《循環經濟促進法》的實施障礙及克服

陳叢笑

[摘要]《中華人民共和國循環經濟促進法》實施7年以來，對提高資源利用效率、促進循環經濟發展、實現可持續發展、保護和改善環境發揮了一定作用。然而，距離本法的目的和宗旨依然還存在許多問題，如規定比較原則籠統、法律的修改工作跟不上需要、將所謂新興產業模式為主構建法律內容，并沒有將資源戰略作為基礎和核心。因此，有必要客觀分析本法實施過程中存在的具體障礙及其形成原因，提出對策。

[關鍵詞]循環經濟法 實施障礙 解決對策

[中圖分類號]D922.29 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-5349（2016）20-0024-02

“循環經濟”一詞，最先由美國經濟學家波爾丁（K.E.Boulding）在《宇宙飛船經濟觀》中提出。他的觀點是，地球像飛行中的宇宙飛船，這艘“飛船”以消耗自身有限的資源而生存，如若不合理開發資源，強度超過地球的承載能力，地球就會像飛船一樣走向毀滅。因此，必須進入經濟過程思考環境問題產生的根源，以新的“循環式經濟”代替舊的“單程式經濟”。①中國于20世紀90年代最先引入循環的理論，2009年1月1日施行《中華人民共和國循環經濟促進法》，嘗試用法制的形式發展循環經濟。7年的運行之后，環境資源與中國經濟間的平衡發生了巨大的變化，實踐中也暴露出各種問題亟待解決。

一、該法的應然功能與實然狀態之對比

經過30多年的快速發展，中國的環境問題與經濟發展的矛盾越來越突出，采取一種可持續發展的必然之路，在經濟和環境的協調和發展下保護與恢復自然生態功能。發達國家的經驗證明要發展循環經濟離不開法制，該法的構建可以引導循環經濟規范化實施。②“循環經濟促進法”被設計成一個循環經濟政策法規，促進法，引導和指導中國的循環經濟的健康有序發展。當代法律的調整范圍和作用越來越大，法律不僅具有強制作用，也具有指導作用、引導作用。這種法律，并沒有否定法律的強制性、可訴性的作用，只不過其包含的強制性和制裁性條款較少，并沒有完全失去法律作為社會行為規范的作用，而是根據法律調整的對象強調對有關行為的指導性、引導性。③我國關于循環經濟的立法，而不是依靠法律迅速建立一個在社會領域的循環經濟。發展循環經濟是一個以宏觀調控為主的不斷“激勵”的過程，為發展循環經濟，“供應切實可行的法令支撐與保障設施”的職責應落在各特別法之上，而不是由基本法來完成。從循環經濟的內在層面看，循環經濟的本質是生態經濟，推廣循環經濟務必樹立新的系統觀，從整個生態的大體系來建立循環經濟。它再也不局限于某個范疇或某個行業，奉行循環經濟的立法目標也就不可只以某個特別法為限，特別法之上必須有一個最高的法律，以指導整體情況。于是，《循環經濟促進法》應運而生，在全部循環經濟法律整體中，該法位于《憲法》之下、在各單行循環經濟法之上，對各單行法有統領作用，它指引著整個循環經濟立法的方向。

目前，在區域或跨區域的水平，中國已確定了一批循環經濟示范省、城市，將石化、冶金、化工、輕工確定為全國清潔生產試點行業。在跨地區的廢舊物資的回收、再利用和再生已出現了網絡化、規模化的模式，但是跟發達國家相比，再生和回收廢物和包裝材料，在中國有幾個問題：一是城市垃圾和工業廢物的產生和積累，另一方面是能夠轉廢為寶廢棄物回收、再利用工作進展十分緩慢。經濟增長與資源環境的矛盾凸顯，環境資源約束趨緊。其主要原因是資源的不合理利用，一方面導致了資源的浪費，另一方面也造成了對環境的污染，造成資源的短缺；而獲取資源的過程中，無論是購買，還是挖掘，都會導致不同層次的經濟和環境的破壞。處理上述問題的首要環節，便是從資源利用的方法著手，合理的資源利用方法能夠保證資源的高效使用，降低資源的污染水平，達成經濟和環境的共贏，這是“循環經濟促進法”的立法目的。一般來說，當前中國資源綜合利用和環境保護的法律制度仍主要是基于分段治理或者末端治理，對于廢棄物的減少方法顯然重視不夠。《循環經濟促進法》的頒布雖說是個很大的進步，但它未體現其真正的強制約束力。

