戶”現象，容易引發矛盾。N市GZ區政策文件規定禁止農民擅自新建房、違規改（擴）建住宅，通過政策優惠和財政補貼鼓勵農民搬進集中居住區住宅。在合法合規前提下，以“戶”為政策標準，針對農民原住房宅基地使用面積普遍超出政府規定面積等現實問題，GZ區政府規定僅對農民宅基地合法面積予以確權，對超出面積給予70元/平方米補貼，原住房拆遷后的建筑材料等殘值政府給予50～80元/平方米補償，每戶農民可以享受在集中居住區廉價購買一處住宅。同時，居住區每戶入駐居民享受一次性農田補貼，但實際工作中，“戶”的界定不清晰導致政策執行效率不高。

4.宅基地面積計算方法多樣化。在宅基地面積登記中，各地計算方法存在差異。有些地區規定計算正屋面積，有些要求計算正屋、偏房以及其他圍繞正屋的建筑面積，還有些規定計算面積包括宅基地附近的自留地面積。宅基地面積標準的不同細則規定，降低了政策的權威性和約束力。

（三）政治層面：利益失衡引發的各方行動差異

1.農戶認知水平與情緒的變異。隨著政策宣傳的影響，農戶逐漸認識到土地確權登記發證現實價值，領取土地證書熱情和動力有所提高[11]。但農村土地流轉受到限制，宅基地使用權確權成效難以在短期內實現，許多基層工作人員和農戶對此項工作的意義和價值缺乏正確認識，開展工作時態度不積極，存在抵觸情緒。他們也迫切需要政府出臺相應的配套措施，深化農村改革力度。

2.利益相關者意愿的沖突。在宅基地使用權確權中，存在多個利益相關者，包括政府、農民及其他社會公眾等，農民群體中又分為支持和阻礙兩種不同利益團體[12]。部分擁有多處宅基地的農民，不承認“一戶一宅”的政策標準，擔心自己的利益受到損害，不愿意進行土地確權登記發證，甚至阻撓其他農民發證工作。相反，符合政策標準的農民希望盡快完成土地確權登記發證，保障自己的合法利益。農民團體內產生的矛盾，影響了宅基地使用權確權政策制定和執行效率。

3.政府態度與行動策略的分散。宅基地使用權確權涉及到農戶的切身利益，容易產生糾紛，甚至會引發群體性上訪事件，影響地方政府的政績考核。地方政府在宅基地發證政策執行中，存在畏懼心理，工作態度消極拖延。在證書發放環節，為了減少糾紛，提高工作效率，地方政府采取“登記政府規定面積，備注多余面積”的方法，使得宅基地使用權確權登記后，農民不愿意主動領取證書，即使已經領取的證書，也因保管不善而輕易丟失，增加了宅基地使用權的管理難度。還有許多權屬有爭議的宅基地使用權證書滯留在國土資源部門，沒有發放到具體的農民集體經濟組織，發證率較低。2015年11月，中央政府印發《深化農村改革綜合性實施方案》，針對五大關鍵領域提出26項改革措施，其中農村土地制度改革是首要因素。至此，宅基地產權制度改革的政策問題再次被提上會議議程，并成為農村改革的重要著力點，宅基地使用權確權的“政策之窗”開啟。

四、宅基地使用權確權的“三源流”策略選擇

（一）提供解決“現實困境”的政策支持機制

1.依據證明材料劃定界址，保障登記主體清晰。歷史界址不清晰的宅基地確權，需要確定權屬調查指界人，指界人由村組長、爭議雙方推舉的代表人共同組成。當地政府要成立土地調整和爭議仲裁小組，通過證明材料和數據老賬以及當地村民指界人提供的“記憶資料”，科學劃界解決糾紛。有文件規定的以規定的界限為準，有證明材料的以材料為準，無任何證明資料的由指界人商議后指定界限。同時，限制和監督村委會的權力，建立專門的信息公開門戶網站，提高宅基地政策和措施的公開透明度，保障農民合法權益。

2.保障土地登記程序的規范化。土地管理部門應制定嚴格規范的登記文本，按照法律法規要求的程序進行確權。針對地籍調查表格存在字跡不一致、隨意涂改以及表格要求的內容不健全等問題，由專人負責核查或重新登記，修改、完善土地檔案資料，消除違規登記造成的不良后果，及時彌補糾正。對于原有宅基地使用權證書未收回或未公告廢止、注銷的，采取適當方式及時收回原有土地證書，比如以舊換新、低價回收等方法，嚴格依據新證書開展工作，避免引起土地權屬糾紛，從而保障土地登記程序的規范化。

3.采取分階段方法，保障“戶宅均衡”標準。雖然《關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》（國土部178號）提出“按三個階段對超面積的宅基地進行確權登記發證”，但在實際工作中第一階段與第二階段的劃分和判定標準執行不暢，易于誘發矛盾糾紛，因此，需進一步明確分階段確權方法。第一階段：1987年《土地管理法》頒布之前，農村建造住宅占用的集體土地，宅基地實際面積超出規定標準或超出面積經過相關處理，可以按實際面積登記；第二階段：1987年《土地管理法》施行之后，宅基地面積嚴格按照當地政府規定標準登記，超出面積設定浮動區間，比如，超出5平方米內面積可以確權，超出5平方米以上面積給予適當補貼置換、拆除，從而提高農村集體土地利用率。

