財政新政下高職院校內涵建設策略研究

孔德蘭+周建松

摘 要：黨的十八大尤其是十八屆三中全會以來，在推進國家治理體系和治理能力現代化的過程中，我國全面深化財政體制和教育體制改革。在此背景下，高職院校內涵建設必須適應新的財政投入方式的要求。本文結合新形勢下的財政體制改革政策，歸納提煉“加減乘除”財政投入教育新機制的基本含義，分析其對高職教育內涵建設產生的影響，進而提出適應新的財政投入機制高職院校內涵建設若干理念和策略。

關鍵詞：財政投入機制；高職院校；生均撥款

作者簡介：孔德蘭（1972-），女，貴州遵義人，浙江金融職業學院會計系教授，研究方向為財務和高等職業教育；周建松（1962-），男，浙江海寧人，浙江金融職業學院黨委書記，教授，研究方向為金融和高等職業教育。

基金項目：浙江省高職高專院校優勢專業建設項目“會計優勢專業建設”（浙財教[2012]281號文件），主持人：孔德蘭。

中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1001-7518（2016）33-0029-04

黨的十八大尤其是十八屆三中全會以來，在推進國家治理體系和治理能力現代化的過程中，黨中央、國務院對財政體制、社會保障機制，文化教育體制等都進行了空前的大力度改革。這些改革不僅直接對教育體制綜合改革提出了要求，而且對支持教育投入的財政體制改革也提出了挑戰，它要求高職教育內涵建設必須適應新的財政投入方式。為此，我們要適應形勢，更新觀念，研究對策。本文結合新形勢下的財政體制改革政策，歸納提煉“加減乘除”財政投入教育新機制的基本含義，分析其對高職教育內涵建設產生的影響，進而提出適應新的財政投入機制高職院校內涵建設若干理念和策略。

一、“加減乘除”財政投入高職教育新機制的政策含義

根據《教育法》、《職業教育法》、《高等教育法》等法律規定，當前，我國財政對高職教育投入的政策可以概括為“加減乘除”四項機制，其基本政策含義如下：

（一）財政投入高職教育的“加”

這里的“加”，主要是指提高保障水平，提高生均撥款標準和水平。1994年實施分稅制財政體制改革時，國務院從財政支出的角度對中央與地方的事權和支出劃分做了原則性規定[1]。其后，隨著政府職能的調整和機構改革的推進，省以下事權責任劃分陸續做了一些調整，進一步明確了各級政府的負擔比例，進一步明晰了政府間事權范圍。當然，不同省市支出劃分存在較大的差異。就高等職業教育而言，2014年，財政部、教育部發布《關于建立完善以改革和績效為導向的生均撥款制度 加快發展現代高等職業教育的意見》（財教[2014]352號），要求各省建立生均撥款制度，提高生均撥款標準水平[2]。中央財政采取生均獎補的方式對各省進行考核和激勵，即按照兩部要求高職生均標準到2017年達到12000元的標準，缺少的部分由中央和地方來協商解決，通過這種獎補方式使生均撥款在2017年達到12000元的標準。

（二）財政投入高職教育的“減”

這里的“減”，即簡政放權，擴大高職院校在資金投入方面的自主權，提高學校自主統籌資金的權力，減除在資金使用上的制度障礙。具體來說，采取保底、獎優、放開、搞活的財政支持政策，確保各學校自主統籌運用資金。與此相適應，中央財政一般不對地方院校直接設立專項，而是采用政策引導、省級統籌的辦法。地方財政通過一般公共預算安排用于支持高職院校發展的經費，按全日制高等職業學歷教育在校生人數折算的平均水平，包括基本支出和項目支出。中央財政統一以省份為單位考核，不要求對轄區內高職院校平均安排。這樣，地方政府和高職院校自主統籌和安排資金的權利會相應增大，更有利于激發高職院校的辦學活力，以提高高職院校對于區域經濟社會發展的適應能力和自主發展能力。

（三）財政投入高職教育的“乘”

這里的“乘”，即充分利用財政項目資金的杠桿和乘數效應，撬動和引導院校通過市場調節，多渠道籌措資金，放大財政資金的功用。在現代市場經濟條件下，公共財政供給主要表現為一種確定目標并進行決策與選擇的過程，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用[3]。財政投入方式主要包括一般性轉移支付和專項轉移支付。國家將職業教育管理權限下放到地方，主要是要讓地方政府承擔部分責任以及更好完成中央交辦的任務，這體現了財權和事權相統一的原則。財政體制改革后，中央財政僅保留了高等職業院校專業教學資源庫建設項目，且采用自主先建、省級推薦、全國評定的方式，目的就是通過這個中央財政項目，引導和撬動學校和地方乃至行業企業投入更多的資金和精力，重視以專業教學資源庫建設為主要內容的內涵建設。

