我國生態文明制度建設的成就與問題分析

徐曉航

摘 要：隨著生態環境問題的凸顯以及經濟發展階段的轉變升級，生態文明建設日益受到重視。其中，我國生態文明制度建設取得一定的成就，在國家層面明確了生態文明制度建設的重要地位；在地方層面，生態文明制度建設進一步納入地方發展格局。但是我國生態文明制度建設還處于前期發展階段，在一些具體的制度方面存在著一系列問題，在一定程度上制約了我國生態文明建設的進程。因此，為了實現可持續發展的美麗中國夢，加強我國生態文明制度建設越發緊迫和重要。

關鍵詞：生態文明制度；成就；問題

中圖分類號：D616 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）02-0016-02

生態文明制度是指在全社會制定或形成的一切有利于支持、推動和保障生態文明建設的各種引導性、規范性和約束性規定和規則的總和，其表現形式為正式制度（原則、法律、規章、條例等）和非正式制度（倫理、道德、習俗、慣例等）[1]。生態文明建設既需要通過自然科學方面的研究，解決好生態建設中的各種科學技術問題，更重要的是通過社會科學方面的研究，解決好生態文明建設中人與自然、人與社會、人與人之間的各種復雜關系問題，而解決這些關系問題則需要依靠生態文明制度建設。

一、中國特色社會主義生態文明制度建設的成就

（一）國家層面：明確生態文明制度建設的重要地位

黨的十八屆三中全會明確指出，建設生態文明必須建立系統完整的生態文明制度體系，用制度保護生態環境，這預示著我們國家將迎來用制度保障生態文明建設的嶄新局面。生態文明制度建設在國家現代化文明進程中占有重要地位，表現在以下幾個方面。

首先，生態文明制度能有效規范人們的生產和生活行為，降低生態文明建設過程中人為因素的干擾作用。在市場經濟條件下，生產者為了追尋經濟利益的最大化，往往不顧生態環境的承載力而過度利用自然資源，造成自然資源的匱乏以及生態環境的破壞。制度確立后就為人們的生產生活提供了行為依據，哪些行為是應該做的，哪些行為是不應該做的，不是某些人的主觀判斷，而是法律和制度規定的。在有章可循的前提下，人們必須按照規章制度辦事，否則，就會受到相應的懲罰。

其次，生態文明制度能夠保障生態文明建設各項工作的穩定性和連續性。我國生態環境保護工作已經開展了很多年，但總體上來說，生態環境惡化的趨勢并沒有得到有效的控制。原因在于資源環境問題不僅與自然原因及社會發展階段有關，更是與法制和體制機制等制度因素息息相關。生態文明制度是一種具有長遠眼光的制度安排，具有長期性、方向性和戰略性。并且，生態文明制度建設也是基于可操作的歷史階段的層面，并指向實現人與人、人與自然的和諧。此外，生態文明建設中的問題需要用制度進行公平、公正、有效的裁決與規范，以保障生態文明建設的穩定性和長期性。

最后，生態文明制度建設有助于彰顯中國特色社會主義自信。作為一個發展中國家，中國一直身體力行推進環境與發展工作。從20世紀80年代至今，我國先后加入多個世界性環境保護組織，簽訂了多個協議，參與多個國際環境公約，在世界環境與發展領域影響不斷擴大。我國是一個有著深厚馬克思主義理論底蘊的社會主義國家，有責任向全世界彰顯馬克思主義、社會主義形象。與那些進入21世紀便發生一連串的債務危機、金融危機、能源危機、氣候危機、生態環境危機的發達國家相反，中國越來越對自己的中國特色社會主義的理論、道路特別是制度充滿自信。作為一個率先啟動生態文明制度建設的社會主義國家，我們也預期在生態文明制度建設中檢驗、調整、增強自身系統的穩定性和適應性，以實現中國特色社會主義朝著永續方向發展。

