我國高校內部治理結構的探討

余立

摘 要：構建科學合理的大學內部治理結構是我國建設現代大學制度的主要著力點，是保證高等教育質量的根本要求。優化和完善高校內部治理結構，加快建設中國特色現代大學制度刻不容緩。當前，我國高校內部治理結構存在政治權力與行政權力邊界不清，行政權力與學術權力失衡，校、院、系三級管理權力分配不合理，監督權力行使不暢等問題。立足于我國高校辦學實際，積極采取措施，優化和完善高校內部治理結構，不斷推進高校治理結構和治理能力的現代化。

關鍵詞：高校；內部治理；優化

完善高校內部治理結構的重要意義與緊迫性

1.推動高等教育內涵式發展的前提和核心

黨的十八大報告強調，要推動高等教育內涵式發展。國家近年先后出臺了一系列深化高校內部管理體制改革的政策和措施，其核心任務是全面提高高等教育質量，實現保障是建立現代大學制度。完善大學內部治理結構是《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》作出的重要部署，是制定大學章程，建立現代大學制度以及我國高等教育管理體制改革首先要解決的核心和關鍵問題。只有加快完善高校內部治理結構，形成多種機制良性配套、有效運行的格局，才能筑牢現代大學制度的根基，推動高等教育內涵式發展。

2.破解當前我國高等教育管理體制改革難題的關鍵舉措

當前，我國高等教育管理體制改革的難題包括教育行政管理體制和高校內部管理體制改革，就是要加快管理體制改革，實行政校分開，轉變政府教育管理職能和方式，落實和擴大高校辦學自主權[1]。但是長期以來，我國高等教育管理難以擺脫“一放就亂，一收就死”的惡性循環，大學治理結構不完善是重要原因。科學構建高校內部治理結構可以確保高校實現自我約束和發展，依法自主辦學。

3.促進高校科學管理、激發高校辦學活力的客觀要求

我國一些高校迄今還只是在進行局部的、微觀的管理改革，未能進行宏觀的、深層的治理變革，由于受歷史、文化及政治體制的影響，我國高校內部治理模式依然沒有明顯改變，導致長期制約學術創新活力的體制性障礙無法根本突破[2]。大學行政化色彩濃厚，學術權力不彰，決策科學化、民主化程度低，監督機制缺乏，成為高校向現代大學制度轉型發展的瓶頸和障礙，影響高校的辦學活力和教師積極性，對學校的科學發展產生了嚴重制約，迫切要求完善高校內部治理結構，改革和創新內部管理體制機制以促進科學管理，激發高校辦學活力。

4.多元利益主體的關注和參與要求

高校內部治理結構改革受到來自高等教育系統內外部的普遍關注。尤其隨著市場經濟的發展以及教育體制改革的深化，高校作為獨立法人面向社會和市場自主辦學程度逐步深化，形成不同利益主體并存、各利益主體相互博弈的利益格局[3]。高校的經費來源日益多元化，教育事業收入及各種捐贈、貸款等預算外資金在高校教育經費結構比重不斷提高，政府、教職工、學生、家長、校友、企業、社會公眾具有參與大學重要事務決策的動力和需求。為應對多元利益主體的關注和參與，必須加快調整和優化高校內部治理結構。

