高職項目制治理：價值、困境與路徑

摘 要：在推進治理體系和治理能力現代化的時代特征下，項目制治理模式在高等職業教育改革發展中發揮了一定作用。但項目制在具體實施過程中也遭遇了一些現實困境。隨著國家深化體制改革的需要，優化項目制治理的路徑是：轉變觀念，完善項目制設計；加強績效撥款體制等制度建設，保障項目制功能發揮作用；加快形成“多元共治”體系，創設項目制有效運行的環境。

關鍵詞：高職教育；項目制治理；價值；困境；路徑

作者簡介：胡方霞（1978-），女，四川人，重慶工商職業學院講師，研究方向為成人教育與職業教育、課程與教學論。

中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1001-7518（2017）01-0041-06

自黨的十八屆三中全會正式提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”后，教育治理被引入教育領域，成為制定教育規則的發展基礎。作為高等教育的一種類型，高職教育的治理問題是一個關乎職業教育現代化，進而影響國家現代化進程的宏觀戰略問題，也是一個關系到當前高等職業教育發展所面臨的體制機制困境，保障技術應用和技能人才發展的實際問題。近年來，“國家示范高等職業教育院校建設計劃”“2011計劃”“創新行動計劃”等具有“項目制”特征的大學治理結構形態逐漸增多，效果明顯，引起了人們對高等教育“項目制治理”的關注。作為一種新的國家治理體制和新的公共治理邏輯會對新常態下高等職業教育場域變遷應對帶來什么樣的思考呢？

一、高等職業教育項目制治理內涵與價值分析

（一）高職項目制治理內涵

“項目制”即“項目制治理”，是指我國分稅制改革后，伴隨國家財政集權化而在傳統的科層體系內形成的一種以項目化制度安排為核心的治理模式和運行機制。如渠敬東在《項目制：一種新的國家治理體制》認為“項目制不單指某種項目的運行過程，也非單指項目管理的各類制度，而更是一種能夠將國家從中央到地方的各層級關系以及社會各領域統一起來的治理模式。”[1]在大學治理中，項目制是區別于“單位制”的一種高等教育重點建設的新結構形態，是將國家發展戰略與意圖嵌入大學治理的有力手段。

高職教育項目制治理就是指為了實現高等職業教育發展目標，政府機關、高職院校協同各類社會組織、利益群體和公民個體，以項目化的運作機制，共同管理教育公共事務的過程。高職教育項目制治理的一個基本要求是利益相關者通過項目制運作成為教育治理的主體，這里的利益相關者包括政府、高職院校、市場、行業企業組織、學生、公民個體等主體。其優越性在于打破常規組織結構，在政府管理和學校內部管理兩個層面上實現社會廣泛參與，將各種教育要素重新組合，實現高等職業教育公共利益最大化。

（二）高等職業教育項目制治理價值分析

1.符合職業教育多元利益主體“共治”需要。職業教育資源的分散化決定了治理主體的多元化。項目制治理以“項目”為“平臺”，為各個行動主體提供一個參與和博弈的機會。中央政府以財政專項引導高等職業教育改革發展，通過項目制發揮政府宏觀調控作用，達到加強國家權威、實現國家發展戰略和調動地方資源、平衡地區差異的雙重目標。地方政府則以追求績效合法性的目標為切入點，在項目運行中具有一定自主權。高職院校則順“項目之勢”，推進自身發展戰略與國家發展戰略的契合，同時獲得政策、資源及其他利益支持，提升自身競爭力，并最終惠及到人才的培養。在項目的建設和評估過程中，企業和行業組織以及第三方部門通過不同方式加入。

