開發(fā)區(qū)行政審批權(quán)相對(duì)集中的法律探研*

劉玉勉

(合肥市行政學(xué)院，安徽 合肥 230000)

開發(fā)區(qū)行政審批權(quán)相對(duì)集中的法律探研*

劉玉勉

(合肥市行政學(xué)院，安徽 合肥 230000)

“放管服(簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù))”改革通過自上而下的集中推進(jìn)，簡政放權(quán)已從“數(shù)量縮減”階段向“質(zhì)量提升”階段邁進(jìn)，須立足于主體適格、程序合法、權(quán)責(zé)統(tǒng)一，但基層承接行政審批權(quán)面臨審批事項(xiàng)超越法定范疇、管理機(jī)構(gòu)主體資質(zhì)缺失等法律難題，其中開發(fā)區(qū)面臨障礙尤為突出。開發(fā)區(qū)試行并推廣行政審批權(quán)相對(duì)集中，具有應(yīng)然與必然的切實(shí)需要，結(jié)合當(dāng)前我國開發(fā)區(qū)自身特點(diǎn)以及法治政府建設(shè)要求，提出開發(fā)區(qū)“化學(xué)融合式”集中行政審批權(quán)，并針對(duì)性的提出需要關(guān)注的重點(diǎn)問題和對(duì)策建議。

行政審批權(quán)相對(duì)集中；開發(fā)區(qū)；化學(xué)融合

一、開發(fā)區(qū)行政審批權(quán)相對(duì)集中的法律價(jià)值

當(dāng)前，部分城市在政府治理過程中，對(duì)城管行政處罰、基層行政復(fù)議均進(jìn)行了相對(duì)集中，并取得良好成效，如合肥市通過地方性法規(guī)《合肥市城市管理?xiàng)l例》，將城市管理行政處罰權(quán)相對(duì)集中；黃山市黃山區(qū)將行政復(fù)議工作進(jìn)行了區(qū)級(jí)層面的相對(duì)集中。但是，行政審批權(quán)的相對(duì)集中尚處于探索階段，中央及地方均順應(yīng)情勢提出了行政審批權(quán)相對(duì)集中的實(shí)施綱要和指標(biāo)體系，但僅在個(gè)別先發(fā)城市試點(diǎn)①。試點(diǎn)地區(qū)較為集中的選擇了開發(fā)區(qū)先行先試，足見其具有必要性和迫切性。開發(fā)區(qū)行政審批權(quán)相對(duì)集中，是指將分散于各行政主體的行政審批權(quán)，部分或者全部交由開發(fā)區(qū)管委會(huì)或者開發(fā)區(qū)依法成立的符合法定條件的組織集中實(shí)施，其呈現(xiàn)的法律價(jià)值主要體現(xiàn)為效率價(jià)值和秩序價(jià)值。

