中國特色社會主義政黨制度的理論和實踐基礎

蔣銳

摘 要：中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國的一項基本政治制度，也是獨具中國特色的社會主義政黨制度。從邏輯與歷史相統一的觀點看，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是在我黨統一戰線理論和實踐的基礎上逐漸形成的，是中國社會主義民主政治長期發展、漸進改進、內生性演化的結果。多黨合作與政治協商是這一制度的兩個方面。二者共同發揮著實現“統一戰線范圍內的民主”的作用，成為我國實現人民民主的一種重要形式。因此，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度既是同我國國體相適應的一項基本政治制度，也是同我國政體相適應的社會主義政黨制度，而人民政協則是對我國政體的一種有益補充。如果將中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度分解為多黨合作制度和政治協商制度（或人民政協制度）兩項制度，在理論上是不能自洽的，在實踐上也不利于我國穩妥地推進政治體制改革。

關鍵詞：政黨制度；多黨合作；政治協商；人民民主；統一戰線；人民政協

中圖分類號：D613 文獻標識碼：A 文章編號：2096-3378（2017）01-0047-08

作為中國特色社會主義政黨制度，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的形成與確立經歷了一個較長的歷史過程。早在民主革命時期，以毛澤東為代表的中國共產黨就提出了建立“各革命階級聯合專政”的統一戰線國體思想，但當時一般認為這種國體只適用于新民主主義時期。隨著新中國的建立特別是社會主義改造的完成，作為階級的民族資產階級和小資產階級逐漸被消滅，這種統一戰線性質的國體便為工農聯盟基礎上的人民民主專政國體所取代。原來的民族資產階級和小資產階級代表被納入到“人民”這一范疇，成為我黨統一戰線以及作為統一戰線組織的人民政協的主要工作對象。黨的八屆三中全會之后，無產階級和資產階級的矛盾、社會主義道路和資本主義道路的矛盾重新被確定為我國社會主義的主要矛盾，導致了統一戰線和人民政協地位作用的日益削弱。改革開放以來，隨著我國社會階層結構的日益多元化，統一戰線和人民政協的地位、作用不斷加強，開始進入制度化、規范化、程序化建設發展的新時期。早在1979年6月，鄧小平就在正確分析新中國成立以來中國社會各階級演變現狀的基礎上，提出將統一戰線內部關系由階級聯盟轉變為社會主義勞動者和擁護社會主義的愛國者的廣泛政治聯盟，從而為新時期統一戰線的科學化發展奠定了理論基礎。1991年3月，江澤民又將“統一戰線范圍的民主”提升為實現人民民主的一種形式。這不僅為構建中國特色社會主義政黨制度闡明了理論依據，也使人民政協擺脫了原本作為權宜之計的制度設計和安排。此后，中國特色社會主義新型政黨關系正式確立，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度成為我國一項基本政治制度和社會主義政黨制度，充分保證了我國“統一戰線范圍的民主”的實現，并孕育出了社會主義協商民主這一理論和實踐成果。

一、中國特色社會主義新型政黨關系及制度的確立

1979年8月15日至9月3日，在時隔16年之后我黨召開了第十四次全國統戰工作會議。這次會議通過的《新的歷史時期統一戰線的方針任務》明確指出：“現階段統一戰線應稱為革命的愛國的統一戰線，它是全體社會主義勞動者和一切愛國者的廣泛聯盟”；“人民政協、各民主黨派都是發揚社會主義民主的重要組織和聯系人民群眾的重要紐帶”；“今后，凡屬有關國家和地方的重大問題，應當同各民主黨派的領導人和無黨派的代表人物進行協商”[1]。同年10月，鄧小平又從政治制度的角度來審視我國的政黨關系，指出：“在中國共產黨的領導下，實行多黨派的合作，這是我國具體歷史條件和現實條件所決定的，也是我國政治制度中的一個特點和優點。”[2]此后，我國理論學術界開始關注社會主義政黨關系和制度問題。