2.有利于教育管理規范化、標準化、專業化。項目制是一種工程思維架構的機制，重視過程和系統以及時效性、規劃性、嚴密性，帶有濃厚的技術治理的制度精神。“項目”不是通過指令性、命令式的方式產生，而是經過申報、公開答辯、專家評審、組織認定、績效評價等競爭性方式產生的[2]。項目制一整套的標準化和技術化的操作程序，便于實現垂直的專業化管理和控制。正如有學者指出項目制“力圖做到專項目標明確、資金分配平衡、預算結構清晰、過程管理嚴格、程序技術合理、審計監督規范，在實施過程中一統到底，且帶有明顯的專家治國的傾向”。[3]識別需求、提出解決方案、執行項目、結束項目的規范化程序和要求有利于解決傳統管理中的無序和不規范性，有助于推進目標管理和績效管理機制的形成。

從體制模式看，項目制相對靈活有效，實現了扁平化、透明化，提高了管理的效率和民主，為權力的運作注入競爭性的市場因素，既保障了中央集權體制的運行，又從一定程度上克服了官僚科層的弊病，既運用市場機制提高了地方政府的積極性，又在一些方面防止了市場對公共領域的過度擴張和侵蝕[4]。

3.有利于彌補優質高等職業教育資源的不足，增強資源吸附能力。項目制的實施可以在一定程度上緩解高等職業院校的辦學經費困難，提升高等職業院校的籌資能力和水平。以“支持高等職業院校提升專業服務產業發展能力”項目為例，截至2016年，中央財政共投入40億元，直接推動997所項目院校獲得專業內涵建設提升[5]。項目制讓項目院校獲得中央財政的投入，還帶動所在地區的財政投入以及其他政策、制度支持，如生均撥款、兼職教師聘任等。在此過程中高職院校還得到了行業或企業的投入，如獲得捐贈設備、捐建或共建實訓基地、共建專業等。隨著高等職業教育規模的擴大，政府投入增加，通過項目發揮資源吸附作用和動員作用，帶動相關行業企業的參與，擴大了高等職業教育資源的供給。

4.有利于改善組織結構形態，提升高職院校治理能力和水平。院校治理能力增強是教育治理價值追求之一。隨著項目制的實施，高職院校組織結構形態逐漸呈現開放性、分權性的變化，在依法治校、雙主體辦學、治理結構優化等方面都取得了較快發展。如，大多數國家示范和骨干高職院校在項目建設過程中探索建立了理事會制度，吸收政府機構、行業企業參與辦學、合作育人。探索發展混合所有制的二級學院或“雙主體”的企業學院等教育治理改革。實踐表明，“政府以財政專項引導高等職業教育改革發展，依托信息化管理平臺，以創新項目管理模式提升高等職業教育治理能力和水平，財政專項的杠桿作用日益顯著”[6]。項目的實施，使示范（骨干）校在辦學實力、教學質量、管理水平、辦學效益和輻射能力等方面有較大提高，調動政府、行業企業、高職院校在深化教育教學改革、辦學體制機制、人才培養模式、建設高水平專兼結合專業教學團隊、提高社會服務能力和創建辦學特色等，重新學習、變革和創新，共同探索具有中國特色的高等職業教育發展路徑。

二、高等職業教育項目制治理的困境

作為一種治理模式和運行機制，項目制在推動我國高等職業教育事業發展中發揮重大作用，“使主要由中專升格而來的高職‘雜牌軍逐步實現了向‘正規軍的轉變”[7]。但項目制發揮作用有一定限度，在具體實施過程中也暴露出一些問題，遭遇了一些現實困境。

（一）項目異化

項目異化與偏差是指由于項目制采取分級管理方式，層級鏈上集中了不同利益群體，夾帶著多重的意圖和目標，難免受到客觀環境及主觀執行者的影響，導致利益群體對項目目標和初衷發生認識和行為偏差甚至異化。

異化一：項目依賴。由于項目本身承載“政策、資金”等超越任務本身的價值，對于省市地方政府或是對高職院校而言，項目申報成功就意味著“發展”，因此在高職院校中，一度還存在著“跑項目”的“項目運動”現象。高職院校的主管機構甚至高職院校的領導可能會迷戀于通過不斷爭取新的政府項目來推動組織不斷變革發展，這在事實上可能會陷人另一種學習陷阱，即對項目制產生迷信[8]。然而由于項目有明確的時間結點，若無長期規劃配套，一旦項目結束后就會產生項目成果難以維持或產生項目依賴等后續性問題。