（四）財政投入高職教育的“除”

這里的“除”，即強調各學校建立內控體系建設，以防范財務管理風險。這其中一個核心問題就是院校治理，而院校治理最關鍵的就是章程建設和按章程辦事，使資源配置效益最大化。在國家示范性高等職業院校建設計劃實施期間，高職院校普遍加強了基礎能力建設，這其中就包括財務管理能力。財政投入新機制要求學校建立規范的預算委員會，建立健全財務審批制度，重視內控體系建設，加強內部審計工作，防范可能存在的財經風險，真正使財務工作成為全員財務、責任財務、績效財務，讓財務管理部門管好自己、帶好整體、管牢全校，這些對保障高職院校自主發展都是非常重要的。

二、正確把握“加減乘除”財政投入新機制對高職教育內涵建設的影響

我國高等職業教育在過去三十年經歷了一個規模擴張大發展的時期。在這個過程中，高職院校普遍依靠每年在校生規模增加的優勢來贏得財政投入的增加。在高職教育規模擴張階段，尤其在高等教育由精英教育向大眾化轉變以至大眾化向普及化推進的時期，這種財政投入機制無疑是具有積極意義的。除按在校生規模撥款這種投入形式外，項目支持和項目撬動一直是促進高職教育這些年發展的外生動力，這導致一些學校自我配置資源和管理財務的能力不強，成為人們普遍詬病的問題。“加減乘除”的財政投入新機制旨在適應國家治理體系和能力現代化的新要求，優化結構，明確職責、提高績效、促進發展，這對高職教育發展內涵建設所產生的影響不容忽視。

（一）生均撥款制度要求高職院校以改革和績效為導向

眾所周知，過去這些年，我國高等職業教育發展經歷了一個規模大擴張的時期。在這個過程中，公辦高職院校采用“綜合定額+專項補助”的投入方式，這些院校普遍依靠每年在校生規模增加的優勢來贏得財政投入的增加。特別是2005年《國務院關于大力發展職業教育的決定》提出要進一步落實城市教育費附加用于職業教育的政策。從2006年起，城市教育費附加安排用于職業教育的比例，一般地區不低于20%，已經普及九年義務教育的地區不低于30%。在高職教育規模擴張階段，尤其在高等教育大眾化向普及化推進時期，這種財政投入機制無疑是具有積極意義的。建立生均經費標準，是實現職業教育效率和公平的必由之路，也是基本公共服務均等化的客觀要求。職業教育生均撥款標準不等同于生均教育成本，成本是教學過程中實際消耗資源的數量和費用，并不能說明在此成本下的教學是有效率的、教學效果是最佳的，而生均經費標準則是實現教育效率下的生均耗費，在此經費標準下，職業教育的基本教學需求以及發展潛力需求都能得到充分滿足，對于無法達到生均經費標準的省份，政府應通過轉移支付手段補足差額，保證教育經費的充足性。

（二）專項投入的減少影響到高職院校內涵建設深化

我國當前的教育財政體制中，職業教育經費投入以地方為主，按照財權和事權一致的原則，地方政府應具備相應的財政能力。但實際情況是，由于地方、區域經濟發展的不均衡，地方政府財力也相差懸殊，對職業教育的支持力度方面自然也是天壤之別，因此，區域間職業教育經費投入的充裕度也大不相同。厘清中央政府與地方政府在職業教育領域經費職責，縮小區域、城鄉職業教育經費差異，實現職業教育發展的均等化，這對財政投入政策和機制提出了巨大的挑戰。由于財政部門經費撥款方法的改革，也就是減少專項政策的出臺，使得專門用于內涵建設的項目可能會減少，我國高校長期來形成的爭取專項，學校及行業企業配套的思維，往往可能影響學校對內涵建設項目資金的安排。財稅體制改革以后，要求減少專項轉移支付，增加一般性轉移支付，以后中央財政會嚴格控制專項。但項目建設不僅關乎財政專項的資金，而且也標明了項目名稱和等級，對學校的品牌建設，對項目負責人和參與人的地位和發展都直接相關；自籌經費做項目與上級專項做項目具有不同的政策和社會效應，項目主持人和教師的積極性也不盡相同。正因如此，我們必須防止這些政策對學校內涵建設和項目發展的影響。