4.創建常態化學習機制，提高工作人員的專業技能。建議各省市專門培養一支師資力量，對縣、鄉（鎮）、村等基層工作人員培訓全覆蓋，形成常態化培訓機制。召開專門的培訓學習會議，組織土地管理專家培訓相關政策、具體的地籍調查細則以及軟件技術的操作方法等內容，通過專業知識技能培訓，不斷提高基層工作人員業務能力和水平，減少工作阻礙。同時，舉辦宅基地使用權確權現場模擬活動，提高基層人員應對疑難問題的反應能力。

5.依靠“開源節流”的方式，保障資金投入量和利用率。明確市、縣級政府的經費投入主體地位，加大省級政府財政扶持力度，特別是提高經濟欠發達地區的經費投入比重，緩解鄉鎮政府的財政壓力，形成“開源節流”的經費保障機制。所謂“開源”就是基層政府通過調整政策，吸引企業、社會團體以及民間組織等參與到宅基地使用權確權中，投入資金支持政府工作。所謂“節流”就是在購買機器設備、招聘作業人員等方面，減少經費開支，提高資金使用效率。比如，基層作業人員可以從每個部門抽調若干人組成，適當從社會招聘。

（二）提供解決“體制局限”的法律規范機制

1.完善法律法規相關條文。中央政府頒布的《深化農村改革綜合性實施方案》提出要深化農村土地制度改革，“明確和提升農村土地確權登記頒證的法律效力”。針對問題源流、政策源流和政治源流中的法制限制而言，亟需以此為契機，系統梳理和審查宅基地確權相關的《繼承法》（1985）、《土地管理法》（2004）、《物權法》（2007）和《不動產登記暫行條例》（2015）等一系列法律法規，并以此為基礎制定《農村集體土地產權法》，統一厘定包括宅基地在內的農村集體土地確權相關法律依據，同時出臺相應的法律解釋細化內涵，從而引導宅基地使用權合法流轉，為宅基地使用權確權提供可靠的法制依據。在《農村集體土地產權法》頒布實施之前，遵循法律效力及適用中的“新法優先于舊法”“特別法優于一般法”原則選擇法制依據，并參考《立法法》第九十四條、九十五條條文執行。

2.限制流轉主體的資格，適當放寬宅基地使用權流轉范圍。在農村土地所有權不變的條件下，適當擴大宅基地使用權流轉范圍。宅基地使用權流轉的轉讓人和接受者堅持以同組集體經濟組織成員為基礎，包含本村、鄰村甚至同鄉鎮農民，且獲得集體經濟組織的同意，但轉讓人必須有兩處以上的房屋，接受者沒有住宅和宅基地。建議選擇東部地區若干發達城市進行宅基地使用權流轉和抵押試點，提高宅基地財產性收益，使農戶衍生出參與宅基地使用權確權的內動力。為避免“小產權房”隱患打亂農村土地要素市場，應該禁止城鎮居民購買宅基地。

3.明確“戶”的概念和分戶標準。根據東、中、西部的具體情況，從區域范圍內明確“戶”的概念，統一分戶標準。建議以公安戶籍登記資料為標準，確定農村居民“戶”的數量，并做好分戶時間和每戶具體人數，防止宅基地登記中“刻意分戶”現象，公平公正地維護農戶合法利益。

4.統一宅基地確權面積的計算方法。制定宅基地使用權確權規章，明確具體的工作程序和細則，統一宅基地面積的計算范圍和方法等內容[13]，將1987年《土地管理法》頒布以來的宅基地正屋面積作為宅基地面積計算的基本參考，使得宅基地使用權確權有統一的法律細則，避免在工作中出現糾紛。

（三）提供解決“利益失衡”的組織監督與激勵動員機制

1.提高農戶及基層公務員認知水平和參與積極性。豐富宣傳方式和內涵，普及宅基地使用權確權的現實價值和長遠收益，提高基層公務員和農民參與動力和熱情。逐步開展宅基地使用權確權試點工作，并通過電視、廣播、網絡及微信等渠道普及確權工作的成效，定期召開經驗交流會，各部門主要負責同志參會，集中解決實踐中出現的問題和糾紛，進而提高農戶和公務員的認知水平。

2.保障利益相關者“共容利益”。“共容利益”能聚集多元主體的力量，是政府、農戶、其他社會組織之間共存、共容的基石，各個利益相關者都可以從共容利益中得到動力。宅基地使用權確權，不僅是政府或者技術人員的工作，更關乎廣大農戶切身利益，農戶有權利而且有義務積極參與這項政策的執行。在具體工作中，政府部門要積極引導和協調各利益相關者的關系，實現“共容利益”最大化，從而提高農村土地政策的執行效率和質量。

3.監督和評估核查發證率。宅基地使用權證書是一種“權利保障”的“證明材料”，既有利于政府管理農村土地市場，減少工作難度和阻力，又能夠保障農民的基本權利，增加其財產性收入。宅基地使用權確權之后，及時制作好土地證書，并在指定時間內安排專人將證書送交農戶，定期在政府網站公布證書發放的動態名單，接受上級政府和群眾監督。為減少地方政府發證顧慮，調動其工作動力，中央政府應制定考核獎懲機制，派遣督查組定期巡視發證率[14]，對發證率較高地區的領導干部給予更多獎勵，從而提高宅基地使用權證書的發放率。同時，拓寬土地證書應用領域和渠道，調動利益主體的積極性，刺激農村經濟發展活力，提高農民收入水平。

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