異化二：“資金崇拜”。以“質量工程”項目為例，有研究者指出，在目前的“質量工程”政策中，政府一方面對資金在質量提高中的價值抱有太大期望，另一方面忽視了院校在質量提高中的主體地位。因資金的強有力吸引，院校不但沒有意識在質量提高中強化責任意識和主觀能動性的發揮，相反成了資金的“奴隸”或是被資金綁架[9]。這也同樣適用于其他綜合性的大規模項目。一些高職院校過于關注項目“輸血”支持的功能，形成對資金的崇拜，忽略了自身“造血”功能，未能實現大學治理的良性發展。

異化三：國家戰略意圖被消解，治理負荷增加。項目制實施過程中存在一定的形式主義，比如項目規定政府承諾高職生均撥款達到本科水平，這個承諾就具有地區差異性，很多區域達不到這個水平，多數學校生均撥款低于6000元，這個指標的意義就更多的是號召性的。另外，項目的實施過程中，高校作為執行主體往往與中央政府以及部門之間發生“討價還價”、“上有政策、下有對策”的“反控制”現象，也使得國家的戰略意圖無法落實，還會造成國家資源配置的低效與不公平[10]。

（二）工具理性與價值理性沖突

項目制有一套可測量，標準化和技術化的操作程序，“雖然有助于使復雜問題簡單化，便于操作與監管，但也不得不承認，這種線性技術理性極易偏離公共性、整體性與主體能力培育等價值取向，進而遭遇悖論性治理難題”[11]。具體來說，由于項目制技術理性的強調帶來的困境表現在以下方面：

沖突一：示范與均衡的沖突。項目制重視項目的申報條件，支持具有良好發展條件的院校，以便起到示范、引領作用，這使得在項目的申報過程中將出現“強者恒強”的“馬太效應”。占據各種資源優勢的強勢高職院校將獲得更多的項目支持，而本身缺少資源需要資源而又未獲得的普通高職院校有可能出現“弱者恒弱”的情況。一項對“200所國家示范性和骨干高職院校科研競爭力”的調查可以側面反映“馬太效應”的現實。在該項調查中，從科研競爭力綜合排序來看，前5位均為國家示范性高職院校。科研競爭力排序前20位的高職院校中，國家示范性高職院校所占比例達70%[12]。在“質量工程項目”等申報工作中也同樣出現此類現象，高校內部職稱與社會地位較高的學者更容易獲得項目支持。項目制“馬太效應”可能導致資源分配不均，演變成強勢高校、學術權威瓜分資源的制度體系風險。

沖突二：碎片化與整體性的沖突。所謂碎片化是指項目制治理中存在缺乏系統考慮，呈現功能分割現象。基于問題、任務或政績的碎片式的線性技術治理很難對接具有系統性、綜合性與動態性的綜合公共事務，因而陷入“頭痛醫頭、腳痛醫腳”顯性治理困境中。

沖突三：公共價值偏離。項目制標準化、技術化、精細化、規范化的操作程序加上存在一定程度的“重申請，輕管理，重投入，輕效益”的現象，使得項目承包方產生“迎檢邏輯”：關注檢查數字，關注是否“達標”——迎合檢查要求；熱衷于費時短、見效快的建設，而忽視那些周期長、見效慢、具有長遠意義的項目，忽視項目的績效如何。在這個過程中高校治理不可避免地偏離公共精神、公共利益的價值追求。

