我國勞動監(jiān)察制度芻議

代珂

摘 要：勞動監(jiān)察的實質(zhì)是國家利用行政權(quán)保護勞動者的合法權(quán)益，對用人單位遵守勞動法律、法規(guī)的情況進行檢查并對其違法行為進行處罰的執(zhí)法活動，是對勞動者和用人單位關(guān)系的一種平衡。我國目前的勞動監(jiān)察制度還存在著一定的不足，改進完善我國勞動監(jiān)察制度對于勞動者權(quán)益的保護和勞動力市場的健康發(fā)展都具有重要意義。

關(guān)鍵詞：勞動監(jiān)察；存在問題；制度完善

一、我國勞動監(jiān)察制度存在的問題

1.勞動監(jiān)察范圍模糊

勞動監(jiān)察的范圍太過寬泛，在《勞動保障監(jiān)察條例》第11條中規(guī)定了勞動監(jiān)察事項包括：用人單位制定內(nèi)部勞動保障規(guī)章制度的情況、訂立勞動合同的情況、對童工、女工和未成年工的特殊勞動保護情況、遵守工作時間和休息休假規(guī)定的情況、支付勞動者工資和執(zhí)行最低工資標準的情況、參加各項社會保險和繳納社會保險費的情況等九項內(nèi)容，在《勞動合同法》第74條中規(guī)定的勞動監(jiān)察事項包括用人單位關(guān)于制定直接涉及勞動者切身利益的規(guī)章制度及其執(zhí)行的情況、與勞動者訂立和解除勞動合同的情況、勞務派遣單位和用工單位遵守勞務派遣有關(guān)規(guī)定的情況等七項內(nèi)容。其中關(guān)于用人單位與勞動者訂立勞動合同和解除情況應該屬于勞資雙方意思自治的范疇，將其列入勞動監(jiān)察的事項中會導致勞動監(jiān)察的范圍模糊，并且判斷勞資雙方訂立和解除勞動合同的合法性還需要繁瑣的審理程序，加重勞動監(jiān)察的負擔，影響勞動監(jiān)察的效果。

此外，勞動監(jiān)察與勞動仲裁的范圍存在競合。《勞動爭議調(diào)解仲裁法》第2條第2項規(guī)定：“因因訂立、履行、變更、解除和終止勞動合同發(fā)生的爭議適用本法”。這使上述關(guān)于監(jiān)察用人單位與勞動者訂立或解除勞動合同的相關(guān)規(guī)定更顯尷尬。盡管《勞動保障監(jiān)察條例》第21條第2款嘗試著適當減小勞動監(jiān)察的受案范圍，但是還是沒有從根本上界定什么是“應當通過勞動爭議程序解決”。勞動監(jiān)察和勞動仲裁的受案范圍部分重合，雖然在一定程度上為勞動者提供了更多的權(quán)益救濟途徑，但實質(zhì)上并不利于真正保護勞動者的合法權(quán)益。第一，同一個勞動爭議的案件，選擇勞動監(jiān)察或者選擇勞動仲裁，最后勞動者獲得的補償是不一樣的，導致相同案件的結(jié)果可能不同。第二，由于勞動監(jiān)察機構(gòu)和勞動仲裁機關(guān)對勞動爭議案件都有權(quán)進行處理，這就很有可能造成同一案件重復處理，浪費資源。第三，勞動監(jiān)察與勞動仲裁受案范圍的競合可能會導致二者在處理勞動爭議案件時相互推諉，這就不能及時維護勞動者的合法權(quán)益。

2.屬地性管理弊端凸顯

從《勞動保障監(jiān)察條例》第3條可見，勞動監(jiān)察的最高行政主管機構(gòu)是人力資源社會保障部，但是勞動監(jiān)察機構(gòu)的人力、物力、財力都是由各級地方政府掌控，對勞動監(jiān)察機構(gòu)這種屬地性管理模式在實踐中存在一定缺陷。