二、該法實施過程中的具體障礙及其形成原因

我國目前循環經濟法制保障尚處于探索階段。《循環經濟促進法》在實施過程中體現了下列問題：

第一，現有的立法缺乏系統性和協調性。法律之間的協調和互補是循環經濟法律體系發揮效能的關鍵，盡管目前我國已經制定了一定數量的、與循環經濟相關的法律法規，但從總體上看現有立法由于欠缺清晰的立法思路作為指引，在內容上較為零散和籠統，缺乏可操作性；循環經濟的重要活動的一部分還沒有被列入法律的角度，是一個空白狀態，并沒有形成一個法律制度體系。從“循環經濟促進法”的內容看，有許多條款的循環經濟制度的原則規定，一些規定缺乏相應的責任，特別立法拖延出臺。例如，在我國“環境預防”④的概念已初步確定，但立法上的規定只是一個原則性規定，操作性不強，甚至缺乏法律責任條款。

第二，法律責任的規定不夠具體。在我國的一些立法實踐中，大部分的法律規定基本上都很完備，但法律責任的規定“偷工減料”。從環境資源的嚴峻狀況和法治狀況看，循環經濟促進法不能只是純粹的“政策法”，而應當是一部“硬法”。在《循環經濟促進法》中專門設了法律責任這一章，對各種主體不實行法定義務的作為規制了對應的責任，以保證循環經濟促進法的有效施行，這是使《循環經濟促進法》有“硬約束”的根源所在，因此，該法關于法律責任的條款不僅要全面，更要清晰、具體。但是，《循環經濟促進法》中唯有第49條規定了關于執法部門的責任，而這唯一的一條對于應該承擔責任的情形也是僅有三款規定，內容并不全面。如發現違反本法或接到舉報違法行為的舉報后不予追究的（應追究其責任），對違法行為的舉報受理后雖然調查，但查處錯誤或者查處不及時的是否應該追究責任？而且“有關主管部門”究竟是何部門也未道詳盡，宏觀調控行為的不可訴性特點本來就比較突出，如果我們在法律責任的規定上太過簡單，反而會增加這種不可訴性的危險。市場“違法管理”的責任，管理的過程應該更詳細，更具操作性。筆者還發現，第49～57條只涉及“企業”，難道“其他社會組織”對于發展循環經濟沒有應該履行的法定義務嗎？比如第9條規定的“建立健全管理制度，采取措施，降低資源消耗，提高廢物的再利用和資源化水平，減少廢物的產生和排放量”。如果有，那它們違反法定義務是否都應該承擔法律責任呢？答案應該是肯定的。但是《循環經濟促進法》沒有涉及此類重要主體的承責問題，實屬重大缺漏。

第三，配套法規和實施細則尚待健全。《循環經濟促進法》由于許多專業和技術問題的要求，所以在法律上有許多許可性要求，許可有關當局制定支持行政法規、規則、標準等，但上述許可立法并未設定明確的“時間表”。在法律的制定和實施過程中，部分配套的制度和規定得到了制定，但這些法律法規之間不存在相互聯系、相互協調的問題，法律規定缺乏合理和清晰的邏輯結構。并且，由于我國長期堅持“宜粗不宜細”的立法原則，立法質量不高，導致我國循環經濟法律規范不能有效保障經濟的“循環”發展。⑤當前，中國的城市垃圾回收主要是靠農民工融入城市，基本處于無序的狀態。農民工沒有一個回收培訓的特殊知識，它導致了二次污染和嚴重的浪費，回收效率低。關于這一點，《循環經濟促進法》只在第37條劃定：“國家鼓勵和推進廢物回收體系建設。地方人民政府應當按照城鄉規劃，合理布局廢物回收網點和交易市場，支持廢物回收企業和其他組織開展廢物的手機、儲存、運輸及信息交流。廢物回收交易市場應當符合國家環境保護、安全、消防等規定。”不涉及廢物回收利用過程的監管，以及對回收人員的專業知識的培訓和組織。