（三）“自治與控制”矛盾

項目制的實施過程顯示政府依然是高等教育資源配置和高等教育管理的最重要的主體，實際上依然牢牢控制著高等學校的發展，呈現“自治與控制”的矛盾。

矛盾一：中央政府與地方政府、學校的矛盾。從“單位制”到“項目制”，高職院校與政府之間的關系從全面控制與依賴轉變為利益關系、資源依賴關系，控制與反控制、支配與反支配的復雜博弈關系。在這個博弈過程中，教育行政主管機構行使項目的目標設定權、評估指導權和激勵監督權。強有力的項目實施方式加上同質性和標準化色差較濃的要求會在一定程度上削弱了參與主體的內在動力和價值認知，損及高職院校自主的發展意愿。同時，高職教育有一個地方性和行業性特點，項目化運作強化了中央政府對學校的管控，但缺少對地方區域實際需求的考慮，中間環節的地方政府民主參與較弱。最初設定的多元主體“共治”的治理類型在事實上逐漸演變成高職院校的“獨角戲”，治理成效取決于高職院校內部的項目的執行力度和執行方式。

矛盾二：行政權力與學術自治矛盾。項目制的實施主要采取“專項專款專用”原則，不同部門都擁有一定的項目制定權即“發包權”。這種“發包權”在運行過程中會產生“項目壟斷”，可能成為上級部門或高校行政部門權力膨脹的主要手段，有研究者擔心，“項目制在原行政體制之外，形成了一種‘項目權力。這種權力與原行政體制相配合，構成了更為強大的國家權力。”[13]項目權力更多掌握在少數技術官僚與專家手中，可能加劇學術群體與行政群體的分歧和隔閡，甚至產生學術腐敗和作假。

矛盾三：政府籌資主導與社會參與不足。項目制是通過專項財政轉移支付建立起來的引導動員型財政體制。這種財政經費到賬方式是政府籌資主導，卻顯社會參與不足。據2005-2011年數據，無論是中等職業教育還是高等職業教育，國家財政性教育經費和事業收入是其主要經費來源，兩項合計占到職業教育總經費的九成多，且這種經費結構歷年都沒有發生實質性變化[14]。政府投入增大，但是企業、個人投入總量增慢，占比逐年迅速下降。行業企業的參與積極性不高甚至缺位，這對高職教育發展專業對接產業、產教融合的實施極其不利。

三、高等職業教育項目制治理的路徑

在我國這樣中央集權性質的單一制國家，項目制仍然是一種適應于市場經濟和和現代化發展的組織行為模式。就目前來說，如何規避項目制帶來的弊端才是正確對待項目制的態度。需要在一些方法與策略上進行變革，從公平和民主價值理性的角度重新審視。隨著推進治理體系和治理能力現代化的時代特征需要，以及國家深化體制改革的總體要求和財稅體制改革的部署，如何更加有效地發揮項目制的作用，有必要借鑒西方治理理論優化設計高職職業教育項目制治理的路徑。

（一）轉變觀念，完善項目制設計

治理的實質主要是調和矛盾或利益，在公共利益的實現方式上，強調由一元、強制、壟斷向多元、民主、合作方向發展。如何用好“項目制”工具，應從以下幾個方面完善項目制設計：

在項目制價值取向上，由“事本主義的臨時性、碎片化”向“可持續發展”轉變；由“專項”向“整合”轉變；由“重申報、立項”向“重績效，公平競爭”轉變；由追求“一致性”和“普遍性”的統一取向向追求“多元化”和“多樣性”基礎上的共同利益達成取向轉變。整合可能存在重復建設、虛設、嵌套的項目；減少不必要的審批流程和細節；優化項目結構和財政撥款方式，確保項目資源配置的均衡與公平；完善項目制的項目遴選機制、監督與問責機制、退出機制，擴大“立項”范圍，豐富項目“形式”；注重公共利益實現最大化。

在項目行動主體上，由“政府控制”向“政府推動、與社會參與、市場競爭”轉變。所謂“政府推動”，就是要“發揮好政府保基本、促公平作用，著力營造制度環境、制定發展規劃、改善基本辦學條件、加強規范管理和監督指導等”[15]。項目的“發包方”以政府為主發揮制定規劃、保基本、促公平，但也可不限于政府。項目“承包方”以高職院校為主，但不應忽略地方政府的責任和行業企業的參與。“教育部以及國務院相關部門負責牽頭制定高等職業教育改革發展的政策、制度和標準，省級政府是推動落實行動計劃的責任主體。”[16]