首先，不同地區(qū)其勞動監(jiān)察水平也不同，我國經(jīng)濟發(fā)展十分不平衡，那么在經(jīng)濟水平相對發(fā)達的地區(qū)其在勞動監(jiān)察人力物力上的投入必然與經(jīng)濟水平相對落后的地區(qū)有較大差距，這會直接導致這些地區(qū)在勞動監(jiān)察水平上存在一定差距。其次，不同地區(qū)其執(zhí)法尺度不一，部分地方政府迫于經(jīng)濟財政壓力，衡量利益之后，放松勞動監(jiān)察與執(zhí)法，使得與部分嚴格執(zhí)法的地區(qū)執(zhí)法寬嚴尺度不同，這對他們來說是不公平的，也嚴重損害了勞動法律法規(guī)的嚴肅性。最后，地方政府通常為了追求GDP的增長、吸引投資，為了片面的經(jīng)濟發(fā)展勞動監(jiān)察機構(gòu)也會明顯傾向于用人單位一方，漠視勞動者權(quán)益的保護，消極執(zhí)法、行政不作為，嚴重影響了政府和勞動監(jiān)察機構(gòu)的公信力。

正是由于勞動監(jiān)察機構(gòu)的人力、物力、財力都受制于地方政府，才會導致就算勞動監(jiān)察機構(gòu)想要嚴格執(zhí)法也有心無力。這樣一來用人單位與勞動者的地位就愈加不平衡，用人單位力量愈發(fā)強大，更多的犧牲的是勞動者合法權(quán)益。

3.監(jiān)察人員素質(zhì)不高

高素質(zhì)、專業(yè)化的勞動監(jiān)察隊伍是保障勞動監(jiān)察機構(gòu)良好運行的基本前提。目前的監(jiān)察人員素質(zhì)與實際需要之間還存在一定的差距，主要表現(xiàn)在：第一，監(jiān)察人員專業(yè)素質(zhì)的缺乏直接影響了勞動監(jiān)察監(jiān)督的效果，因為勞動監(jiān)察有很多屬于專業(yè)領(lǐng)域的問題。比如，對用人單位提供的勞動條件、工資的監(jiān)察等、這需要專業(yè)人員的審查以免用人單位規(guī)避法律的規(guī)定。因此，監(jiān)察人員必須熟悉監(jiān)察業(yè)務，具備相應的文化水平和專業(yè)知識。但是由于招錄過程把控不嚴，部分監(jiān)察人員并不具備工作所需的專業(yè)知識，擠占了編制，更重要的是影響監(jiān)察工作的展開。目前的監(jiān)察隊伍離完全掌握勞動監(jiān)察工作涉及的專業(yè)知識還有一定差距，同時，勞動監(jiān)察人員還缺乏在崗培訓，這也是導致勞動監(jiān)察人員素質(zhì)偏低的重要原因。第二，部分勞動監(jiān)察機構(gòu)屬于差額財政撥款或自收自支的事業(yè)單位，這會導致監(jiān)察機構(gòu)運行經(jīng)費緊張。即便是部分全額撥款的事業(yè)單位，財政列支的通常是人頭經(jīng)費，沒有辦案經(jīng)費或員工培訓經(jīng)費等，嚴重限制了勞動監(jiān)察工作的開展。

二、國外及其他地區(qū)勞動監(jiān)察制度

1.美國

美國的勞動監(jiān)察呈現(xiàn)一種分散執(zhí)法的體制，美國聯(lián)邦勞工部內(nèi)部的執(zhí)法機構(gòu)分別是依據(jù)某一法令來設(shè)立的。如就業(yè)標準管理司所屬工資工時處執(zhí)行《公平勞動標準法》、職業(yè)安全健康管理局執(zhí)行《職業(yè)安全與健康法》、就業(yè)標準司下設(shè)的工人賠償辦公室執(zhí)行《碼頭與港口工人賠償條例》等。工資工時處已經(jīng)成為美國規(guī)模最大、權(quán)力最強的勞動執(zhí)法部門之一。工資工時管理處實行垂直管理，機構(gòu)包括華盛頓總部、5個大區(qū)辦公室、48個地區(qū)辦公室三個層次。大區(qū)辦公室和地區(qū)辦公室是聯(lián)邦勞工部工資工時處的派出機構(gòu)，雇員都是勞工部職員。在實際監(jiān)察過程中，如果雇主無正當理由拒絕接受監(jiān)察，地區(qū)辦公室有權(quán)將案件提交勞工部的法務機構(gòu)，由行政法官簽署調(diào)查令。如果雇主仍不接受調(diào)查，即構(gòu)成藐視法庭，將受到嚴厲處罰。對查實存在違法行為，但缺乏改正誠意的雇主，勞工部可以認定其產(chǎn)品為“危險產(chǎn)品”，在雇主切實改正違法行為之前，禁止部分或全部產(chǎn)品發(fā)運銷售或銷往他州。