當前我國高校內部治理結構的現狀和主要問題

1.政治權力與行政權力邊界不清

一是黨委與校長權力配置需進一步完善。《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》）中分別對黨委、校長權責給予以下規定：第三十九條中規定“中國共產黨高等學校基層委員會按照中國共產黨章程和有關規定，統一領導學校工作，支持校長獨立負責地行使職權，其領導職責主要是：執行中國共產黨的路線、方針、政策，堅持社會主義辦學方向，領導學校的思想政治工作和德育工作，討論決定學校內部組織機構的設置和內部組織機構負責人的人選，討論決定學校的改革、發展和基本管理制度等重大事項，保證以培養人才為中心的各項任務的完成。”第四十條規定“高等學校的校長全面負責本學校的教學、科學研究和其他行政管理工作，行使下列職權：擬訂發展規劃，制定具體規章制度和年度工作計劃并組織實施；組織教學活動、科學研究和思想品德教育；擬訂內部組織機構的設置方案，推薦副校長人選，任免內部組織機構的負責人；聘任與解聘教師以及內部其他工作人員，對學生進行學籍管理并實施獎勵或者處分；擬訂和執行年度經費預算方案，保護和管理校產，維護學校的合法權益”；但是以上法律對黨委、校長兩大權力主體權責的規定卻與高校治理的實踐邏輯相悖，主要體現在黨委權力與其實際地位不相符。《高等教育法》中，將黨委定位為“一把手”，是高校的最高權力機構，但在實際擁有的權力中卻無對校長的任免權。同時，還在任免學校內部組織機構負責人的權力上與校長權力沖突。

二是黨委與校長權責重疊、交叉。校長權責不對等，其責大于其權。作為法定代表人的校長，應該對大學管理與發展的效果承擔民事責任，但大學重大事項的決策權歸屬于黨委，導致權責不對等和校長無法負責的后果。另外，從黨委的人員構成來看，決策機構和執行機構議事存在重疊、交叉現象。一些高校黨委會基本上是由黨委正、副書記，正、副校長構成，這種人員構成在權力運行過程中會對決策的民主性和科學性存在影響。

2.行政權力與學術權力失衡

一是行政權力“泛化”。行政權力泛化主要表現在兩個方面：一方面，學術權力機構被置于行政機構之下，如部分高校學術委員會辦公室掛靠在相應的行政部門（科技處或科研處），被置于行政權力機構之下，并由行政部門負責日常工作，學術委員會難以成為一個獨立、純粹的學術評判機構，學術權力也很難發揮實質性的作用。另一方面，學術權力機構的委員存在行政身份與學術身份并存的現象。例如：在部分高校學術委員會中，其委員尤其正、副主任大都由校領導、行政部門負責人擔任，這使其在實施學術決策時帶有濃厚的行政思維。

二是學術權力“虛化”。學術權力行使的機構一般是學術委員會或教授委員會，但是在實際工作中，由于學術組織只是個咨詢機構，學術權力的話語權不夠，學術委員的權力也得不到有效的保障，嚴重限制了高校學術的發展。學術權力弱化主要表現為：高校學術委員會與各專業委員會發揮的作用不明顯；高校的行政權力過度壓制了教授的學術權力；教授治學還沒有完全落到實處[4]。

3.校、院、系權責不清晰，權力過于集中

一是權力集結在上層，容易徒增校級領導的工作量，使其分身乏術，難以專心思考有關學校發展的戰略性問題。

二是正三角形的權力結構使得院系權力小、責任大，對有關學院發展的很多問題沒有充分的自主權，不僅要執行上級的命令，對上級負責，還要擔負著繁重的基層教學科研事務，違背了權責對等的原則。

三是校、院、系三級溝通的過程中，由于信息的層層傳遞，容易造成信息曲解和信息流失，影響處理問題的時效，一定程度上抑制了大學管理的靈活性。

四是過多地強調層次等級，容易使院系形成部門意識，只注重縱向層面的信息傳遞，忽視了院系之間的橫向溝通，不利于學科間合作和資源共享。

五是過分凸顯行政層級，無法增進基層師生員工參與民主管理的主動性，難以營造出民主、自由的校園文化氛圍。

4.監督權力行使不暢

權力運行過程中包括決策權、執行權、監督權三種權力。在這三種權力中，監督權是決策權、執行權有效運行的保障。監督權既包括外部監督權也包括內部監督權。在我國高校內部，以教師為主的教職工代表大會是教師參與學校民主管理與監督的基本形式。但是，在監督權力運行過程中，由于學校領導認識弱化、群眾的參與意識淡薄、工會自身工作薄弱等，教職工的作用得不到切實有效的發揮，監管權力行使不力，如對學校提交到大會的重大問題不是進行討論，而是只進行舉手表決。

