我國城鄉統一建設用地的市場構建及政策研究

李曉曦?オ?

摘要：建立城鄉統一的建設用地市場，已被確定為中國土地制度改革的方向。我國存在城鄉建設用地的二元結構，城市新增建設用地必須通過征地才能取得，這一制度安排導致了一些問題，需要進行改革。推動城鄉統一的建設用地市場的建立，需要了解集體建設用地市場的現狀和存在問題，分析阻礙集體建設用地入市的原因，要編制科學合理統一的城鄉土地利用規劃，明確可以入市的土地范圍，培育建設用地市場的供給主體，在此基礎上提出改革建議和實施途徑。

關鍵詞：二元結構；土地財政；土地流轉；建設用地市場模式；一體化

一、我國現行城鄉建設用地的二元結構

（一）我國城鄉土地所有制的二元結構

《中華人民共和國土地管理法》第二條規定：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。”第八條規定：“城市市區的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。”可以看出，我國實行土地的社會主義公有制，在公有制的前提下，存在著兩個所有權主體，一個是國家，另一個是農民集體。城市的土地屬于國家所有，農村的土地屬于農民集體所有。因此，我國城鄉的土地所有制呈現出二元結構特征。

（二）用途管制下的城鄉二元土地所有制

《土地管理法》第四條規定：“國家實行土地用途管制制度。”第三十四條規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。”第六十三條規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。”由此可見，城鄉二元的土地所有制在用途管制下造成了城鄉建設用地使用制度的二元特征。建設用地的使用與土地的所有制和使用者的身份相聯系[1]。一方面城市建設用地必須使用國有土地，農民集體的土地不能隨意改變用途，不能直接進入城市建設用地市場；另一方面，只有農民集體經濟組織內部的成員才能取得農民集體建設用地，而農民集體經濟組織外的任何單位和個人是無權使用的。這就造成了城市和農村建設用地市場的割裂，農村集體建設用地只能在本集體經濟組織內部進行使用與流轉。

二、城鄉建設用地二元結構所導致的問題

隨著我國社會主義市場經濟的深入發展，城鄉一體化進程加快導致城鄉間的生產要素流動速度也不斷加快，作為生產要素之一的土地，也加入城市化與工業化的進程中。一方面，現實經濟生活中存在著大量的集體建設用地的潛在供給。我國城市化快速發展需要大量的勞動力，加上長期以來農業的低收益，使得大量農村勞動力離開了土地，從事城市勞動；許多農村戶籍的大學生，通過自身的努力，留在了城市工作，在城市定居。但是按現行的土地制度，他們仍享有宅基地使用權，形成了集體建設用地的潛在供給。另一方面，現實經濟生活中存在大量的集體建設用地的需求。隨著城市房地產價格的上漲，企業在城市生產經營的成本大大增加，此時使用農村土地的成本大大降低，因此企業都有將廠址設置在郊區或者農村的意愿。近幾年來各地不斷興建的“小產權房”就是一個例證。

我國現有的城鄉建設用地呈現出典型的二元結構，法律禁止農民將集體所有的土地使用權出讓、出租或者轉讓用于非農建設，城市建設用地只能使用國有土地，要在空間上擴展城市建設用地，只能通過土地征收制度。這種制度安排與現實的經濟運行產生了較大的矛盾，并且產生了一些不可避免的問題。

（一）集體建設用地資產屬性隱藏，損害了農民的權益

土地的資產屬性是指土地的物質實體能為人類所用，并且這種使用能給使用者帶來經濟利益[2]。在我國現階段，同等資本投入農業的收益大大低于工商業的收益。同樣土地用于農業生產所產生的收益大大低于用于工商業生產所產生的收益。政府將農集體建設用地征收為國有并出讓給工商業企業，農民集體土地從農用地轉化為非農建設用地過程中，土地資產產生了巨大的增值，而這部分增值的分配與被征地農民不相關。因此，城鄉建設用地二元結構的制度使得集體建設用地的資產屬性無法顯現，同時損害了農民的利益。

（二）影響政府對土地市場的宏觀調控能力

我國政府對土地市場的宏觀調控是通過土地利用總體規劃和城市規劃來進行的，對建設用地實行總量控制和年度計劃管理制度。然而市場上存在著大量的農民集體建設用地的需求者和供給者，在經濟利益的驅動下，必然會發生許多私下的交易。由于這些交易在目前法律條件下是違法的，政府對這部分交易無法進行有效監管，容易造成建設用地數量超過年度計劃，造成建設用地供應總量失控。同時由于政府無法對這部分交易進行有效監管，政府也難以審查該土地利用是否符合土地利用總體規劃，容易造成土地利用規劃遭到破壞。無論是建設用地數量失控，還是土地利用總體規劃遭到破壞，都會削弱政府對土地市場的宏觀調控能力，擾亂我國土地市場的秩序。

（三） 不利于資源的優化配置，降低集體建設用地利用效率

由于我國存在著大量的農民集體建設用地的供給者與需求者，但我國實行的城鄉建設用地二元結構的制度阻礙了市場的發展，集體建設用地的使用權不能出讓、出租或者轉讓用于非農建設，不能合法進入城市土地市場。因此已在城市定居的農民只能將其宅基地閑置，還有其他一些由于村組調整、農村公共服務機構的調整而產生的大量的集體建設用地也只能閑置。這些集體建設用地的閑置，造成土地資源的浪費，說明城鄉建設用地二元結構是一種低效率的制度。

