從形式到實質：行政審判中的司法建議及反饋實證研究

摘 要 司法建議是行政審判過程中衍生的主要制度之一，其制度功能在于保證行政裁判的司法效果和社會效果統一，督促行政機關自糾存在缺陷的行政行為，促進依法行政和法治國家的建設。本文重點將從心理學的角度，以行政機關和法院的思維方式為視角，并輔以實證樣本分析，探究當前行政機關司法建議反饋制度存在的缺陷、內在機理以及救濟方式。

關鍵詞 司法建議 我向思維 理性思維 反饋效果 監督平臺

作者簡介：韓楓，浙江省余姚市人民法院法官助理，科員，研究方向：刑法學、行政法學。

中圖分類號：D926.2 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.048

“心若改變，你的態度跟著改變；態度改變，你的行為跟著改變。”——亞伯拉罕·馬斯洛。司法建議作為司法機關和行政機關交流的主要媒介方式，對于法院能夠起到加強法制宣傳效果、增強司法能動性、促進法治政府建設等作用；對于行政機關則可以防止過多涉訴、改進執法促進依法行政。本文將以行政機關和法院思維方式與立場為獨特視角，并輔以樣本分析，探析當前司法建議制度停滯不前的原因和讓司法建議起到應有的實效的措施。

一、窺測——實踐樣本的采集及測驗效果

司法建議復函能直觀地反映行政機關在對待司法建議時的不同態度，有的對于司法建議只是簡單的回應，并有敷衍塞責之嫌。而有的則能夠直面對自身的違法行政行為并采取有效措施加以改進。現對實驗樣本進行采集及具體分析。

（一）基本樣本采集

司法建議制度目前仍受關注，不僅僅是因為法院系統仍將其數量、內容列為考核指標，更重要的是司法建議復函能夠直觀反映行政機關對待自身違法行為的態度，使法官有效了解行政機關的行為心理等。筆者將以Y基層法院行政審判庭自2014年及2015年間共作出的21份行政司法建議及其復函為樣本，涉及主體廣泛，反饋時間及反饋內容多樣例如建議對象是本地行政機關的，復函時間一般超過30日或經法院催促后回復，但其復函內有一般格式化甚至有存在由法院來擬制復函內容再由行政機關簽章的情況；建議對象是附近縣市行政機關時，基本回復但有部分超過30日時限，但內容基本單一格式化，少有“干貨”；當復函對象是省會、大中城市行政機關，全部在30日內回復，基本內容基本嚴謹、規范，舉措得當，但有時盡管有些復函的內容是滿足要求了，但其提出的具體改進方案到底是否切實得到執行，這些其實都難以反映。

（二）具體內容考察

司法建議制度的價值在于其是司法權和行政權相互制約、相互督的重要方式。以個案為切入點，進而針對違法行政行為作出司法建議，并發送給相關行政機關從行政行為源頭上予以改進，這是司法建議制度的出發點。故法院經常會在裁判之后做出相應的司法建議書，來引導行政機關合理、合法地做出行政行為。

1.司法建議的提出：

（1）司法建議的內容。最高人民法院出臺的《關于加強司法建議工作的意見》①明確提出法院在審判執行工作中發現的10類問題可以提出司法建議。人民法院在該10項情況下，可以提出司法建議來建議有關單位采取相關措施。實踐中的類型有：有土地、拆遷案件、工商登記、公安登記未盡審慎審查義務而違反法定程序的案件；有勞動社會保障本門作出不予認定工傷主要證據不足的案件；有國土部門在作出土地審批、確認行為時主要證件不足的案件；有一些基層執法機關不履行政府信息公開法定職責的案件；有公安、工商機關作出的行政處罰不考慮具體案情，導致行政處罰顯失公平或明顯不合理的案件等。

（2）司法建議的類型。司法建議書包括以下類型：一是針對個案中反映的具體問題制作的個案司法建議書；二是針對某一類案件中反映的普遍性問題制作的類案司法建議書；三是針對一定時期經濟社會發展中存在的普遍性、系統性問題制作的綜合司法建議書。

司法實踐中，根據實際需要，綜合司法建議書可以附相關調研報告、審判工作報告（白皮書）等材料。另外，司法建議的外在形式也在不斷創新，其中法院智囊團的威力不容小覷。例如編發指導手冊、整理出版案例集等。甚至還有組織相關部門的工作協調會、法治微電影宣傳②、微信公眾號宣傳等都是落實司法建議的有效載體，這些司法建議的效果同樣顯著。