在項目權力向度上，改“自上而下”為主向“多維互動”轉變。建立“發包方”與“承包方”的多元的、相互的協調和博弈機制。改變信息不對稱，項目全過程信息公開；增設聽證制度、民意調查等“自下而上”途徑；強調自愿、自主參與，改變政府依靠政治權威對項目的單一向度管理。

在項目資源配置方式上，改變以政府計劃為主的配置方式向以市場競爭為主的配置方式。減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據市場競爭和績效實現效益最優化和效率最大化，減少高職院校對公共財政的依賴，吸收產業資本參與，深入推進校企合作、產教融合。提高高等教育的適切性和回應性，讓所有高職院校平等競爭公共資源，提高有限資源的使用效益，提高高職院校參與市場競爭的能力。

在項目組織形式上，避免過于依附科層制的自上而下“等級制”。項目制作為突破科層制組織框架的組織形式本身具有一定開放性，但對科層制的過于依附易使其產生剛性與靈活性矛盾，技術統治與民主參與的矛盾。因此，以資源、責任、權利為維度建立一種管理聯合體比以“等級制”為維度更有生命力。

（二）加強績效撥款體制等制度建設，保障項目制功能發揮

項目制實質上也是一種資源配置機制，隨著我國財稅體制改革的進行，財政轉移支付制度將不斷規范，向“改革績效”發展，提高資金效益，保障項目資源合理配置。

績效撥款是根據產出指標分配資源的一種撥款方式，這種方式不僅在意撥款規模的數量，更重要的是測量投資配置的績效，即資金配置與大學業績的相關性[17]。美、英、德、法等一些國家按績效撥款，通過法令或合同的形式明確規定撥款用途及撥款條件，從而有效保證了政府干預的實現。比如美國政府就將高校的教學、科研等績效（包括效益、質量、成本等）作為撥款的主要依據，政府通過評估高校辦學績效，決定其撥款方向和數量。任何學校在績效面前，競爭都是平等的。這種撥款模式有利于政府教育資源的合理分配和有效利用，更對高等學校的發展起到強有力的督促和促進作用，有利于鼓勵高校降低成本，重視教學質量、科研質量，提高生產率，從而提高高校的整體價值[18]。

總的來說，績效撥款體制是一種更為關注資源使用效率與辦學效果的撥款模式。采用績效撥款體制，力求在高等教育各層面提高成本效益意識，全面加強責任制，將投入導向型撥款模式轉變為產出導向型撥款模式，并且強化質量評估，通過建立并完善高等教育質量報告機制、評價制度和質量監控機制，強化高校競爭意識。

（三）加快形成“多元共治”體系，創造項目制有效運行環境

推進教育治理，關鍵是完善教育治理體系。作為一種教育治理工具和治理模式，項目制需要考慮多方利益的平衡，推進國家、地方政府、高職院校、行業企業、大學教師群體、公眾等多元利益相關者的共同參與，形成多元主體共同治理的格局。打破學術權威與強勢高校獨占項目資源的局面，克服中央政府強勢主導、政府壟斷、學校自主發展能力不足、社會中介組織尤其是行業企業參與乏力等弊端和局限，構建效率、分權、責任、參與的治理機制，實現公共利益最大化。

首先，堅持政府“元治理”角色。在多方共治格局中，政府充當的是“元治理”角色，其依然發揮主導作用，承擔著確定教育發展方向、目標、標準的重任。“在所有權力主體中，任何其他權力主體均不足以與政府相提并論。政府對人類實現善治仍有著決定性的作用。善政是通向善治的關鍵，欲達到善治，首先必須實現善政。”[19]