(一)適應(yīng)簡政放權(quán)的客觀需要——實(shí)現(xiàn)法的效率價(jià)值

中共中央、國務(wù)院《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015-2020年)》明確“加快推進(jìn)相對(duì)集中行政許可權(quán)工作，支持地方開展相對(duì)集中行政許可權(quán)改革試點(diǎn)”。在中央總體部署下，目前一些地方政府在制定建設(shè)目標(biāo)時(shí)，也將推進(jìn)行政審批權(quán)相對(duì)集中工作納入規(guī)劃布局或考核范疇②。選擇開發(fā)區(qū)作為行政審批權(quán)相對(duì)集中的先行區(qū)域與其自身特點(diǎn)緊密相關(guān)。一方面，各開發(fā)區(qū)建立之初在類型選擇、總體布局、動(dòng)力結(jié)構(gòu)、管理機(jī)制等方面存在差異。開發(fā)區(qū)包括經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、出口加工區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、省級(jí)開發(fā)區(qū)等多種類型，具有促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、深化改革擴(kuò)大開放、加快工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程等不同功能定位，在管理機(jī)制上也呈現(xiàn)出中外兩國政府的合作項(xiàng)目(如蘇州工業(yè)園)、政府派出機(jī)構(gòu)管理(如合肥高新技術(shù)開發(fā)區(qū))、企業(yè)機(jī)制模式管理(如上海漕河涇新興技術(shù)開發(fā)區(qū))等多種方式。作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的重要支撐和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要載體，各開發(fā)區(qū)都承擔(dān)著帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變等經(jīng)濟(jì)重任，其中市場準(zhǔn)入、資質(zhì)界定、變更許可等相應(yīng)審批事項(xiàng)交由開發(fā)區(qū)對(duì)接，可以壓縮行政辦事環(huán)節(jié)。另一方面，在深化“放管服”改革的背景下，省市級(jí)層面部分行政職能需要前移端口，開發(fā)區(qū)也承接了因簡政放權(quán)而下放至基層的行政審批事項(xiàng)，由于開發(fā)區(qū)職能定位發(fā)生轉(zhuǎn)型，其面臨的法律障礙更為復(fù)雜，理順開發(fā)區(qū)相應(yīng)法律關(guān)系更具典型性和可復(fù)制性。因此，針對(duì)量大面廣、開發(fā)區(qū)可以統(tǒng)一辦理的行政審批事項(xiàng)進(jìn)行相對(duì)集中，既是切實(shí)為行政相對(duì)人減負(fù)的積極舉措，也是提升行政效能的客觀需要，能夠?qū)崿F(xiàn)法的效率價(jià)值。

(二)化解法律障礙的可行舉措——實(shí)現(xiàn)法的秩序價(jià)值

開發(fā)區(qū)通過授權(quán)、委托、駐點(diǎn)等方式承接行政審批事項(xiàng)，但在具體移轉(zhuǎn)過程中，可能存在法律缺失，如：根據(jù)《行政許可法》第十三條規(guī)定，公民、法人或者其他組織能夠自主決定的、市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的、行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理、行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的事項(xiàng)，可以不設(shè)定行政許可，而開發(fā)區(qū)對(duì)本應(yīng)屬于其他方式予以規(guī)范的事項(xiàng)設(shè)定行政審批權(quán)，屬于審批事項(xiàng)超越法定范疇；《行政許可法》明確規(guī)定了由法律、法規(guī)設(shè)定行政審批權(quán)，省級(jí)人民政府規(guī)章可以設(shè)定臨時(shí)性的行政審批權(quán)，若開發(fā)區(qū)行政審批權(quán)依托的是地方政府規(guī)章或其他規(guī)范性文件，則缺乏法律依據(jù)；委托行政審批的受托主體應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān)③，但開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)包括政府派出機(jī)構(gòu)、企業(yè)法人、事業(yè)單位等多種形式，若以企業(yè)、事業(yè)單位作為受托主體，其主體資質(zhì)存在法律風(fēng)險(xiǎn)；在執(zhí)法權(quán)力下放、執(zhí)法重心下移過程中，部分開發(fā)區(qū)面臨人力缺乏等行政管理職能承載能力不足問題，導(dǎo)致行政審批程序出現(xiàn)法律瑕疵。審批事項(xiàng)超越法定范疇、主體資質(zhì)不符合法律規(guī)定、行政審批程序設(shè)置相對(duì)粗放等法律缺失，是開發(fā)區(qū)承接行政審批權(quán)可能或已經(jīng)面臨的法律障礙，厘清行政審批事項(xiàng)的法定界限、將重復(fù)交叉內(nèi)容進(jìn)行聚合簡化、根據(jù)實(shí)務(wù)運(yùn)作進(jìn)行程序調(diào)整和機(jī)制完善，是化解上述法律障礙、實(shí)現(xiàn)法的秩序價(jià)值的可行之舉。

二、開發(fā)區(qū)行政審批權(quán)相對(duì)集中存在的難點(diǎn)