（三）上級政府專項引導的減少會影響地方政府相應的配套投入

省級政府在中央與省以下各級政府間起著承上啟下的作用，特別是在中觀層次上承擔著重要的經濟管理和調控職能。從財政支出責任來看，省級政府主要承擔省級國家機關運轉所需經費，調整全省國民經濟結構、協調地區發展、實施區域調控等方面的支出以及由本級直接管理的事業發展支出。從促發展、惠民生的角度，教育是重要的事業發展支出。其實，專科層次高等教育由省級人民政府統籌的政策早已明確。但由于受計劃經濟體制思想的影響和行政化管理思維的影響，下級政府習慣于向上級政府“等、靠、要”，或者說與上級政府的導向和方向保持一致。因此，在實踐中上級立項、下級跟進，中央設項、地方配套的做法十分普遍。特別是在2006年開始實施國家示范性高等職業教育建設計劃項目以來，這一做法已經形成慣例。在高職發展政策強調省級統籌的背景下，上述狀況難免會影響省級的政策設計能力，影響省級教育行政主管部門向同級財政部門爭取項目資金的理由，從而在一定上影響到地方財政對高職教育的投入，導致高職院校在推動內涵發展中也會受到較大的資金制約。

三、適應財政投入新機制的高職院校內涵建設理念和策略

作為新時期、新階段的財政投入教育新政策，“加減乘除”四項機制也是一套改革組合拳，既是四個全面戰略布局在財經領域的具體體現，也是推進國家治理體系和治理能力現代化建設的必然要求，其總框架和總思路代表著方向和未來，隨著一般性轉移支付的實行，省級地方政府資金分配權利相應增大，其在整個職業教育的管理當中的作用將更加明顯、地位將更加突出重要。高職院校必須加強學習、加深理解并適應這種變革和要求，并在此基礎上，積極推進實施高職院校內涵建設。

（一）要按內涵發展思維統籌學校工作

高等職業教育發展到今天，規模擴張、征地造房子、設專業鋪攤子的任務已經基本完成，高等職業教育應該也必須進入內涵發展階段，它要求學校管理理念的變化、管理重心的變化、領導人思維方式的變化，要求學校必須繼續加強專業建設、課程改革、加快推進教學和管理信息化、加大對師資隊伍的投入，加快培育學校的優勢與特色，形成系統先進的辦學理念，探索學校品牌發展之路[4]。特別是在深化教育教學改革、創新人才培養模式、建設高水平專兼結合專業教學團隊、提高社會服務能力和創建辦學特色等方面取得明顯進展。在這一前提下，要特別重視人才培養是學校第一的根本任務，堅持立德樹人，努力培養中國特色社會主義合格建設者和可靠接班人。

（二）要遵循創新發展高等職業教育的理念

高等職業教育作為我國高等教育的一個新的類型，其發展史就是創新史，它因創新而生、創新而存、創新而興、創新而大、創新而強，在新的歷史條件下，要推動和實現高等職業教育可持續發展，必須貫徹好五大發展理念，尤其是要把創新發展擺到突出位置，對此，教育部正式發布了《高等職業教育創新發展行動計劃（2015-2018年）》（教職成﹝2015﹞9號）就此進行了指導性引導，明確22項任務和65個項目。這些所列的任務和項目全都是由省里來自主申請的，在執行方式也更加突出地方政府作用的發揮，因此，地方政府的積極性和高職院校自主性對高職教育的發展將起到越來越重要的作用。高職院校完全可以以此為理念確定內涵發展和改革創新的理念，切實把高等職業教育中富有特色和創新的方面做得更優更特，以真正實現其類型和特色的不可替代性。

（三）要牢牢把握提高人才培養質量這一核心主題

關于職業教育的發展，習近平總書記有過重要指示，這就是服務“四個全面”戰略布局和創新驅動發展戰略，以立德樹人為根本，以服務發展為宗旨，以促進就業為導向，堅持適應需求、面向人人，堅持產教融合、校企合作、工學結合、知行合一，推動高等職業教育與經濟社會同步發展，加強技術技能積累，提升人才培養質量，為實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢提供人才保障。這就意味著，高職院校要把提高人才培養質量作為第一要務，培養能夠適應區域經濟發展和產業轉型升級需求的高技術技能型人才。職業高專院校必須創新辦學體制機制，創新人才培養模式，推進合作辦學、合作育人、合作就業、合作發展，建立和健全校行政企全方位、立體化合作發展機制，增強高職院校服務區域經濟社會發展的能力，實現行業企業與高職院校相互促進，區域經濟社會與高等職業教育和諧發展，在合作中實現人才培養質量的提升，打造高等職業教育的特色和生命，并使其成為內涵建設的重點。