2.行政機關的反饋分析：

可以講，行政機關的反饋才是司法建議制度的核心所在。但是近年來行政機關反饋積極性不高、反饋內容日益減少、反饋效果日益低下同樣也是不爭的事實。

（1）反饋數量。根據該兩年間21份樣本來看，Y法院作出的司法建議書基本得到了回應，但正如表一說明的，其中很大一部分是存在“水份”的。法院為了應對內部考核的要求會讓建議對象及時作出反饋，如果遲遲得不到回復，便自我擬制反饋內容。

（2）反饋方式。樣本顯示，行政機關對司法建議書的反饋方式基本以回復函的方式作出。并通過信函、傳真等媒介送達至法院行政審判庭或法院信訪部門。

（3）反饋內容。根據該21份樣本的反饋內容顯示，筆者發現反饋內容基本套用幾種格式，沒有新穎性或很難對類似現實問題的解決有較強的針對性。例如告知相關行政人員情況并指正、通報問題，對不規范行政行為的檢討、組織執法培訓、總結執法經驗、組織學習討論、自查整改、檢查整改等等。這些表述當然沒問題，但具體真的有從書面材料中的形式說明到實際工作中的實質改變嗎，這就不得而知了。

（4）反饋效果。從反饋效果來看，如果單從字面理論上來看，反饋中確實提到不少能夠加強執法效果、實現依法行政目的的內容，而且該些內容能夠切實做到，確實也能夠起到一定的效果。例如表三顯示的組織執法培訓、總結執法經驗，告誡相關執法人員，對其不規范行政行為的指正和督促檢討等內容。但這些反饋內容有起到應有的作用嗎，相信沒人能夠作出肯定的答復，根據筆者對Y法院及兄弟法院C法院行政審判庭行政法官的問卷調查來看，絕大多少行政法官認為司法建議書的作用不明顯、行政機關反饋的效果更是難有實效。③

二、認知——當前存在的具體問題梳理

（一）公開程度低、推廣無方

司法建議缺少公開性，據筆者觀察，法院的司法建議及行政機關的反饋基本上處于封閉狀態，除發出法院、發送對象和抄送機關外，涉案當事人與社會公眾基本不知情，甚至根本不知道有司法建議的存在，其影響力可想而知。另法官總結梳理后作出的優質司法建議發出后，除應付內部考核檢查與評比外，只能長久地沉眠在檔案中，完全埋沒了其示范與推廣價值。

（二）“柔性建議”、形同虛設

當前司法建議的實際效果完全取決于發送對象的自愿落實，而沒有反饋的司法建議，自不必對其落實報以希望；即便有反饋并表示愿意采納的司法建議，其內容到底有無落實，也沒有后續監督機制。也許有反駁觀點認為“建議”本身便不應有其強制性，只是提出意見，但是沒有監督，沒有強制性，便沒有落實的實效性，這是必然的真理。

（三）公信力降低、輿論壓力

司法建議得不到反饋效果，涉案問題仍舊存在，甚至行政機關由于交叉管轄之后，信息不對接，不到位，導致執行難問題④都會給法院的行政審判質量大打折扣。另外，行政審判不同于民事審判，社會輿論在在有些行政相對人的造勢下對行政審判關注密切。一旦存在審判立意不明確、證據不充分或是裁判結果不到位的情況下，必然影響法院和行政機關的公眾形象，公信力也必然受到質疑。

（四）建議質量低質、說理欠缺

基層法院作為絕大多數行政審判的一審法院，行政關系中暴露的問題也往往由基層法院第一手掌控。但基層法院行政審判隊伍的短缺及素質存在參差不齊等現實問題，導致司法建議書寫、說理程度上的把握上會存在瑕疵，說理講法難以面面俱到，考慮周全。這就間接上影響了行政機關對待司法建議的不尊重或難以操作。

（五）對接不完備、缺少監督

目前，法院與行政機關并沒有存在專門有效的對接機構，基本上都是從法院行政庭直接轉送給相應行政機關，再由行政機關送達給具體行政部門的方式。轉遞過程繁瑣導致了雙方的交流、反饋處理倉促，難以及時評價、解決現實存在的問題。另外司法建議除了作出法院與送達機關以及抄送機關外基本沒有一個中立的機關或機構來把握建議的質量和對于反饋內容的措施、效果的追蹤評價，這就導致了建議仍舊只是個“建議”，實施效果根本無從考察。