美國實行的是分類監(jiān)察，針對不同的實體法律對應不同的機構(gòu)或部門對其進行監(jiān)察。其次，勞動監(jiān)察隊伍素質(zhì)較高，美國針對勞動監(jiān)察員制度了完整的培訓考核制度，有專門的監(jiān)察員登記，每年還會對其工作進行考核并決定職位的晉升。最后，對于查證確實存在違法行為，但缺乏悔過之心的雇主，勞工部會將其產(chǎn)品認定為危險產(chǎn)品，在雇主確實改正其違法行為前，勞工部會禁止其部分或全部的產(chǎn)品進行銷售。”體現(xiàn)了美國勞動監(jiān)察的制度創(chuàng)新和力度，還體現(xiàn)了其做好勞動監(jiān)察工作的決心。

2.日本

日本由勞動行政機關(guān)或設(shè)專門機構(gòu)行使勞動監(jiān)察權(quán)，上下級勞動監(jiān)察機關(guān)的業(yè)務實行垂直領(lǐng)導，監(jiān)察人員由政府官員組成，有的由勞工部長直接任命。各級勞動行政機關(guān)都受勞動大臣直接管轄，并設(shè)有勞動標準監(jiān)察官和官員。各級勞動標準局局長和勞動監(jiān)察署署長，都是從勞動標準監(jiān)察官中選任的。此外日本勞動監(jiān)察的對象主要集中在勞動標準法和勞動安全衛(wèi)生法等。

日本實行的是上下級勞動監(jiān)察機關(guān)業(yè)務垂直管理，可以有效消除勞動監(jiān)察的屬地性弊端，合理規(guī)劃勞動監(jiān)察力量，還可以防止地方政府對勞動監(jiān)察的隨意干擾。日本的勞動監(jiān)察機構(gòu)設(shè)置比較完備，勞動監(jiān)察隊伍專業(yè)性較強，監(jiān)察范圍僅限于勞動標準，這樣可以保障監(jiān)察效果、提高監(jiān)察效率。

三、完善我國勞動監(jiān)察制度的建議

1.建立科學的勞動監(jiān)察體系

我國現(xiàn)行的勞動監(jiān)察制度將司法管理也納入到監(jiān)察范圍，導致勞動監(jiān)察和勞動仲裁在實踐中出現(xiàn)了重合的現(xiàn)象，不僅給勞動者帶來了困擾，還妨礙了勞動監(jiān)察的正常運行。但是如果將勞動監(jiān)察的范圍定位到執(zhí)行勞動基準和其他強制性規(guī)范，就可以使勞動監(jiān)察和勞動仲裁相互協(xié)調(diào)、相互補充。

比如從美國的《公平勞動標準法》和《職業(yè)安全衛(wèi)生法》可以看出其勞動監(jiān)察主要關(guān)注的是最低工資、加班工資、最高工時、禁止使用童工等問題。而在日本，作為中央當局的勞動省，負責審查的是勞動標準法以及其他勞動相關(guān)法律所規(guī)定的各項勞動標準的執(zhí)行，地方的都道府縣也設(shè)有勞動標準局和勞動標準檢查署，其勞動監(jiān)察范圍主要為勞動標準和勞動安全衛(wèi)生等。可見不管是英美法系還是大陸法系，在勞動監(jiān)察上最重視的都是勞動基準。勞動監(jiān)察保護是勞動者基于公法規(guī)定所享有的權(quán)利，而勞動訴訟和仲裁制度解決的是私法賦予勞動者權(quán)力保護的問題，應該將其區(qū)分開來。

不管是從我國目前勞動監(jiān)察面臨的困境來看，還是通過對發(fā)達國家實踐經(jīng)驗的分析，建立科學的勞動監(jiān)察體系，都是十分重要的。

2.建立垂直化管理的勞動監(jiān)察機構(gòu)