（四）要積極謀劃和自主設計內涵建設項目

作為新舊治理體制銜接的一個重要機制，項目是高職院校內涵建設重要的載體和平臺。依托項目所具有的信息交換、資源配置和利益分享等功能，政府政策意圖與高職院校發展意愿得以聚合。項目制反映出政府行政方式和高職院校辦學模式的調整，其作用發揮遠遠超越了作為一項技術性管理手段的價值，更涉及到政府和高職院校圍繞項目的運作機制和治理邏輯等關鍵性議題。高職院校要克服長期以來存在的內涵建設項目靠上級主管部門引導的做法，調整為學校根據高等職業教育發展和運行規律，根據學校發展階段，尊重教師和基層的首創精神，不斷完善學校內部治理結構，完善教授治學和學術委員會等建設，著力在專業人才培養模式改革，校企合作體制機制建設，課程開發與課程組織體系建設，雙師結構隊伍建設，高水平專業（學術）帶頭人建設等方面多設計項目；在校內實踐條件建設，信息化教育教學環境營造和設施改善，校外實訓基地建設等方面增強投入，從而推動學校實現新的內涵式發展。

（五）要以績效體現學校內涵建設的成效

當前，隨著高考生源的逐年下降，部分地區已開始出現大規模萎縮，尤其是受社會普遍存在本科情結的影響，高等職業院校招生開始受到一定沖擊。在這樣的情形下，如果繼續沿有單一的生均撥款辦法，不僅會助漲高職院校的規模擴張思維，使院校難以靜下心來抓內涵建設，而且規模的萎縮可能還會影響財政對高職教育的投入，從而影響學校的建設和發展。從外延發展到內涵建設，這也是學校建設發展的一個質的飛躍。高職院校在爭取生均撥款標準和具體項目方面可以再謀劃，同時作為資金使用方，必須要有績效觀念。作為學校管理者，必須把理財能力作為治校理政的重要內容，要按照“花錢必有責，用錢必有績”的要求研究資金使用的規模、結構、投向和績效，切實提高財政資金的使用績效，提高治校理政水平[5]。

（六）要提高院校財務預算和資金統籌水平

在新的財政投入體制下，省級的財政責任會更大，財政部門更多地“給總量、看績效”將是財政投入教育新政的重要內容，因此，爭取總量、增加績效，雖還將是高職院校重要的工作內容之一，但更多更新的工作在于資金在結構上的切分、用款進度的統籌等。績效獎補包括省里財政的投入的總體程度，但是更大一部分的指標是根據高職院校事業發展的質量來核定的，比方說生均儀器設備、“雙師型”教師所占的比例、就業率、不同產業相關專業在校生的結構等等。俗話說，凡事預則立，不預則廢。因此，高職院校一定要把預算工作當作大事來抓，除了每年科學制定好年度財務預算外，在制訂學院中長期發展規劃時，應一并研究學院財務的中長期規劃，并使之與上級主管部門的要求相互配套，提前謀劃。這里需要特別強調的是，預算能力也將成為校系（處）兩級干部重要的能力，不僅要高度重視財務預算的編制工作，更要高度重視財務預算的執行、調整、分析與考核工作，以投入的效益來測量和彰顯預算的成效。

參考文獻：

[1]崔運政.財政分權與完善地方財政體制研究[M].北京：中國社會科學出版社，2012.

[2]財政部，教育部.關于建立完善以改革和績效為導向的生均撥款制度 加快發展現代高等職業教育的意見（財教[2014]352號）[Z].2014.

[3]王敬堯.地方財政與治理能力[M].北京：商務印書館，2010：170.

[4]周建松.以“三低”謀“三高”：高等職業教育發展政策和機制創新的研究與實踐[J].中國高教研究，2010（7）：75-77.

[5]辛斐斐.全覆蓋戰略下職業教育財政政策研究[M].北京：人民出版社，2015：161.

責任編輯 蔡久評