三、剖析——行政機關與法院的思維方式探知

（一）行政機關趨利避害、壓力所迫

即使處于強勢地位，在行政訴訟中，行政機關作為被告承擔著證明責任，導致行政機關因證據的收集、保存、出示上存在問題而敗訴，或由法院調解結案。而行政機關敗訴的風險不僅僅在于當前行政行為被確認違法并待糾正，有時還面臨著高昂的賠償、補償款，以及輿論壓力。除此之外，行政機關會會因其在其嚴格的立法背景和執法條件下作出行政行為，基本不存在需要根本修改或解決的抗辯理由，對法院提出的司法建議的專業性和針對性提出質疑，使得行政機關與司法機關會處在互不信任的立場上，可想而知，行政機關對于該司法建議的反饋必定會敷衍了事。

與此同時，行政機關內部也會面臨承擔極大的敗訴后果。不僅作出行政機關的行政人員面臨檢討處罰、行政審批人、負責人也同樣面臨尷尬的局面。所以站在行政機關的立場上，故當問題被法院寫進司法建議，即使其行政行為確實存在錯誤，其反饋內容也是極力避免承認錯誤，套用一些格式內容，含糊其辭。

再者，行政機關內部也存在千絲萬縷的聯系。上級部門和下級部門，具體行政單位和當地政府（法律規定法院司法建議作出的兩個對象）對于被訴行政行為，往往可能牽一發而動全身，如果涉及根本性違法或需徹底糾正更無疑是加大了該些機關的工作量，也使自己過去的工作倍受質疑。而上述這些方面恰恰便是心理學中我向思維的具體表現：以自我為中心，趨利避害。

（二）法院態度息訴寧人、步履維艱

法官面臨著各種考核壓力。內部考核明確規定行政法官必須在考核年內做出一定數量的司法建議，并規定拿出一定數量的司法建議上報推薦給上級法院進行評比。據筆者觀察，有些所謂的司法建議其內容完全可以在判決書中予以指出，有的司法建議則相當于普法教育，甚至有極個別司法建議存在“越位”現象，即對于那些本應判決行政機關敗訴的案件，卻“退而求其次”，僅發出司法建議，在裁判文書中避而不談被訴行為的違法性。能動司法是在適用法律過程中的能動，不是突破法律，也不是隨意盲目司法；能動司法需要高度重視司法自律和自限，必須確保在法制的軌道上進行，必須遵循司法工作的客觀規律，堅持司法的基本特征，恪守人民法院的權力分工和職責范圍，要做到堅持底線、進退有度。⑤這便是法院“崇尚”的我向思維導致的。

所以如果對法院的司法建議工作做個總結，法院便是理性思維和我向思維的結合體，一方面法院同樣面臨著與行政機構相似的輿論壓力、內部考核等因素，法官在力爭完成裁判任務時，力求免遭質疑，這是法官或者說是法院我向思維的體現；但另一方面司法裁判的公平正義性要求，督促法官在作出裁判和司法建議的過程中能夠理性地分析考量，力求定紛止爭、化解矛盾、確保公平。這便是司法理性思維的體現。

四、突破——探索解決新思路

（一）科學建議、加強素質

“顧名思義，既然是司法建議，就應當有具體的、切實可行的建議，不能僅僅止步于提出問題；而且建議必須是具有可操作性的，原則、籠統、不具有操作性的建議等同于沒有建議。” 提出司法建議的形式可以是多種多樣的，正如上文所提到的“白皮書”、“協調會”、“微電影”等，大大提高了司法建議的針對性、可接受性和實效性，但其重點是必須要緊緊圍繞行政審判工作中所暴露出來的行政機關行政執法問題或行政審判當中遇到的困境，并提出富有建設性的意見。而如何保證建議的科學性和高水準、規范化發布，這又與法官的職業素質密切相關。所以法官必須不斷提高自身的專業素養，做到精益求精，致力于寫出更具有科學性和針對性的司法建議。

（二）遵循規律、服務大局

司法建議制度的建立和完善必須遵循司法規律，基于法院的基本職能，從司法服務和保障大局的方面提建議。

1.圍繞助推依法行政提建議：

針對執法辦案過程中發現的政府職能部門執法主體不適格、執法行為不規范、執法程序有瑕疵、越權執法等問題，及時向政府部門提出規范行政程序，糾正不當行政行為的司法建議。例如向環保局發出規范調查取證程序，加大環保執法力度的司法建議，推動建立了相關職能部門協同參與的環境執法協作機制。再例如針對有些行政機關怠于履職、管理不善的問題，則提出了健全管理機制和責任追究機制的司法建議等。

2.圍繞增強司法人權保障力度提建議：

針對一些司法程序中暴露出來的違法羈押、證據收集不規范、越權等問題，提出司法建議來促進了司法程序的規范，增強了司法人權保障的力度。例如對公安局偵辦未成年人犯罪的案件，訊問未成年人時沒有通知其法定代理人到場的情況提出的司法建議等。