當前對于政府的挑戰，應該在處理好集權與分權基礎上的宏觀調控職能轉變。在教育治理體系的建構中，必需的分權與必要的集權并不沖突。具體到項目制體系中，一方面中央政府和省級政府加大統籌教育發展與改革的力度。加大各級教育行政機關統籌教育發展的權限，使事權、財權、人事權相對集中于教育行政機關。另一方面，應該認識到，政府并不是唯一的權力中心，應與社會、學校合理分權。政府只保留對教育事業發展起決定作用的重要事項的決策權和控制權，變強勢政府對學校的單邊管理為政府、社區（家長）共同參與的多邊管理和共同治理。改變全能政府的角色，從直接管理向間接管理轉變，從包攬所有工作轉變為通過制定政策間接調控，從“運動員”轉變為“裁判員”。

其次，強化高職院校自我發展的戰略能力。高職院校是項目制治理一個重要主體，它應該如何作為？是消極被動地等待外部的意圖和資金，還是主動參與做規則制定者、參與者和執行者？答案肯定是后者。高職院校應成為一個能自我規劃、自我培育、自我控制、自我調整的社會組織。在項目治理體系中，首先改變“項目依賴”和“資金崇拜”思想，增強改革的意識，發展的意識。以項目促進學校基礎能力和質量建設。擴大在項目內容制定、項目執行中自我管理權，提升責任感和自我責任能力。減少對公共財政的依賴，增強吸納社會資本的能力，獲得更多的自治權力，能自主地建構自己的內涵特色，以提高自身競爭力。同時適應環境變化，完善內部治理結構，形成資源共享、融合發展的協商治理模式。完善集體決策制度，健全師生、家長參與學校治理的制度；將教育決策權力逐步下放到二級學院、教研室，并充分發揮他們治理大學的積極性；密切校友及企業界的關系，吸收校外團體參與高校管理，從而爭取更多的政治支持與物質資助。

再次，推動行業企業有效參與。產教融合是現代職業教育體系最核心特征，也是建設現代職業教育體系的根本路徑。西方高職院校特別注意校企合作共建，鼓勵企業與高職院校建立密切合作關系。比如英國政府在2001年啟動了“知識互換”計劃，旨在通過新建科技機構進一步擴大工作網絡。以高效、進修學院和私營組織之間的伙伴關系為基礎，專門提供學科信息，技術創新和其他高科技學習計劃，并與地方公司密切合作確保這些公司具備使用先進技術的技能。企業可以捐贈設備和經費，以共建項目等形式參與項目，為高職院校辦學活力提供社會支持。當前，雖然在校企合作方面國家有一些指導政策，但缺乏具體的措施辦法，存在相應的政策風險。政府應進一步通過制定或完善法律法規明確行業企業在高等職業教育治理中的職責、權利和義務；建立健全相關機制，鼓勵、引導、規范相關行業企業及其他機構參與或獨立舉辦高等職業教育，增強高職辦學力量的活力和服務能力。

最后，發揮教育中介組織的協調作用。教育中介組織是高等教育系統中各個因素之間相互連接的紐帶，也是彼此契合運轉的潤滑劑。教育中介組織可以通過項目合作與產業界，與政府、學校溝通、傳遞信息，為國家和社會服務。既可以維護高校的自由，國家又能施加影響。據悉，在美國，全國性非贏利組織超過2200個。在德國存在著三類教育中介機構：政策咨詢組織；評估和鑒定作用的中介組織；協調溝通作用的組織，他們在資金籌措、科研、校企合作等方面發揮了很重要的作用。比如德國1925年德意志研究聯合會（DFC）就是這樣的教育中介組織，由該會資助研究項目，促進德國高等學校學術交流，它每年都要資助1000多項人才培養項目，單1997年資助總共25000個研究項目[20]。通過中介組織來管理項目，緩沖了各方矛盾，變政府與學校的直接關系為間接關系，既維護高職教育發展的本性，又滿足政府和市場的要求。

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責任編輯 宋慶梅