在1982年黨的十二大上，鄧小平提出了走自己的路、建設有中國特色的社會主義的重大理論命題，并把“長期共存，互相監督，肝膽相照，榮辱與共”確定為新時期我黨處理與各民主黨派關系的方針。同年，《憲法》對統一戰線的地位、作用和構成重新進行了界定，并充分肯定了人民政協的重要作用。在此背景下，我國理論學術界展開了對中國社會主義政黨制度的研究，中國共產黨領導的多黨派合作或多黨合作這一概念開始被廣泛使用。對這一問題的研究，從一開始就是與我黨統一戰線理論和實踐緊密結合在一起的。例如在國內首篇探討中國特色社會主義政黨制度的文章中，作者認為：“中國共產黨從本國的具體情況出發，在有關統一戰線的戰略、策略和方針、政策中大大地豐富和發展了馬克思列寧主義。共產黨領導下多黨合作的新型的政黨制度的形成和發展，正是這種高度馬克思主義理論水平的鮮明表現。”[3]也有學者提出，這種“新型政黨制度”和“一國兩制”是中國特色社會主義政治制度的兩個特點，是政治方面建設有中國特色社會主義的重要內容[4-5]，并嘗試把這種新型政黨制度納入中國特色社會主義政治制度之中。這個觀點引起了學界的廣泛關注。

1986年7月，中共中央批轉中央統戰部《關于新時期黨對民主黨派工作的方針任務的報告》的通知中明確指出：“我黨領導下的多黨派長期合作，是馬克思主義基本原理同中國革命與建設實際相結合的一個創造，是建設具有中國特色的社會主義的一個重要特征。”[6]這個報告不僅使用了“共產黨領導下的多黨派合作”這一概念，而且批判了那種認為我國各民主黨派“一代而亡”的錯誤觀點，認為在改變了的歷史條件下，我國各民主黨派的性質是可以改變的，從而豐富和深化了馬克思主義政黨理論和學說[6]34-35。1987年10月，黨的十三大報告正式提出要“完善共產黨領導下的多黨合作和政治協商制度”，并將這一制度的建設納入我國政治體制改革的規劃之中。此后，我國理論學術界關于社會主義政黨制度的研究與討論進一步升溫 。有學者就我國政黨制度提出了自己的見解，認為中國共產黨領導的多黨合作制度是適合我國國情的政黨制度，是具有中國特色、適應社會主義民主和法制要求的馬克思主義政黨制度[7-8]。與此同時，學術界也出現了一些不和諧的聲音，有學者甚至呼吁召開“全國多黨合作會議”，并將其作為實踐中國共產黨領導的多黨合作制度的途徑[9]。為了克服人們在思想認識上的混亂，中共中央根據鄧小平的有關指示精神 ，于1989年12月制定和頒發了《關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》。該文件明確規定：“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國一項基本政治制度……我國實行的共產黨領導、多黨合作的政黨體制是我國政治制度的特點和優點。它根本不同于西方資本主義國家的多黨制或兩黨制，也有別于一些社會主義國家實行的一黨制。它是馬克思列寧主義同中國革命與建設相結合的一個創造，是符合中國國情的社會主義政黨制度。”[6]145后來，這一制度被載入1993年憲法修正案。這標志著中國特色社會主義政黨制度的正式確立，在我國政治制度發展史上具有里程碑意義。

隨著我國政治體制改革和中國特色社會主義民主政治的不斷發展，在十多年探索和實踐的基礎上，2005年2月中共中央頒發的《關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》將這一制度明確規定為“具有中國特色的社會主義政黨制度”，認為它是中國社會歷史發展的必然選擇，是中國共產黨和中國人民政治智慧的結晶，是建設社會主義政治文明的重要內容，是與我國國體相適應的新型政黨制度，充分反映了人民當家做主的社會主義民主的本質，體現了我國政治制度的特點和優勢，具有巨大的優越性和強大的生命力。