優化我國高校內部治理結構的路徑

1.完善大學與政府的關系

大學與政府之間建立良好的關系是保證高校自主權，優化大學內部治理結構的重要保障。在我國，中央和各級地方政府掌握著高校的大部分資源，政府的管理模式對大學內部治理結構的建設具有很大的影響。完善政府與大學的關系并不是簡單的政府放權，而是讓政府從對大學的直接管理轉化為法律監督、業務監督等宏觀調控管理上，減少對大學的直接行政干預。高校在接受宏觀監督的同時，根據學校的實際情況對學校內部權力結構進行調整。

2.建立健全高校內部利益相關主體的平衡機制

高校內部治理結構完善的關鍵是要理順黨委的政治權力、校長的行政權力、教師的學術權力和師生員工的民主權力之間的關系，形成各種權力相互制約平衡又協調運行的格局，完善黨委領導、校長治校、教授治學、民主管理的管理體制。明確規定黨委會、校長辦公會、學術委員會、教授委員會、教職工代表大會等在學科建設、學術事務中的職能定位、職權范圍、決策程序、監督督辦程序等，完善議事規則與決策程序，確保重大決策的科學化、民主化，減少權力失控和行為失范。

一是堅持黨委領導下的校長負責制。明晰黨委和校長的權責，明確校黨委的領導權、校長行政管理權及其范圍和程序，以確保黨委對學校的統一領導，同時保障校長依法行使職權；黨政尊重和保障教代會、民主黨派、群團組織依照法律和各自章程履行職責，依法開展活動。

二是建立互相支持和制約的決策、執行與監督機制。明確黨委是學校的最高決策機構、明確學術委員會和教職工代表大會的地位、明確基層學術組織的權力與職責。通過擴大黨委委員的來源、明確黨委會的運行程序來完善黨委領導體制；通過完善校長選拔任用制度、完善校長辦公會（校務委員會）制度來完善校長負責體制；通過充分發揮紀委的作用、加強財政審計、推進校務公開制度、加強對基層學術組織質量的分類評估等手段來完善監督保障機構。提升學術權力的地位，調整優化行政權力與學術權力的關系，實行行政與學術權力的相對分離，在黨委的統一領導下，將教學、科研、學科建設、教師職務晉升與聘任等涉及學術方面的事務交由學術機構決定和處理，真正實現教授治學機制。

三是重視師生權利，營造良好的高校民主管理氛圍。高校的民主管理，實際上就是盡最大可能調動廣大師生參與大學各項事務管理的主動性與創造性。高校應向教師、學生充分放權，重視師生的權利，加強教代會制度建設，進一步擴大學生民主管理的渠道，增強廣大師生的監督管理權，創造出良好的大學民主管理氛圍。

3.權力重心下移，增強學院辦學活力

一是管理權力重心向學院轉移。學院是學校最基本的教學、科研、社會服務單位，是大學開展各項活動的基礎。學校應當向學院放權，給予學院足夠的自主權，增強學院的辦學主動性。要有效協調學校與院系之間的關系，從原先學校統攬一切的管理方式轉變為校級宏觀指導，學院自主管理的模式。學院應當在學校的宏觀監督下，執行具體的教學科研和相關管理工作，建立學校與教職員工的溝通機制，保證信息上傳下達的順暢。在處理院系與職能部門關系時，應堅持條塊分割原則，職能部門在其職責范圍內行使相應權力，學院在保證自主管理的前提下積極配合職能部門的工作，同時接受職能部門的指導和監督，并及時提出反饋意見。

二是調整優化院系設置，實行學院參與型治理模式。對院系進行資源整合，實施學院參與型治理模式。學院參與型治理模式是將治理理論應用于學院的管理過程中，調動學院全體成員參與管理的積極性，使學院中各個利益相關者都能自由地表達意見，主動參與到學院事務的管理中，推動學院決策更加民主、透明[5]。院系的設置應以學科分類或學科特點為依據，促進學科間的交叉和融合，通過院系資源整合保證院系的數量在合理的管理幅度之內。整合學院資源的同時應強調學院的辦學優勢，加強和重視學院相關特色學科的建設，打造特色學院以滿足社會對學科的發展需要。同時，應完善學院內部管理運行機制，院系治理應當實行決策、執行、監督一體化的管理過程，健全學院決策執行系統、參與咨詢系統和監督反饋系統，保證學院管理工作的有效性和可持續性。

