政府與社會資本合作（PPP）模式探究

摘要：為推動政府職能轉變，提高公共服務水平，促進民間投資，增強社會經濟活力，近幾年，PPP模式在全國各地如火如荼地開展，在快速推進的過程中，取得了很多成績，但是其中也有一些問題需要認真探究和思考，如理念轉變不到位、法律法規及政策體系不完善等，如何有效解決這些問題，并提出具有現實性和可操作性的對策建議是研究的重點。

關鍵詞：PPP；對策；政府；合作

《中共中央、國務院關于全面振興東北地區等老工業基地的若干意見》指出，大力推進投融資體制改革，積極推廣政府和社會資本合作（PPP）模式?！秶摇笆濉币巹澗V要》指出，創新財政支出方式，引導社會資本參與公共產品提供，使財政支出保持在合理水平；進一步放寬基礎設施、公用事業等領域的市場準入限制，采取特許經營、政府購買服務等政府和社會合作模式，鼓勵社會資本參與投資建設運營。在這樣的政策背景之下，PPP模式在全國范圍內迅速推廣和發展。

PPP模式在快速推進的過程中，也存在一些問題，如理念轉變不到位、法律法規及政策體系不完善、牽頭部門的分工及職責劃分不清晰、PPP項目操作流程和程序復雜繁瑣、政府誠信意識及契約精神不夠、容錯糾錯機制缺乏、專業機構及專業人員缺乏等問題。針對推廣PPP模式的過程中存在的重點難點焦點問題，本文嘗試提出如下對策建議：

1.轉變理念，準確定位

政府要樹立雙贏或多贏理念；要充分認識到PPP項目的運作過程是融資金、融管理、融制度、融技術的過程；政府應以合作者而不是決策者的姿態參與到PPP中。

2.大力宣傳，加強培訓

開展PPP交流培訓活動，使行業主管部門相關領導和業務科室人員熟練掌握PPP的概念、模式、具體操作流程等相關業務知識；省里統一編印PPP應用實務領導干部讀本，印發全省處級領導干部學習；將PPP培訓內容納入遼寧省領導干部學習網學習課程。

3.完善政策，配套制度

建議省里研究制定實施PPP項目的統一法規，還應對PPP項目各環節如市場準入、項目招投標、融資方式等方面，給出明確的法律規定，為PPP項目的運作提供完整框架；省里應出臺符合自身實際的管理辦法及操作細則，建立健全運行機制和管理體系，實現PPP全生命周期的規范工作；應統一政策、統一標準、統一口徑，確保政策上的相互制約。

4.理順關系，各司其職，各盡其能

2016年8月22日國家發改委發文【發改投資[2016]1744號】，主要闡明國家發改委統籌負責基礎設施領域的PPP推進工作。2016年10月12日，財政部發文【財金[2016]90號】，主要闡明財政部門統籌負責公共服務領域的PPP改革工作。因很多基礎設施就是提供公共服務的，未來需要進一步明確界定和劃分“公共服務”和“基礎設施”，劃清部門權責，逐步理順政府各部門參與PPP項目的職能與分工，否則還是會給實際操作帶來困難；成立高層級的PPP工作領導小組，全面統籌協調指導全省PPP工作；分行業、分地區、分領域進行頂層設計，推進PPP項目精細化管理。

5.規范流程，簡化程序

實施PPP方案部門聯審制度，各相關部門應組成聯審小組，從PPP項目的策劃、審批、采購、簽約指導實施環節進行全程指導、服務、推進；制定并出臺詳細的PPP項目操作指南，指導并規范行業主管部門操作行為；規范項目操作模版，要根據不同行業、不同類別規劃、簡化操作模版，科學規范不同行業、企業回報率，降低行政風險；處理好準入渠道與退出機制的關系，對PPP的進入要嚴格把關，對PPP的退出要依法依規。

6.區域統籌，項目整合

綜合各部門間的上報項目或謀劃項目，進行項目整合，形成區域性、地區性的大項目，拉動一方經濟發展，包括建立PPP信息對接平臺，分類建立社會資本與PPP項目信息庫，加快合作雙方對接效率。

7.借力中介組織，組建專業團隊

讓專業的人干專業的事，引入綜合人才團隊（一般為咨詢機構），培養發展一批理論過硬，實踐過硬的PPP管理師和管理團隊，利用專業機構在交易結構、產品定價、投融資、財務分析、風險分配等方面積累的經驗優勢，使項目方案設計更加科學嚴謹并不斷優化。

8.建立容錯糾錯機制

解決新官不理舊事的問題，解決用現時政策標準衡量過去年度工作對錯是非問題，給干部松綁，讓會干、能干的干部敢干；在PPP項目建設和運營全過程中，PPP推進機構、PPP項目實施機構和有關部門要充分發揮監督作用，PPP實施方案要公開征求社會公眾的意見和建議；相關部門應當依據國內外成功的PPP項目，挖掘典型，梳理樣板，發揮示范工程的引領作用，降低試錯風險；實現PPP項目規劃系統化、管理科學化、決策透明化、參與大眾化的機制。

9.樹立誠信形象，樹立契約精神

兌現協議承諾，為項目平穩運行提供充分支持與配套保障措施，積極幫助項目公司解決難題，增強社會資本投資信心；嚴格按照合同行事，建立正確的決策機制，確保項目物有所值，完善風險分擔機制，制定好收益分配規則，責任分擔、收益分享、風險分攤。

作者簡介：

孫瑩（1981.08- ），女，滿族，遼寧省沈陽市，遼寧行政學院，副教授，碩士，研究方向：公共管理。