二、中國特色社會主義新型政黨制度確立的歷史邏輯

一般認為，第一屆全國政協會議的召開標志著我國人民民主統一戰線在組織上的實現，也標志著中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的確立。然而事實上，作為我國社會主義政黨制度，它直到20世紀90年代初才得到確認。在此前40多年的歷史進程中，我國雖有中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的事實，但并沒有將它確立為一項基本政治制度或政黨制度。為了進一步闡明這一制度形成的理論與實踐基礎，我們還需探討一下它形成和確立的歷史邏輯，包括歷史經驗和教訓。

新中國初創時期形成的人民政協，一開始并非被視為我黨的長遠制度設計，而被視為一種過渡性安排或權宜之計。人民政協的理論依據是毛澤東的新民主主義理論。在毛澤東看來，新民主主義本身只不過是“一個樓梯，將來還要上樓，和蘇聯一樣”[10]。因此，1954年第一屆全國人大召開后，人民政協便不再具有國家權力機關的功能，而僅僅作為統一戰線組織繼續發揮作用。關于我黨與各民主黨派的關系，毛澤東于1956年4月提出了“長期共存、互相監督”的方針，但隨著我國三大改造的完成和社會主義基本制度的確立，如何科學界定和正確處理我黨與民主黨派的關系，成為當時一個有待深入探討的問題。黨的八大前夕，毛澤東在審閱八大政治報告時曾考慮使用“工人階級革命政黨領導下的多黨制”這一提法 ，但后來并未將其正式提出討論和確認。第七次全國統戰工作會議期間，時任中央統戰部部長的李維漢也對這一問題進行了探索。他認為：“長期的多黨合作，是我國人民民主專政的特點之一。馬克思列寧主義的學說，并沒有排除社會主義制度下多黨共存的可能性。我國的經驗證明了在我國具體條件下各民主黨派和共產黨長期共存，能夠起著互相幫助、互相監督的作用，有利于人民民主專政的鞏固和加強。”[11]此外，我國學術界也有人曾對這一問題進行探討 。這一時期，我國對政黨關系和政黨制度進行探索的一個重要原因就是為了吸取前蘇聯的教訓。赫魯曉夫在蘇共二十大所作的“秘密報告”引起了毛澤東的警覺。毛澤東指出：“特別值得注意的是，最近蘇聯方面暴露了他們在建設社會主義過程中的一些缺點和錯誤，他們走過的彎路，你還想走？過去我們就是鑒于他們的經驗教訓，少走了一些彎路，現在當然更要引以為戒。”[12]不過，隨著“波匈事件”的發生以及我國國內反右運動的開展，關于這一問題的探索很快就終止了：“‘長期共存，互相監督的方針被說成是以階級和階級斗爭的長期存在為前提的，‘互相監督被說成就是進行階級斗爭。”[6]28在黨的八屆三中全會上，毛澤東重新將無產階級和資產階級的矛盾、社會主義道路和資本主義道路的矛盾確定為我國社會的主要矛盾，導致了統一戰線和人民政協地位作用的日益削弱。特別是黨的八屆十中全會重提階級斗爭后，關于社會主義多黨制或多黨合作制的話題在我國逐漸成為禁區。

黨的十一屆三中全會以后，黨領導的統一戰線和人民政協的地位作用重新受到重視。1979年6月，鄧小平在五屆政協二次會議開幕詞中強調了統一戰線和人民政協的重要作用：“中國的社會主義現代化建設事業，繼續需要政協就有關國家的大政方針、政治生活和四個現代化建設中的各項社會經濟問題，進行協商、討論，實行互相監督，發揮對憲法和法律實施的監督作用。”[2]187特別是黨的十三大以后，統一戰線在我國社會主義改革與建設事業中的重要法寶地位日益引起理論學術界的關注。人們探討的重點逐漸集中于如何發揮統一戰線和人民政協的民主職能方面，并開始提出要把統一戰線理論作為一門科學來對待。在此基礎上，1991年3月，江澤民正式提出了“統一戰線范圍內的民主”這一概念。他指出：“人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在選舉和投票之前進行充分協商，盡可能就共同問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式。這是西方民主無可比擬的，也是他們無法理解的。兩種形式比一種形式好，更能真實體現社會主義社會人民當家做主的權利”；“加強社會主義民主，一個是國家權力機關的民主，即人民代表大會制度建設，一個是統一戰線范圍內的民主，這兩者都至關重要，不可缺少。”[13]也就是說，“統一戰線范圍內的民主”也是我國實現人民民主的一種重要形式。

