農村宅基地流轉探究

李亞莉

[提要] 在我國當前城鎮化背景下，農業轉移人口的城鎮化必然伴隨著土地的城鎮化。作為農業人口重要資產的宅基地的處理是農民及國家都要考慮的問題。本文就目前我國宅基地流轉與退出存在的主要問題提出相應解決對策，以探索農村宅基地城鎮化之路。

關鍵詞：農業轉移人口；城鎮化；宅基地流轉

中圖分類號：F32 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年1月14日

一、研究背景

城鎮化是我國現代化的必由之路，同時也是我國最大的內需潛力和發展動能所在。以人的城鎮化為核心，有序推進農業轉移人口市民化，加快提高戶籍人口城鎮化率的主要工作在于農業轉移人口市民化。農業人口市民化的同時，國家必然考慮原屬于農民集體的土地的處理，宅基地作為農村居民的重要資產必然成為城鎮化進程中的工作重點。

在中國，農村宅基地使用權作為一種用益物權，是中國農民安身立命的根本。解決農村居民的住房問題、提高農民的生活水平既是農村健康發展的關鍵，也是城鄉一體化發展的重要環節，因此可見農村宅基地使用權的健康發展對我國整體發展的重要影響。

近年來，我國城市化、工業化不斷發展的同時也引發了有關農村宅基地使用權的眾多問題，而流轉和退出的問題尤為顯著。農村人口大量轉向城鎮就業、生活，但是農民“離鄉不放土”的遷移模式導致農村宅基地矛盾頻發。雖然農村宅基地流轉和退出可以提高宅基地的利用率，促進農村健康發展。但是，現行法律限制宅基地使用權的流動、農民“以地為本”的傳統思想致使農民不愿意進行農村宅基地使用權的流轉和退出，加重了農村宅基地的空置率，成為優化城鄉土地利用配置和統籌城鄉協調發展的主要障礙。因此，農村宅基地流轉和退出問題成為近幾年學術界關注的熱點。發現農村現行宅基地使用權流轉和退出效益問題以及影響宅基地使用權流轉和退出效益的各種因素和各種因素間的相關性，為政府提高農村宅基地使用權流轉和退出效益提供切實可行的建議。

二、農村宅基地利用現狀分析

（一）閑置率較高。伴隨著我國城市化、工業化的發展不斷加速，越來越多的農村居民進入城市生活，他們名下的宅基地得不到有效利用和流轉，再加上以前的各種問題，導致現在農村出現了較多的宅基地閑置。發達地區的農村宅基地閑置率更高。

（二）空心村現象。家庭人口數量、耕地數量、土地政策、經濟收入、農民觀念意識落后、新房建設加速和規劃管理薄弱等原因都會造成空心村的出現。農村空心化的快速發展造成了一系列衍生的眾多嚴重問題。

（三）一戶多宅與面積超標問題。雖然我國土地法律規定“一戶一宅”，但是經調查事實并非如此。“一戶多宅”現象由以下幾方面原因造成：第一，尚未遷入新建成的房屋，仍占用舊宅基地，造成“一戶多宅”且新房屋宅基地閑置的事實；第二，新房屋已經建成使用，但是舊房屋不拆除，造成“一戶多宅”且舊宅基地閑置的事實；第三，新宅基地申請成功，但是各種因素的存在導致新宅基地未投入建設使用，造成“一戶多宅”且新宅基地荒廢的事實；第四，通過繼承老人宅基地或受遺贈房屋所有權的形式，取得其他宅基地，造成“一戶多宅”且繼承或受遺贈房屋宅基地荒廢的事實。不管是何種原因造成的“一戶多宅”，均可以得到現在農村宅基地荒廢閑置情況不容樂觀的結論。

三、提高農村宅基地使用權流轉和退出效益的對策

（一）政府工作。政府在提高農村宅基地使用權的流轉和退出效益中應有正確的角色定位，提高其效益在根本上對農戶、農村和國家都有利。在該項工作中，兩者要扮演好自己的角色。政府可以通過制定農村宅基地使用的相關政策，引導和規范有條件的農戶自愿自主逐步的支持農村宅基地使用權的流轉和退出，逐步提高農村宅基地使用權的流轉和退出的效益。

農村宅基地使用權的流轉和退出高效益的實現需要完善的行政管理機構。目前，農村宅基地的最高管理機構是國土資源部，各省根據國土資源部的指導負責具體的農村宅基地工作，還沒有專門的負責機構。在農村宅基地使用權流轉和退出開始交易頻繁的時代，國家應該完善其工作機構，促進農村宅基地使用權的流轉和退出，提高效益。

提高機構工作人員為農民服務的意識。該機構的工作人員要遵守國家的法律，貫徹公務員工作原則，杜絕違法亂紀，以農民利益為工作中心，促進農村宅基地使用權的合理健康流轉和退出。工作方式堅持公開透明、績效管理。為了保證該機構工作的合理合法，應堅持機構工作公開透明，通過合理的渠道及時發布相關工作內容，主動接受各方面監督。