4.構建利益相關主體共治的高校內部治理結構

理事會、黨委、校長、管理層、捐助者、校友、教授、員工、學生等利益相關者，共同組成了高等學校這一學術共同體[6]。現代大學制度下的高校內部治理結構在組織結構上的重要特征就是共同治理、共享決策，需要在各個利益相關者之間科學合理地配置權、責、利。各利益相關主體通過各種咨詢委員會、評估機構、董事會等形式參與高校決策和管理，發揮咨詢和監督作用，打破傳統的行政管理觀念和封閉的辦學體制，打破學校內部自我決策的傳統方式，形成政府、社會人士、大學管理者、師生、家長代表等共同討論或決定大學發展的治理模式。

一是要注重高校各利益相關者之間關系的協調，在二者甚至多者之間達成利益制約關系，滿足激勵相容原理，以達到大學與多元利益相關者利益目標的一致。這種協調首先應當是高校內部治理主體成員間伙伴關系的建立，主要是行政權力、政治權力、學術權力、學生權力的協調。除了各利益相關者主體間的協調外，對高校治理內部包括課程設置、資金分配、基礎建設、學科發展等各項內容的協調也尤為重要，這實際上是尊重學術自由、擴大學術權力在高校內部治理的相應反映。

二是在注重高校內部權力主體協調的同時，建立健全監督機制。要充分發揮高校中的監督作用就要建立以普通教師、學生和教輔人員為主體的群眾監督機制，將校務運行納入陽光下，增強群眾的知情權。這種監督應當包括校內各項改革措施，各級領導作為，教師的錄用、考核、晉職，學生的招生、分配、獎懲等各項事務。

5.充分發揮大學文化的構建和引領作用

大學是傳遞知識和弘揚文化的組織，肩負引導價值取向、規范公眾行為的重要使命，對人類素質的提高和社會文明的發展進步有著不可替代的作用。創造良好的大學文化環境對于優化我國大學內部治理結構有著重要的意義。高校內部治理結構的完善不僅僅是制度上的改善，更深層次的意義是為大學各利益相關者營造出科學、民主、健康向上的文化氛圍。我國高校管理基本上沿用了科層制的組織模式，科層制管理模式在制度設計上存在著一定的漏洞和缺陷，而文化的滲透恰好可以彌補這些制度中存在的不足，推動高校管理更加有效。大學文化對高校各利益相關者的影響包括：價值觀念、思維方式、道德情感、治學理念、人際關系、學校制度、物質環境等。文化因素往往是一所大學區別于其他大學的一個重要特征，代表了大學的軟實力。大學文化中傳播高深學問、培養社會精英、傳承社會文明、追求卓越理想等精神和理念，可以彌補大學內部治理結構中制度的缺陷。同樣，大學文化只有根植在大學制度之下才能得到建設和發展。因此，要優化目前的大學內部治理結構，必須建立和培養優秀的高校校園文化。

參考文獻：

[1]米俊魁.大學章程的價值研究[D].武漢：華中科技大學，2005.

[2]祁占勇.現代大學制度基本特征的法律透視[J].國家教育行政學院學報，2011 （4）.

[3]蘇守波，康兆慶.利益相關者視角下的大學內部治理結構研究[J] .黑龍江高教研究，2009（12）.

[4]孫天華.大學的科層組織特征及效率—對我國公立大學內部治理結構的分析[J].河南社會科學，2004（5）.

[5]田聯進.中國現代高等教育制度反思與重構—基于權力關系的視角[D].南京：南京大學，2011.

[6]李福華.利益相關者理論與大學管理體制創新[J].教育研究，2007（7）.

（作者單位：北京工業大學后勤保障處）

[責任編輯：陳 栓]