不過，“統一戰線范圍內的民主”這一問題在當時并沒有引起我國理論學術界的足夠重視，人們關注的重點仍在于探討統一戰線與社會主義民主政治的關系問題。直到1999年9月，江澤民在慶祝中國人民政治協商會議成立50周年大會上進一步強調指出：“發揚統一戰線范圍內的民主，搞好政治協商、民主監督、參政議政，有利于加強和改善中國共產黨的領導，有利于改進政府的工作，有利于領導機關的正確決策，有利于各項方針政策的貫徹落實。”[14]此后，我國理論學術界才真正開始關注和研究這一問題，形成了兩種較有代表性的觀點。一種觀點認為，統一戰線范圍內的民主主要是指在統一戰線各級組織、各種會議、各項工作活動中所貫徹的民主精神、所堅持的民主程序（或制度）以及應當發揚的民主作風等，核心問題是堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度[15]。另一種觀點認為，統一戰線范圍內的民主特指“政協民主”，這種民主形式既不同于國家政體中的民主形式，更不同于西方議會民主形式，而是由我國政黨制度所決定的一種特定民主形式[16-17]。這兩種觀點都傾向于認為，人民政協是中國特色社會主義政黨制度實現的主要平臺，這很有道理。事實上，從邏輯與歷史相統一的角度看，人民政協在中國的產生恰是我黨統一戰線長期發展的結果，并由此形成了中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，為我國社會主義協商民主的發展奠定了堅實基礎。正如有學者指出的，政黨制度“本身不是目的，只能是作為民主的工具和手段而存在”[18]。因此，只有夯實中國特色社會主義政黨制度的理論和實踐基礎，才能使社會主義協商民主在我國得到持續健康有序的發展。

三、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是兩項制度嗎？

自從中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度被確立為我國一項基本政治制度和社會主義政黨制度以來，我國理論學術界對其進行了深入闡釋和廣泛探討，內容涉及這一制度的各個方面。其中較為重大的理論與現實問題包括：對這一制度概念的理解和界定；它與中國人民政治協商會議的關系；政治協商的形式；各民主黨派與人民政協、統一戰線的關系；多黨合作、政治協商、民主監督的法律化等[19-20]。事實上，關于這些問題的討論與爭議迄今仍未結束，理論學術界尚未完全達成共識。隨著我國社會主義民主政治實踐的發展，特別是隨著2005年《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》和2006年《中共中央關于加強人民政協工作的意見》的頒布，對上述問題的討論進一步走向廣泛和深入。其中，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度到底是一項制度還是兩項制度，它與人民政協的關系是怎樣的，成為討論的焦點問題之一。為了準確理解這一制度，筆者認為，應從它產生的歷史邏輯中去尋求答案。

上文提及，人民政協在其初創時期并非我黨的一項長遠制度設計，而是一種過渡性安排或權宜之計。按照馬克思主義的觀點，民主是國體和政體的統一。據此，人民民主和民主集中制成為我黨民主觀念的核心內容。基于這一核心理念，我黨在民主革命時期所規劃的新中國的政治制度就是人民民主專政的國體和人民代表大會制的政體，并按照民主集中制原則實行“議行合一”的政權組織形式。“民主集中原則的提出，正是針對著舊民主主義三權分立的原則。歐美資產階級故意把他們專政的政府分為立法、行政與司法三個機體，使之互相矛盾，互相制約，以便于他們操縱政權……我們不要資產階級騙人的那一套，我們的制度是議行合一的，行使國家權力的機關是各級人民代表大會和它產生的各級人民政府。”[21]只是由于新中國成立前夕還不具備召開全國人民代表大會的條件，所以由政協一屆全體會議代行全國人民代表大會的職權，通過了《中國人民政治協商會議共同綱領》，制定了《中華人民共和國中央人民政府組織法》，選舉了中央人民政府委員會，但在“中央人民政府委員會選出后，人民政治協商會議選出的全國委員會即成為國家政權以外各黨派、各人民團體的協議機關”[21]，履行統一戰線的職能。