3.圍繞保障民生提建議：

針對社保、工傷、醫療等涉民生案件時，通過及時發出司法建議，有效保障了弱勢群體權益的實現，推動構建良好的保險工傷賠償、推動構建和諧的醫患關系等。例如向社保中心發出正確適用《工傷保險條例》、依法支付仍在工傷保險期的工傷職工補助金的司法建議等。

（三）積極創新、加強監督

1.革新思想觀念：

正如上文所提到的，牽制法院和行政機關一些無意義的內部考核以及我向思維的方式確實存在著不良影響。法院方面，如一味的追求司法建議數量，但人力物力有限，那質量當然就會出現問題；行政機關方面，如一味地追求業績干凈、避免承擔錯誤、內部保護主義泛濫，反饋效果自然也會大打折扣。所以取消內部考核是關鍵，反過來更要加強行政機關對司法建議反饋內容效果的考核，調動工作人員的積極性，確保涉及問題獲得實際可解決的方式和內容。此外，也要加強對各機關負責人、其他工作人員的教育宣傳，糾正其以自我為中心的價值觀，建立真正為人民服務的價值觀。

2.創新制度機制：

司法建議不同于裁判文書，并不具有直接的司法強制執行力，只是力求通過擺事實、講道理、明法律來形成說服力。而有說服力司法建議的落實不能完全依賴行政機關的自覺自律。所以機制創新時不可待。筆者認為，設立第一責任人制度不失為一個好方法。而市人大及常委會，作為地方最高權威應扛起這面旗幟，對各行政機關的司法建議的反饋、落實率提出要求，通過市政府制定專門的司法建議反饋落實評議考核辦法，并在行政——司法聯席會議中定期專題交流司法建議的反饋落實情況等機制創新。

3.構建監督平臺：

巧借外力，提升司法建議的實效。引入檢察院作為一個第三方監督機構，是一個不錯的選擇。行政監督與法律監督是我國檢察權的本質屬性和核心職能，檢察機關具有獨立性以及天生的監督性質，恰合擔當該項職責。檢察機關一方面可以通過監督法院作出的司法建議質量與數量，保證指出的問題能夠有針對性；另一方面則是通過監督行政機關作出的復函以及后續措施，保證司法建議中問題得到切實落實，來發現敷衍塞責情況時，就應嚴厲指出并在社會曝光，必要時把評價結果告知第一責任人，查明事實、嚴加懲處。

五、結語

司法建議制度仍具有其天然的制度優勢。本文力求從行政機關和法院的思維方式視角發現問題、分析問題、進而提出解決措施。讓這項優越制度能夠精益求精，真正落到實處。“心若改變，你的態度跟著改變；態度改變，你的行為跟著改變；行為改變，你的習慣跟著改變；習慣改變，你的命運將跟著改變。”所以作為司法主體中的一員，我們不妨先種下一顆為人民服務的赤熱之心，最后才能收獲改變命運的果實，受人民所敬仰、愛戴、尊重。

注釋：

2012年3月15日最高人民法院出臺的法〔2012〕74號《關于加強司法建議工作的意見》第二點第七項。

例如法治微電影《一場霧霾引發的官司》上線儀式在最高人民法院舉行，該電影由人民法院新聞傳媒總社影視中心和山東省即墨市人民法院聯合推出。影片聚焦行政審判工作的時代背景，講述了一身正氣，敢于擔當的牛鎮長在街道民眾舉報后，立即率領工作人員查封涉事企業，不料被這家企業告上法庭的故事。這部影片在筆者看來就是一封寫給行政機關的司法建議書，可以幫助廣大基層干部規范自身行為，提高依法行政依法用權的能力，對幫助和促進行政機關提升依法行政水平起到了積極作用。

附調查問卷內容

當前基層法院對于當地行政機關涉訴的行政案件大都采用交叉管轄的方式，即由Y市法院審理C市行政案件。這可以避免地方保護主義，保證司法的公正正義。但這同時帶來了諸多問題。比如Y市法院作出的行政判決，C市行政機關經常以交流、對接不到位為由，拖延訴訟、拖延執行、甚至逃避執行。這都無形之間增加了法院行政審判的難度，也會讓法院工作備受質疑。

湯海慶、易飛.行政審判司法建議的特征與完善.人民司法.2012（7）.72.

江必新.擴寬行政審判職能 推進社會管理創新.行政執法與行政審判.2011（第二輯）.