論齊齊哈爾市新型城鎮化建設的基本原則

徐鳳江+李文孝+才英浩

摘 要：齊齊哈爾市作為中西部后發達地區城市的樣本，被確定為國家新型城鎮化綜合試點地區。提出新型城鎮化建設目標是到2020年，常住人口城鎮化率達到51.5%，戶籍人口城鎮化率達到41.6%。低于全省平均城鎮化水平。通過對齊齊哈爾市經濟社會的發展的現狀和新型城鎮化建設的目標對比研究發現，齊齊哈爾新型城鎮化建設中存在著齊齊哈爾市經濟增速放緩，新型城鎮化政府財政負擔過重、人口結構二元化明顯，小城鎮人口集聚能力下降、產業結構調整緩慢，二、三產業發展不充分，吸納農村勞動力就業能力不足等困境。為避免過度城鎮化和滯后城鎮化，齊齊哈爾市在新型城鎮化建設過程中應堅持以人為本的理念、實現城鎮化與工業化和現代化適度同步發展，速度要適度、合理、集約利用資源，分類引導人口城鎮化、堅持中心城區和小城鎮協調發展，形成合理的城鎮化空間格局、走市場推動、政府導向的城鎮化道路，健全城鎮化發展的體制機制、堅持城鎮發展方式的多樣化和合理化，提高城鎮綜合承載能力等基本原則。

關鍵詞：新型城鎮化；基本原則；對策

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2017）01 — 0015 — 03

作為黑龍江省西部區域中心城市以及黑龍江、內蒙古、吉林三省區交匯地區的中心城市，齊齊哈爾市的新型城鎮化建設具有重要意義。國務院印發《國家新型城鎮化規劃（2014～2020年）》，齊齊哈爾市作為中西部后發達地區城市的樣本，被確定為國家新型城鎮化綜合試點地區。通過試點建設，力求提升新型城鎮化建設的質量和水平，為東北老工業基地、現代農業綜合配套改革試驗區乃至中西部地區開展新型城鎮化建設持續健康發展提供試點探索經驗和示范模式。

一、齊齊哈爾市現階段城鎮化水平及目標

2013年齊齊哈爾常住人口城鎮化率47%，戶籍人口城鎮化率35.6%。同期哈爾濱市常住人口城鎮化率63%，戶籍人口城鎮化率48%，牡丹江市常住人口城鎮化率62.9%，戶籍人口城鎮化率58.5%，低于常住人口城鎮化率全省平均水平57.4%十個百分點。在新型城鎮化試點城市建設中提出目標是到2020年，常住人口城鎮化率達到51.5%，戶籍人口城鎮化率達到41.6%。

該目標仍低于哈爾濱、牡丹江的城鎮化率，這是符合齊齊哈爾市產業結構和經濟社會發展現狀的。2015年，黑龍江省生產總值（GDP）達到15083.7億，全省人均GDP為39352.20元，低于全國平均水平，從全省13個地級市來看，哈爾濱、大慶和綏化GDP總量領先，分別為5751.2億、2983.5億和1272.2億；齊齊哈爾市GDP總量1270.7億。從人均GDP來看，大慶、哈爾濱和牡丹江位列前三，大慶市人均GDP為101707.92元，哈爾濱市人均GDP為53925.93元，牡丹江市人均GDP為42626.66元。齊齊哈爾市人均GDP為23676.17元，位居第十位，倒數第4位。

二、齊齊哈爾新型城鎮化存在的困境

根據齊齊哈爾市經濟社會的發展的現狀和新型城鎮化建設的目標對比研究發現，齊齊哈爾新型城鎮化建設中存在以下困境。

（一）齊齊哈爾市經濟增速放緩，新型城鎮化政府財政負擔過重。據初步統計，齊齊哈爾市在實施新型城鎮化過程中（即到2020年），完善城鎮基礎設施建設需投資約380億元，農民市民化成本居高不下，市財政難以承擔。受經濟下滑影響，齊齊哈爾市地區生產總值增長緩慢。在2012年齊齊哈爾地方財政收入曾負增長16.3%，2014年地方財政收入又曾現負增長，2015年地方財政收入103.0億元，同比增長7.2%，與2011年地方財政收入持平，公共財政預算收入收入79億元，增長了5.8%，略高于2011年的收入水平。財政收入下滑趨勢沒有得到扭轉。