三、建立城鄉統一建設用地市場制度和政策建議

（一）我國城鄉統一建設用地市場制度框架設計

構建城鄉統一建設用地市場的關鍵在于將集體建設用地使用權配置市場化，即通過集體建設用地使用權出讓、流轉、入股、聯營、租賃、抵押等方式進行市場化配置。具體講：首先，構建統一的信息服務平臺、市場服務體系（如：價格評估機構及土地市場咨詢機構等）[3]；其次，在上述體系建立并成熟運轉的基礎上，讓農村集體建設用地類比城市建設用地，通過統一的土地市場機制與用地單位之間進行交易和開發，從而實現建設用地資源的有效配置。在這一過程的實現中，還應加強一些保障措施。比如：國家應采取稅收、管理、規劃及法律等措施對其進行調控，以保障該體系健康、有序、合理并合法地運行。

（二）明確入市的土地范圍和供給主體

目前的土地利用計劃是基于城鄉二元的土地制度制定的，導致土地利用規劃與城市化的要求相脫節，削弱了土地利用規劃的執行力，導致城鄉土地市場混亂。建立城鄉統一建設用地市場，需要各級政府從本地區經濟發展的實際出發，對本地區經濟發展的未來態勢作出科學合理的預測與分析，并在此基礎上編制統一的城鄉土地利用規劃，將土地利用規劃與城市規劃結合起來。將符合規劃用于建設用途的土地進行統一的造冊登記，明確可以進入建設用地市場交易的土地范圍。

同時應當明確土地所有權主體，按現行土地法規定，農村集體土地屬于農村集體經濟組織所有。鄉鎮屬于國家政權機關，而村委會則是村民的自治組織，在法律上不能成為農村集體土地的產權主體[4]。生產小組作為村民的經濟組織，而生產小組的成員長期作為本小組土地的經營人與管理人，將生產小組明確為農村土地所有權的主體實至名歸。不僅要將農村集體土地的所有權明確界定為生產小組所有，還要賦予生產小組完整的權利，應該至少包括占有、使用、收益、轉讓、入股、租賃以及符合國家土地規劃的用途轉換的權利[5]。

（三）修改與完善相關的法律制度

第一，根據《決定》的指導精神，修改現行法律法規對“建設用地使用權”的規定，建議將集體建設用地使用權從其所有權中分離出來。其具體措施為：為保證集體建設用地所有權穩定且其經濟利益能夠充分體現，允許建立集體建設用地“有償、有限期、可流轉”的使用權制度，將其所有權與使用權分離，并修改相關的法律法規。第二，在相關法律的頒布實施上，對所有權前提下的農村集體建設用地直接入市流轉予以合法化認可。第三，對符合相關規劃及批準使用的建設用地，鼓勵農民以土地入股等方式來參與建設開發，并在法律層面上對其予以認可。第四，大力培育發展和規范農村集體建設用地中介組織，做好城鄉建設用地市場的銜接，為形成統一、開放、高效的建設用地市場體系搞好服務，充分發揮市場對土地資源的配置作用[6]。

（四） 深化征地制度改革，逐步縮小征地范圍

第一，嚴格界定“公共利益”的范疇，嚴格區分公益性用地與經營性用地。現行法律沒有對公益性用地與經營性用地進行嚴格區分，導致了一些地方政府以“公共利益”的名義圈占農民的土地，經營土地財政，從中獲取巨額收益。因此必須在法律上嚴格界定“公共利益”的范圍，將政府征地行為嚴格控制在“公共利益”的范圍之內，縮小征地范圍和數量，逐步放開經營項目建設用地市場。第二，完善征地的賠償機制。現有的征地制度的賠償標準是依據集體土地原用途的產量的若干倍進行賠償的。農業的低收益導致了賠償標準過低，征地費用低廉，使農民喪失了大量的土地級差收益，使征地的地方政府有了獲利的空間，政府便有征地的動力。因此還必須完善征地補償機制，提高補償標準，增加地方政府的征地成本，減小地方政府的征地沖動，進一步縮小政府范圍。

（五）政府必須加強對土地市場的宏觀調控

第一，各地方政府要依據土地利用規劃對所轄地區的土地進行摸底清查，準確掌握各個地塊的基本信息，對各類土地的入市資格進行審查并進行統一的登記造冊，嚴厲打擊將不符合建設用地規劃的耕地轉化為建設用地的違法行為。第二，政府要依據統一的稅收政策，為規范土地交易秩序，合理調節其增值收益，在城鄉統一建設用地市場構建之后，應該發揮土地稅收的杠桿作用[7]，采用稅收手段來調節國家、集體與農民三者之間的利益分配。第三，政府還必須加強土地交易管理，加強土地所有權屬檔案管理，依法處理土地交易過程中產生的各類糾紛，維護市場的穩定。

[參考文獻]

[1]李倩：《向城鄉一體化進發——訪社科院農村發展研究所研究員王小映》、《中國土地》2008年第10期，第28至30頁.

[2]賈晶晶.中國城鄉統一建設用地市場構建研究[D].鄭州：鄭州大學2012.

[3]劉祥琪.我國征地補償機制及其完善研究[D].天津：南開大學2010.

[4]姜大明.建立城鄉統一的建設用地市場[N]中國國土資源報2013-11-22.

[5]趙偉.土地用途管制的國際經驗與借鑒[J].中國房地產2009（11）.

[6]李建建，黎元生.統籌城鄉視野下的征地制度改革[M].北京：經濟科學出版2010：72.

[7]楊浩.對“土地一級市場政府壟斷”的思考[J].西南農業大學學報，2009（1）.

（作者單位：安徽財經大學法學院，安徽 蚌埠 233030）