第四，公眾缺乏參與循環經濟活動的有效機制。首先，公眾直接參與的循環經濟渠道的發展是不順利的，在目前的循環經濟法，如何參與循環經濟法的決策，管理和治理方面的法律缺位。并在《循環經濟促進法》《節約能源法》等重要法律，雖然有對公民的監督權的規定，但并未具體規定如何行使監督權的方式、方法、程序，致使在實踐中因缺乏操作性而流于形式。其次，為公眾參與循環經濟的發展，應承擔一個明確的責任和義務的規定。當前中國環境立法對消費者在消費產品的過程中，并未明確規定消費的產品所必須承擔的環境責任，并且在消費環節上，現有的法律只為列入國家強制性產品或包裝的回收清單，消費者需要收回，而對在廢棄包裝物回收、利用、垃圾分類、處置或者支付費用等環境責任缺少規定。在世界循環經濟發展的過程中，各種社會組織，如行業協會、中介組織、機構和非政府組織，是促進循環經濟發展的重要力量。當前中國NGO的規模、數量、影響力和實力與發達國家存在不小差距，對于推廣發展循環經濟的作用也是很有限的。

三、針對上述問題的循環經濟法律設計優化

首先，從系統論的角度說，立法同法制運行的其他各個環節密切相關，并會形成多種層次的信息反饋渠道，以促進其自身的不斷改進，表現為循環經濟立法要從執法、司法、手法等環節發現問題，并提出立法上的完善方略。循環經濟不局限于一種經濟模式，同時也是一種生活理念，發展建設循環經濟需要的是一個良好的集體氛圍，而使發展循環經濟變成公眾的整體意志，確立社會公眾綠色的消費觀。《循環經濟促進法》第10條第1款規定：“公民應當增強資源節約和環境保護意識，合理消費，節約資源。”筆者認為法律條款對于公民循環經濟意識的培養強調不夠，應當在第10條第1款之后加上一句話，即“倡導節儉的生活方式”。這并非一句可有可無的話，循環經濟必須走進生活，在理念層次上優化法律，我們應該回避那些我們不需要產品的生產與購買，并過一種“資源簡單性”的生活，落實《循環經濟促進法》中所提出的要求。國家一定要督促公民倡導節儉的生活方式，這在法律條款中應當予以表達。《循環經濟促進法》明確關注生產和流通的資源和能源的循環利用、回收，但在生活中的循環經濟的法律規定是不夠的。比如：“如何減少廢棄物？如何再利用家庭中的廢棄物（一次性杯子、洗漱用品、餐具、塑料袋等）？”在《循環經濟促進法》中應該做出專門規定。

其次，明確政府在推動循環經濟工作中的職能定位，是確保循環經濟順利發展的關鍵。政府在循環經濟發展過程中的角色應實現由“主導者”向“引導者”轉變，其主要責任在于政策的制定和執行，而非具體的循環經濟活動的干預者或實施者。政府在循環經濟的發展過程中具有雙重身份：一方面，政府作為循環經濟政策的制定主體，肩負著通過政策設計引導其他經濟主體行為活動的責任；另一方面，政府作為綠色采購政策的客體，在促進循環型消費方面具有重要的引導作用。在非制度設計層面，政府可以利用電視傳媒等多種途徑加強對資源循環利用的宣傳，整體上強化發展循環經濟的意識，增強企業與公眾主動參與循環經濟的積極性。

此外，立法中還應重視行業組織和環保NGO在循環經濟發展過程中的重要作用。具有指導行業發展歷史資源和具備運籌能力的各種類型的行業組織，與政府和其他組織相比，在循環經濟計劃的發展，循環經濟評價指標體系和統計，會計制度和循環經濟典型設計的典型企業標準的建立上具有明顯優勢。環保NGO可在生態環境保護中發揮極其重要的作用，包括群眾性環境教育宣傳活動、對環保項目進行資助活動、專項環境保護活動、對環境受害者法律支援活動等。⑥應完善法律法規，鼓勵環保非政府組織的發展，提供一個良好的系統環境，有效地利用其職能。

注釋；

①朱伯玉.循環經濟法制論[M].北京：人民出版社，2007：

07.

②朱伯玉.循環經濟法制論[M].北京：人民出版社，2007：

74.

③蔡守秋.論循環經濟立法[J].南陽師范學院學報，2005

（01）：6-7.

④循環經濟倡導的是一種“資源——產品——再生資源”的多寵閉環反饋式集約型經濟模式，強調資源的綜合利用、清潔生產，倡導經濟與環境的協調，強調在源頭防止污染的產生，這種在源頭防止污染物產生的思想，稱為“環境預防”.

⑤俞金香，何文杰，武曉紅著.循環經濟法制保障研究[M].北京：法律出版社，2009：145.

⑥倪秋思，孫其昂.論我國環保NGO對制度環境的訴求[J].南京工業大學學報》（社會科學版），2011，10（03）.

責任編輯：楊柳