從2011---2015年齊齊哈爾市地區生產總值及收入統計表數據可以看出，主要原因是市級財政收入不足，政府只能通過融資和向上爭取資金等方式進行基礎設施建設。

齊齊哈爾城鄉居民人均可支配收入曾低速增長，在農業轉移人口市民化的成本的國家、企業、個人成本劃分中，國家應承擔更大的比例。 齊齊哈爾市政府按2013 年的具體情況，在《國家新型城鎮化綜合試點工作方案》中對農業轉移人口市民化的成本的核算中，推算出農業轉移人口市民化人均總成本為51，983.43元，其中政府分擔30，528.66元，企業負擔14，316.34元，農業轉移人口個人承擔7，138.44 元、而2015年齊齊哈爾市農村居民人均可支配收入是1.3萬元，去除居民維持正常消費水平的費用后不足承擔個人的市民化成本。依據2013年齊齊哈爾全市農業轉移人口共計約10萬人，測算出齊齊哈爾市農業轉移人口市民化的年總成本約為52億元。齊齊哈爾市市民化財政成本壓力大。

（二）人口結構二元化明顯，小城鎮人口集聚能力下降，中心城區和外縣地區的人口集聚能力相距甚遠。齊齊哈爾市區戶籍人口城鎮化率達84.6%，二其他縣（市）戶籍人口城鎮化僅為32.4%。

從全市農業人口變化情況看，外縣地區常住人口普遍出現了較大幅度的下降，人口流失現象非常嚴重；根據齊齊哈爾市統計局數據，按戶籍人口統計，2014年齊齊哈爾市共遷入48075人，遷出85854人，凈遷出37779人。對比2013年統計數據，齊齊哈爾市戶籍人口凈流出數量為25381人，流出速度呈加快趨勢。說明小城鎮人口集聚能力下降。

（三）產業結構調整緩慢，二、三產業發展不充分，吸納農村勞動力就業能力不足。這是小城鎮人口集聚能力下降的主要原因。

十二五期間，齊齊哈爾市產業結構調整緩慢，2012年三產比重為24.9：38.1：37.0，2013年三產比重為22.8：36.7：40.5，2014年24.2：33.0：42.8，從數據變化看，產業結構調整緩慢。按城鎮化發展規律來看，第一產業比重過高，二、三產業發展不充分，現代產業發展落后，不合理的產業結構制約城鎮化發展；從2010年至2014年產業結構調整速度緩慢。

三、齊齊哈爾市新型城鎮化的理念及基本原則

根據齊齊哈爾市各城區目前的產業布局現狀并對我市各城區中遠期城鎮化進程進行預測，避免過度城鎮化和滯后城鎮化，應堅持正確的建設原則。

第一，堅持以人為本的基本理念。新型城鎮化過程中，把完善城鎮的功能，改善人居環境、基礎設施和公共服務作為建設的重點任務，著力提高人口城鎮化水平，要堅持把城市生態環境建設放在主導地位，以生態原則為主導，強化環境為手段，使城鎮化和城市生態化協同推進。

第二，實現城鎮化與工業化和現代化適度同步發展，速度要適度。齊齊哈爾作為后發達，新型城鎮化道路，要全面考慮經濟社會發展水平、市場條件和社會的可承受程度，在按既定目標推進城鎮化過程中，要糾正發展越快越好的觀念，防止出現“過度城市化”現象。要統籌統籌規劃城鄉建設，以推進工業化為根本動力、以發展現代大農業為基礎、以實現市場化為引擎，以科學的制度安排為保障，堅持城鄉統籌，以工促農、以城帶鄉，加強城鄉經濟的交流和互動，通過城市化促進城鄉經濟一體化。使齊齊哈爾實現現代工業化和城鎮化的先進的一元現代化結構。