1953年1月13日，中央人民政府委員會第二十次會議通過的《關于召開全國人民代表大會及地方各級人民代表大會的決議》指出：“必須依照共同綱領的規定，及時地召開由人民用普選方法產生的全國人民代表大會，代替現在由中國人民政治協商會議的全體會議執行全國人民代表大會職權的形式，用普選的地方各級人民代表大會，代替現在由地方各界人民代表會議代行人民代表大會職權的形式，俾能進一步地加強人民政府與人民之間的聯系，使人民民主專政的國家制度更加完備，以適應國家計劃建設的要求。”[22]同年9月25日，人民政協全國委員會在慶祝新中國成立4周年的口號中，向全國人民正式發布了過渡時期總路線。1954年9月，一屆全國人大一次會議召開并通過了《中華人民共和國憲法》。這標志著人民政協完成了其代議職能的歷史使命，退回到原初作為統一戰線組織的地位。一屆全國人大召開后，國務院各部、委正職共35人，其中黨外人士13人，占37.2%；國務院組成人員為47人，其中黨外人士13人，占25.5%。第二屆全國政協委員會共559名，其中中共黨員約占27%；常委83人，中共黨員約占三分之一[23]。在11名國務院總理、副總理中，沒有一名黨外民主人士；而559名全國政協委員中，當選全國人大代表的只有140人，占總數的四分之一。因此，毛澤東認為“通過政協容納許多人來商量事情很重要”[24]，人民政協仍有繼續存在的必要，并明確了人民政協在新的形勢下的性質和任務[25]。

但隨著我國三大改造的完成和社會主義基本制度的確立，各民主黨派和政治協商還有繼續存在下去的必要嗎？針對這一問題，毛澤東在《論十大關系》和《關于正確處理人民內部矛盾的問題》中闡釋了我黨與各民主黨派的關系，以及“長期共存，互相監督”這一方針的由來和內涵。“長期共存，互相監督”這一命題表明，在我國社會主義基本制度確立后，我黨對各民主黨派是否繼續存在下去進行了重新定位，并將政治協商作為建立在人民民主基礎上的議行合一的政治制度的有益補充。正如李維漢所指出的：“政治協商是我國實現人民民主的重要方法。我國人民民主統一戰線的內部關系是經過協商來調整的，國家事務中的重要問題是協商成熟而后決定的，國家的選舉也是經過協商提名的……政治協商的好處在于既能實現最大多數人民的民主權利，又能尊重占少數地位的人民的民主權利，在經過充分協商之后，使各方面的政見在基本上達到適當的集中和統一。”[26]這一方針和制度的確立，為我黨在改革開放新時期重新恢復統一戰線的法寶地位，以及確立中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，奠定了思想理論和組織制度基礎。