實(shí)務(wù)中，全國已有開發(fā)區(qū)作為先發(fā)區(qū)域，局部試行了行政審批權(quán)相對(duì)集中，前期運(yùn)作提供了先行經(jīng)驗(yàn)，但也存在以下幾個(gè)難點(diǎn)問題應(yīng)予以關(guān)注。

(一)啟動(dòng)方式符合法定程序

2014年5月20日，天津市濱海新區(qū)在全國范圍內(nèi)率先啟動(dòng)了行政審批權(quán)相對(duì)集中改革，組建行政審批局將109個(gè)公章變成1個(gè)公章，實(shí)現(xiàn)“一顆印章管審批”。2015年4月2日，中央編辦、國務(wù)院法制辦報(bào)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后聯(lián)合下文，確定在貴州開展行政審批權(quán)相對(duì)集中改革試點(diǎn)工作。開發(fā)區(qū)施行行政審批權(quán)相對(duì)集中的啟動(dòng)程序可以借鑒上述方式，通過審批或者備案流程，明確開發(fā)區(qū)行政審批權(quán)限，從而進(jìn)一步清理當(dāng)前存在的開發(fā)區(qū)行政審批事項(xiàng)缺乏法律依據(jù)、超越法定范疇、管理機(jī)構(gòu)主體資質(zhì)缺失等問題，使開發(fā)區(qū)行政審批權(quán)相對(duì)集中既實(shí)現(xiàn)合理性原則，又落實(shí)合法性原則。

(二)機(jī)制建設(shè)側(cè)重“化學(xué)融合”

開發(fā)區(qū)行政審批權(quán)相對(duì)集中，存在僅實(shí)現(xiàn)“物理距離”或者“物理空間”相對(duì)集中的難點(diǎn)問題，這也是當(dāng)前行政執(zhí)法相對(duì)集中的共性問題。“物理集中”是將具備行政審批職能的相關(guān)部門及其工作人員，進(jìn)駐同一辦公地點(diǎn)進(jìn)行簡單的形式集中，相應(yīng)的審批流程仍舊回流至原來工作條線，這并不能真正有效解決行政審批程序繁復(fù)、不必要的多頭管理等問題，也有違相對(duì)集中的效率價(jià)值定位。因此，開發(fā)區(qū)行政審批權(quán)相對(duì)集中須通過完善機(jī)制建設(shè)，破解集中后“只有物理反應(yīng)沒有化學(xué)反應(yīng)”的難點(diǎn)。

(三)監(jiān)督管理強(qiáng)化“社會(huì)參與”

將開發(fā)區(qū)既有的以及在“放管服”改革過程中承接的行政審批事項(xiàng)相對(duì)集中，其體系建設(shè)應(yīng)關(guān)注到監(jiān)管機(jī)制。行政審批關(guān)乎行政相對(duì)人切身權(quán)益，也是公權(quán)力運(yùn)作的重要組成，對(duì)其進(jìn)行有效的監(jiān)督管理是不可或缺的一環(huán)。監(jiān)管內(nèi)容不能簡單的界定為資質(zhì)準(zhǔn)入、培訓(xùn)考試，還要切實(shí)關(guān)注監(jiān)管轉(zhuǎn)型體系建設(shè)落后于行政審批改革進(jìn)程的問題，如審批事項(xiàng)不能有效銜接落實(shí)、社會(huì)參與監(jiān)管嚴(yán)重滯后等情形。通過搭建網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、暢通監(jiān)督渠道、引入多元主體，強(qiáng)化“社會(huì)參與”的外部監(jiān)督制約作用，健全開發(fā)區(qū)行政審批權(quán)相對(duì)集中的監(jiān)管機(jī)制。

三、開發(fā)區(qū)行政審批權(quán)相對(duì)集中的對(duì)策建議

結(jié)合創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的發(fā)展思路，筆者認(rèn)為，可以通過機(jī)制建設(shè)和合理布局，實(shí)現(xiàn)開發(fā)區(qū)行政審批權(quán)相對(duì)集中從以往的物理并聯(lián)向化學(xué)融合轉(zhuǎn)變。