加大對相關行政機構的監督力度。中國大部分人口是農民，大部分地區是農村，而農村宅基地是農民生存的重要物質基礎，所以加大對該機構的監督，保證該機構工作的公平高效對農村宅基地使用權的流轉和退出的效益具有關鍵性作用。同時，還需要監督相關政策機制適宜性，及時更新完善。農村宅基地流轉和退出的相關政策機制都只能適用于一個時間段，隨著發展變化，農村宅基地使用權流轉和退出會出現新的問題，舊政策機制已經不能解決，就會阻礙農村宅基地使用權的流轉和退出，降低其效益，所以需要及時更新完善，與時俱進。

同時，政府部門還應當營造良好的農村宅基地使用權流轉和退出環境。良好的農村宅基地使用權流轉和退出環境包括城鄉統籌的社會保障體系、完善的農業支持制度和以服務為主導的政府管理。以服務為主導的政府管理，既包括宏觀法律政策的宣傳執行，也包括提供宅基地整理等，以服務為主導的政府管理有助于加快農村宅基地使用權流轉和退出，提高效益。

（二）農民支持。要促進農村宅基地使用權的流轉和退出，提高效益，除了政府的引導和支持外，農民也要做出貢獻，積極支持政府的各項利民利國的政策、工作，實現政府和農民的共鳴。農民要積極配合政府的工作。不管政府任何工作的實現都要靠農民的響應和支持，因此農民應遵守農村宅基地使用權流轉和退出的相關法律政策，支持行政人員工作的。

政府作為農村宅基地使用權的流轉和退出的引導者，制定相關政策制度、工作方式；農民作為另一個主體，應積極響應政府的相關工作。在農村宅基地使用權流轉和退出中出現新問題，及時向村干部、政府反映，為提高農村宅基地使用權流轉和退出效益出一份力；在國家修改新政策前，作為國家的主人，農民要積極建言獻策，把自己對宅基地使用權問題的見解傳送給國家，以保證國家征求農民意見工作順利進行；在國家頒布了新政策后農民要堅決遵守新政，國家因為需要征用、占用宅基地時，農民要從國家社會的利益出發，在保障家庭利益的同時支持政府的征地工作。

主動參與農政合作部門的工作，反映本村宅基地流轉和退出的問題，提出自己的見解。農政合作部門工作的順利展開，需要政府和農民兩方面的努力，政府要起到指導的作用，農民則應該在政府的指導下也履行自己的義務。

積極參加國家的保障和福利，為自己的生活增加一份安全；農民除了參加國家強制規定的新農合合作醫療等社會保險外，也要盡自己的努力參加一定量的商業保險，為自己的生活創造多把保護傘，降低農戶對土地的依賴性，增強家庭生活的穩定性。

現在農村經濟發展較快，農民的就業方式已經改變，以前農民基本就是務農，收入全靠土地，現在農民的就業方式拓寬，除了務農還發展起了副業，包括開小超市、跑運輸、做家具等。降低了農業收入在家庭中的比重，提升了副業收入的比重，同時也增加了家庭收入的基數。農民應多謀出路，發展自己的副業，增加家庭收入，提高家庭的生活水平。支持國家進行農村宅基地使用權的流轉和退出，為自己、為農村、為國家貢獻自己的一份力量。

（三）社會輔助。通過完善農村宅基地流轉和退出后農民的社會保障和福利機制，帶動農村宅基地使用權流轉和退出，增進效益。實行宅基地流轉和退出要在建立健全社會保障和福利機制的前提下進行，使流轉和退出宅基地的農民沒有后顧之憂。流轉和退出宅基地的農民包括退出后定居城鎮和退出后繼續留在本集體經濟組織生活的。針對兩種不同的農民，應該根據其需要建立不同的社會保障和福利機制，以滿足流轉和退出宅基地的農民對于社保的要求，從而為宅基地的流轉和退出提供一個穩定的社會環境，為提高效益做好鋪墊。

對于宅基地流轉和退出后遷居城鎮生活的農民要從兩方面做好社會保障工作。首先，對定居城市的低收入農民家庭，給予最低生活保障；其次，要對城鄉二元體制結構的戶籍制度進行改革，逐步推進城鄉一體化的模式。在城鄉二元體制下，農民進城后無法享有與城市居民同等的社會福利，只有對現有戶籍制度進行改革完善，減小或取消農村居民和城鎮居民的身份差別、待遇差別，才能使進城農民和城鎮居民享受同樣的社會福利和保障，更好地融入城市生活。只有流轉和退出宅基地后的城市生活有了保障，農民才更樂意主動流轉和退出農村宅基地，才能為提高效益提供道路。

對于宅基地流轉和退出后繼續留在本集體經濟組織生活的農民來說，要建立健全農村的福利機制，保障農民的生活水平不低于流轉和退出前的生活水平，加大農村醫療事業和社會保險的投入，完善農村社會保障。只有減輕了農民對宅基地和住房的依賴，并提供完善的福利和保障，才能在一定程度上促進農民自愿進行宅基地的流轉和退出，進而提高效益。

農民退出宅基地或流轉宅基地必然要進行成本效益分析，只有在收益大于成本時才會把退出意愿轉化為退出行為。在我國當前城鎮化背景下，農業轉移人口的城鎮化必然伴隨著土地的城鎮化，所以讓農民在土地上收益增加將成為推動人口城鎮化的有力保障。