有學者提到，鄧小平在審定黨的十三大報告時，最早將“政治協商”與“多黨合作”結合在一起[27]。對照黨的十三大報告的正式文本，我們可以發現，報告中有兩處提到“共產黨領導下的多黨合作和協商制度”，一處提到“共產黨領導下的多黨合作和政治協商制度”。結合報告中上下文的邏輯關系來看，“共產黨領導下的多黨合作和協商制度”這一表述側重于黨的統一戰線的視角，因此這里所說的“協商制度”自然包括甚至主要是指作為統一戰線組織的人民政協內部的民主協商。“人民政協是包括各民主黨派、各人民團體和社會各方面代表的愛國統一戰線組織……要堅持‘長期共存、互相監督，肝膽相照、榮辱與共的方針，完善共產黨領導下的多黨合作和協商制度，進一步發揮民主黨派和無黨派愛國人士在國家政治生活中的作用。”[28]而“共產黨領導下的多黨合作和政治協商制度”這一表述則側重于我黨與各民主黨派關系的視角，主要目的在于界定我國各政黨之間的關系。“人民代表大會制度，共產黨領導下的多黨合作和政治協商制度，按照民主集中制的原則辦事，是我們的特點和優勢，決不能丟掉這些特點和優勢，照搬西方的‘三權分立和多黨輪流執政。”[28]489這里所說的“共產黨領導下的多黨合作和政治協商制度”，是與西方政黨制度相對的一個概念，因而我們有理由認為，“共產黨領導下的多黨合作和政治協商制度”是一個集我國政黨制度的政治前提（共產黨領導）、政黨關系（多黨合作）和制度特征（政治協商）為一體的復合概念，是三者的有機統一，因而它是一項制度而不是兩項制度的疊加。此后，這一制度被規范地表述為“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度”，并被確定為“符合中國國情的社會主義政黨制度”[13]479和“具有中國特色的社會主義政黨制度”[29]。這一新型政黨制度是與我國人民民主專政的國體相適應的，人民政協則是這一制度的組織與實現形式。

四、結 語

黨的十四大之后，我黨確立了建立社會主義市場經濟體制的改革目標以及與之相適應的政治體制改革目標，強調要把“黨的領導、人民當家做主和依法治國”三者有機統一起來，不斷推進中國特色社會主義民主政治建設。在此基礎上，我黨提出了實現人民民主或人民當家做主的“兩種形式”，凸顯了統一戰線范圍內的民主的重要性。隨著中共中央《關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》和《關于加強人民政協工作的意見》兩個重要文件的頒布，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度逐漸從統一戰線工作領域分離出來，成為我國的一項基本政治制度和獨具中國特色的社會主義政黨制度。與此同時，人民政協作為我國政黨制度的重要組織形式和實現形式，在我國社會主義民主政治建設中繼續發揮著不可替代的重要作用。人民政協這一具有鮮明中國特色的民主形式孕育出了社會主義協商民主這一嶄新理論和實踐成果。

按照中共中央有關文件特別是《中國的政黨制度》白皮書的精神來理解，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度特指我國社會主義政黨制度，而不是中國政黨制度與政治協商制度或人民政協制度的結合[30-31]。如果把人民政協理解為我國政黨制度的一個組成部分，那么，由于后者已經上升為我國的一項基本政治制度，這就意味著人民政協也成為我國基本政治制度的一個組成部分了。然而，黨的文獻中從來就沒有正式使用過“人民政協制度”這一概念，因而上述理解在理論上和事實上都是說不通的。有學者指出：“中國特色政黨制度理論基礎的研究，不僅關系到我國多黨合作立制之本，而且關系到中國特色社會主義民主政治的發展之基，對完善中國特色社會主義制度體系、推進國家治理體系和治理能力現代化，有著重大的理論價值和現實意義。”[32]因此，筆者認為，與中國特色社會主義政黨制度相區別，對人民政協可做如下界定：作為一種組織形式，它是我黨愛國統一戰線的組織，是我黨領導的多黨合作和政治協商制度的重要組織和實現形式，是發揚社會主義民主的重要渠道；作為一種理論，它是我黨把馬克思主義統一戰線理論、政黨理論和民主政治理論與中國具體實踐相結合的重大理論成果，是中國特色社會主義理論體系的重要組成部分；作為一種制度，它與我國根本政治制度和基本政治制度既相互區別又相互聯系，都是我黨為實現人民民主而進行的制度設計和安排，是對我國政體的一種有益補充。

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責任編輯：林華山