(一)梳理法定要求，解決合法性問題

面對(duì)國家推動(dòng)行政審批權(quán)相對(duì)集中的發(fā)展趨勢，開發(fā)區(qū)應(yīng)及時(shí)清理行政審批中存在的主體資質(zhì)不合法、審批事項(xiàng)超權(quán)限等法律問題。開發(fā)區(qū)在啟動(dòng)行政審批權(quán)的相對(duì)集中時(shí)，可以采用以下兩種方式：一是借鑒貴州省經(jīng)驗(yàn)，依據(jù)中央編辦、國務(wù)院法制辦的聯(lián)合發(fā)文，由省政府自行確定開發(fā)區(qū)開展改革試點(diǎn)，若開發(fā)區(qū)所在省市取得相關(guān)試點(diǎn)批準(zhǔn)，可以試點(diǎn)方式啟動(dòng)。二是借鑒天津市經(jīng)驗(yàn)，通過成立開發(fā)區(qū)行政審批權(quán)相對(duì)集中的專門機(jī)構(gòu)或者依托開發(fā)區(qū)管委會(huì)，但專門機(jī)構(gòu)或管委會(huì)性質(zhì)須為行政機(jī)關(guān)④，上述方案擇其一，均可解決開發(fā)區(qū)行政審批的合法資質(zhì)問題，實(shí)現(xiàn)開發(fā)區(qū)行政審批權(quán)相對(duì)集中的合法性。同時(shí)，開發(fā)區(qū)行政審批事項(xiàng)須有法律依據(jù)，且避免將行政審批事項(xiàng)變向轉(zhuǎn)化為公共服務(wù)事項(xiàng)，為今后的具體行政行為奠定基礎(chǔ)。

(二)完善工作機(jī)制，解決融合性問題

當(dāng)前開發(fā)區(qū)承擔(dān)的行政審批事項(xiàng)，有授權(quán)執(zhí)法、委托執(zhí)法、派駐執(zhí)法等多種方式，并且分屬不同職能部門。為防止行政審批權(quán)相對(duì)集中出現(xiàn)審批事項(xiàng)重復(fù)操作、崗位之間缺乏有效溝通、審查流程偏重形式等問題，建議要緊緊圍繞轉(zhuǎn)變職能這一核心，健全機(jī)制。平臺(tái)建設(shè)上，可以基于正在開展的“智慧城市”建設(shè)布局⑤，推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”應(yīng)用與創(chuàng)新，在信息共享、資料共享等方面簡化程序，實(shí)現(xiàn)上下級(jí)、同級(jí)之間網(wǎng)上溝通，并開發(fā)智能手機(jī)應(yīng)用平臺(tái)，順應(yīng)“網(wǎng)上辦事”向“掌上辦事”的趨勢；系統(tǒng)連接上，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)系統(tǒng)與審批系統(tǒng)全面橋接，重復(fù)事項(xiàng)合并、不必要事項(xiàng)刪除、過于繁瑣事項(xiàng)簡化，避免向行政相對(duì)人重復(fù)收取資料，防止重復(fù)操作；機(jī)構(gòu)融合上，將分散于各個(gè)部門的許可權(quán)集中一個(gè)部門，部門內(nèi)部可以參照大行業(yè)類別設(shè)立社會(huì)類、經(jīng)濟(jì)類、建設(shè)類審批部門；人員配備上，按照“一崗多能、一人多專”的要求建立專業(yè)審批隊(duì)伍，一個(gè)窗口受理、內(nèi)部并聯(lián)分工，人員配備向一線傾斜，工作崗位綜合性與專業(yè)性合理設(shè)置，通過建立完善的工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)行政審批權(quán)相對(duì)集中從以往的物理并聯(lián)向化學(xué)融合轉(zhuǎn)變，提升行政效率。