第三，合理、集約利用資源。人多自然資源少是中國最基本的國情，推進城鎮化必須堅持節約和集約利用資源。實現新型城鎮化發展與人口、資源、環境相協調，科學規劃，嚴格控制土地占用，放棄以土地擴張為主的傳統城鎮化的方式，堅實節約、保護生態環境和歷史文化環境，走走可持續發展、集約式的城鎮化道路。

第四，分類有序引導農業人口轉移。對在城市已有穩定職業和住所的進城務工人員放寬在齊齊哈爾市中心城區和離心區、縣（市）的落戶政策。落實省政府關于戶籍改革的的政策措施。在齊齊哈爾市中心城區，合法穩定就業（簽訂1年以上勞動合同）且有合法穩定住所（含租賃，在同一地址租住2年以上），參加城鎮社會保險滿2年的，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在當地申請登記常住戶口。積極鼓勵在縣城等小城鎮落戶，在城鎮合法穩定就業（簽訂半年以上勞動合同）且有合法穩定住所（含租賃，在同一地址租住半年以上），本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在當地申請登記常住戶口。穩步推進落戶居民享有城鎮基本公共服務和社會保障體系。

對臨時進城務工人員，建立和完善居住證制度，在城鎮居住半年以上的，可在居住地申請居住證。享有城鎮居民同等的城鎮基本公共服務和社會保障體系。

第五，堅持中心城區和小城鎮協調發展，形成合理的城鎮化空間格局。齊齊哈爾市產業結構中第一產業比重較高、人口較分散、資源條件較差，不能只搞集中型的大城市化，由于小城鎮缺乏規模效益和集聚效益，也不能只實行分散型的小城鎮化。只能選擇集中型與分散型相結合、據點式與網絡式相結合、中心城區與小城鎮協調發展的網絡化空間格局。也就是說，中心城區和小城鎮在空間上要布局恰當，小城鎮點狀分布，永久耕地和生態功能區相間隔，高效協調可持續的城鎮化空間格局。

第六，走市場推動、政府導向的城鎮化道路，健全城鎮化發展的體制機制。在一方面發揮政府的宏觀調控作用，引導城鎮化與市場化、工業化互動發展。另一方面更多地發揮市場機制和民間力量的作用，要更多地發揮市場機制和民間力量的作用，吸引和籌集更多包括公有、民有、外資和農民的資金，用于城市建設。通過市場實現城鎮化過程中各種資源的有效配置，推動各種資源向城市的流動和聚集，調整企業和產業在城鄉的分布。健全市場推動、政府導向的城鎮化發展的體制機制。

第七，堅持提高城鎮綜合承載能力為根本。按照城鎮人口變化趨勢，以需求為導向，以投資主體市場化公開招標為主要途徑，加強市政基礎設施與公共服務設施建設，要合理確定建設水準、注重基礎設施配套服務，統籌不同規模城鎮的基礎設施、公共服務設施和人文環境、生態環境建設，全面提升城鎮綜合承載能力、增強城鎮服務功能和集聚能力。

現有小城鎮基礎設施建設水平，難以承載小城鎮產業項目發展和人口集聚，無論是滿足人口集聚的生活需要，還是服務產業項目配套，都存在較大差距。特別是管道燃氣使用率、污水處理率、道路硬化率、城鎮綠化率、垃圾處理率等基礎性指標很低，小城鎮發展的基礎性建設投入需求較大，承載發展能力有限，成為制約齊齊哈爾小城鎮快速發展建設的又一瓶頸。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕張永桃.市政學〔M〕.北京：高等教育出版社，2006.

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〔4〕楊昌鵬.基于“三化同步”的欠發達地區城鎮化研究〔J〕.江海學刊，2012，（02）.

〔5〕中共中央、國務院印發.國家新型城鎮化規劃（2014—2020年），新華社，2014-03-16.

〔6〕齊齊哈爾市統計局.齊齊哈爾市2010至2014年國民經濟和社會發展統計公報〔 EB/OL〕，中國統計信息網. http：//www.tjcn.org.

〔7〕齊齊哈爾市政府. 2016年齊齊哈爾市政府工作報告〔 EB/OL〕. 黑龍江人民政府網，http：//www.hlj.gov.cn.

〔責任編輯：張 港〕