從我國勞動監(jiān)察制度運行實踐中可以看出，屬地性管理模式弊端重重，可以借鑒日本的經(jīng)驗，采用省級以下垂直化管理的模式。

在垂直管理模式下，勞動監(jiān)察機構(gòu)的人力、物力、財力不再受制于地方政府，不用受地方政府的干擾，有利于勞動監(jiān)察機構(gòu)展開監(jiān)察工作、履行法定職責。其次，垂直化的管理模式可以有效提高勞動監(jiān)察效率。因為這種管理模式有利于保證“上傳下達、政令暢通”，有利于資源配置，人員資金和設(shè)施等都可以在較大的范圍內(nèi)統(tǒng)籌安排。實施省級以下垂直化管理模式還有助于消除由于經(jīng)濟發(fā)展水平不平衡給勞動監(jiān)察造成的不良影響，因為可以根據(jù)各個地區(qū)的實際情況，對其財政資源進行比較科學的分配。從根本上解決了屬地性管理模式下，由于地方經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后，造成勞動監(jiān)察機構(gòu)經(jīng)費保障困難的問題。再次，省級以下垂直化管理模式可以保障下級勞動監(jiān)察機構(gòu)的執(zhí)法尺度統(tǒng)一，提高勞動執(zhí)法水平。最重要的是這種垂直化管理模式有利于保護勞動者的合法權(quán)益。

垂直化管理模式雖然對地方自治沒有太大的好處，在一定程度上褫奪地方政府部分權(quán)能。但是從實際出發(fā)，我國一方面缺乏地方自治的傳統(tǒng)，另一方面還存在著嚴重的地方保護主義的問題。因此，雖然垂直化管理還存在一定問題，但是為了解決目前的管理困境、消除地方保護主義，還是應該選擇這種管理模式。而且近年來稅務系統(tǒng)、海關(guān)、海事、藥品監(jiān)督、技術(shù)監(jiān)督等部門都推行垂直化管理模式且取得了較好的效果，證明從技術(shù)方面看，勞動監(jiān)督實施垂直化管理模式并無障礙。

3.建立專業(yè)化的勞動監(jiān)察隊伍

勞動監(jiān)察的效果在一定程度上取決于監(jiān)察人員的專業(yè)素養(yǎng)，勞動監(jiān)察必須要建立一支專業(yè)化的勞動監(jiān)察隊伍。

第一，勞動監(jiān)察員必須嚴格遵守準入標準。在招錄過程中嚴格按照現(xiàn)有的法律法規(guī)，綜合考慮學歷、專業(yè)、工作經(jīng)驗和個人能力等因素擇優(yōu)錄取，堅決打擊違規(guī)招錄。第二，適度增添勞動監(jiān)察機構(gòu)編制。從《工商業(yè)勞動監(jiān)察公約》第10條規(guī)定中可見，適量增加編制對于突破監(jiān)察任務復雜繁重而缺乏監(jiān)察員的困境具有重要意義。第三，加強現(xiàn)有隊伍的在崗培訓。近年來，我國勞動立法快速發(fā)展，面對大量的法律法規(guī)，這就要求勞動監(jiān)察員具備較高的工作能力來是快速理解、準確適用它們，所以就必須進行在崗培訓來提高監(jiān)察員的專業(yè)能力。第四，建立監(jiān)察員獎懲機制。對于表現(xiàn)突出的勞動監(jiān)察員予以適當方式的獎勵，而對違法違規(guī)的勞動監(jiān)察員堅決依法懲罰，以保障監(jiān)察隊伍的健康發(fā)展。除此之外，還應該合理確定勞動監(jiān)察員的薪酬水平，目前我國經(jīng)濟發(fā)展相對落后的地區(qū)勞動監(jiān)察員的收入水平也偏低。對此，《工商業(yè)勞動監(jiān)察公約》第6條規(guī)定：“監(jiān)察人員應由公職人員組成，其地位和服務條件應足以保證他們職業(yè)的穩(wěn)定性。”因此，應該適當提升勞動監(jiān)察員的薪酬待遇，這對于穩(wěn)定勞動監(jiān)察人員的隊伍、保障勞動監(jiān)察工作順利展開都具有重要意義。

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