(三)注重監(jiān)督管理，解決程序性問題

開發(fā)區(qū)行政審批權(quán)相對(duì)集中，要充分發(fā)揮職能主管部門的指導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)作用，重點(diǎn)對(duì)審批事項(xiàng)的對(duì)接和落實(shí)強(qiáng)化監(jiān)督；在相應(yīng)的機(jī)制完善、流程操作等具體工作內(nèi)容方面，可以引入“公眾參與”，根據(jù)社會(huì)征求意見的反饋及時(shí)更進(jìn)，搭建起陽光、透明的社會(huì)監(jiān)督平臺(tái)。將主管部門督導(dǎo)與社會(huì)公眾參與相結(jié)合，發(fā)揮合力，強(qiáng)化對(duì)行政審批權(quán)相對(duì)集中的監(jiān)督管理，對(duì)行政審批嚴(yán)格遵照

法定程序形成有效制約。

(四)“以點(diǎn)帶線”布局，解決戰(zhàn)略性問題

開發(fā)區(qū)行政審批權(quán)相對(duì)集中，可以依托當(dāng)前已經(jīng)較為成熟的行政處罰、行政復(fù)議相對(duì)集中的前期做法，以及專門規(guī)制開發(fā)區(qū)行政執(zhí)法的立法基礎(chǔ)，構(gòu)想“以點(diǎn)帶線”的布局框架，在最需要解決現(xiàn)實(shí)問題并且最容易產(chǎn)生行為成效的開發(fā)區(qū)先行實(shí)施，待開發(fā)區(qū)行政審批權(quán)相對(duì)集中工作在機(jī)制體系建設(shè)、部門人員設(shè)置等方面經(jīng)過破立、調(diào)試、完善后，進(jìn)一步向基層政府全面拓展。

開發(fā)區(qū)行政審批權(quán)相對(duì)集中，順應(yīng)了“放管服”改革從“數(shù)量縮減”階段向“質(zhì)量提升”階段邁進(jìn)的轉(zhuǎn)型需求，對(duì)其事項(xiàng)范疇、機(jī)制運(yùn)作、程序設(shè)置等進(jìn)行法律界定，既是客觀需求，也是應(yīng)有之義，期待以此提升行政效能，為基層落實(shí)簡政放權(quán)提供路徑。

注釋：

① 如2014年天津市濱海新區(qū)建成行政審批局、貴州省選取市區(qū)不同層級(jí)開展行政許可相對(duì)集中試點(diǎn)工作。

② 《合肥市法治政府建設(shè)指標(biāo)體系》提出“加快推進(jìn)相對(duì)集中行政許可權(quán)工作”的具體指標(biāo)。

③ 《行政許可法》第二十四條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，可以委托其他行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可。”

④ 依據(jù)《行政許可法》第二十四條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，可以委托其他行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可。”此處所依托的原有開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)應(yīng)為行政機(jī)關(guān)。

⑤ 我國住建部于2012年、2013年、2014年發(fā)布了三批共277個(gè)國家智慧城市試點(diǎn)，包括省會(huì)城市8個(gè)、地級(jí)市90個(gè)、縣級(jí)市(縣)81個(gè)、區(qū)和新區(qū)85個(gè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)13個(gè)，覆蓋我國31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)。

[1]韋泉泉.縣域開發(fā)區(qū)行政審批制度改革路徑研究[D].廣西大學(xué),2015.

[2]金莎.中國特色開發(fā)區(qū)視野下的浦東治理模式[D].華東理工大學(xué)，2011.

[3]趙海娟.我國開發(fā)區(qū)行政管理體制創(chuàng)新研究[D].西北大學(xué),2011.

D912.1

A

1009-1890(2017)04-0027-03

2017年度合肥市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“合肥‘放管服’改革中的法律問題及對(duì)策研究”的課題成果。

2017-10-09

劉玉勉(1981-)，女，河北滄州人，合肥市行政學(xué)院講師，法學(xué)碩士，主要從事民商法、行政法教學(xué)與研究。

周小梅