（二）地方層面：生態文明制度建設進一步納入地方發展格局

國家層面的生態文明制度建設規劃，主要是以概念性、原則性為主。各個地方的規劃，主要是在國家規劃所設定的框架內，結合當地的實際情況，制定出的較為具體的方案。中央關于生態文明制度建設的政策，說到底還是要靠具體的各個地方來落實。地方在環境保護的地方性法規、自然保護區、生態研究機構、環保組織等方面的建設上取得了豐碩的成果。通過中央和地方的通力合作與努力，不斷創新生態文明制度建設，不斷積累生態文明制度建設的經驗，才能最終形成有效的生態文明建設的制度體系。

經過長期粗放型的高速發展，生態環境遭到嚴重破壞，經濟發展已經付出慘痛代價。國家越來越重視生態文明建設，各級地方政府積極響應黨中央號召，一些省、市、縣等地方政府開始探索改革、修復的發展方式，進行生態省、生態市、生態縣建設探索。生態文明是多樣性與整體性價值的有機統一，各地方由于自然條件、歷史文化、經濟發展水平不同，生態文明建設也呈現出多樣性。福建晉江立足福建省“深入實施生態省戰略，加快生態文明先行示范區建設”的政策導向，根據自身條件和特色采取了一系列措施創新生態文明建設體制機制。通過創新領導組織機制，為推進生態文明建設提供了強有力的組織保障。通過創新治理污染機制，創設生態水域治理“河長制”、環境污染違法犯罪聯席會議制度等，為推進生態文明建設提供強勁動力。此外，還通過創新公眾參與機制，有效激活了生態文明建設的活力[2]。

二、中國特色社會主義生態文明制度建設的問題

生態環境問題日益突出，一個不可忽視的深層次原因就是我國生態文明制度建設還非常不完善，不管是正式制度還是非正式制度都面臨著諸多困境，主要體現在生態文明制度建設存在主導性、基礎性和主體性三個方面的制度問題。

（一）領導干部考核機制和生態責任追究制度不健全

我國政府在生態文明建設中發揮著主導性作用，政府管理機制不健全就會在很大程度上影響生態文明建設的質量和成效，主要表現為領導干部考核機制和生態責任追究制度不健全。一方面，長期以來領導干部考核機制強調經濟發展，因此，地方政府往往過于注重GDP的增長。有些地方政府不僅僅滿足于達到中央制定的經濟發展指標，而是想方設法去超越它們。甚至，為保護地方經濟利益而變相執行中央的環境和資源政策。許多地方污染大戶是地方財政的納稅大戶，政府公權力環境保護者的角色很容易蛻變成環境污染者保護傘的角色。但是這種唯GDP論忽視了自然資源的消耗程度與環境污染的損害程度。另一方面，環境保護與干部選拔任用相脫離。對領導干部在生態保護和發展上的工作不夠重視，將會直接導致一些領導干部無視地區生態現狀，而盲目投資經濟項目，造成嚴重的生態環境問題。

生態文明建設是一項長期的系統工程，投資額度高，投資期限長，投資見效慢，需要幾代人持之以恒地不懈努力，需要政府政策的穩定性和持續性。由于干部具有一定的任期，生態文明責任追究制度不健全，導致在地區經濟發展過程中存在短視行為，在環境治理上多是重標輕本。有的領導干部只注重在一地區任職期間的政績，忽視長遠的經濟發展后果。有些責任人在嚴重的環境事故發生后，受到的法律責任追究不夠嚴格。責任追究制度的不健全，阻礙了政府生態職能的實現。

（二）生態法律法規制度不完備

與其他制度相比，生態法律制度在整個生態文明制度建構中具有舉足輕重的地位，起著基礎性作用。但是當前我國生態法律法規制度卻不完備，存在諸多問題。我國頒布的生態文明建設方面的法律法規有很多，形成了一批資源節約和環境保護方面的法律法規。但是綜合多、專門少，標準低、要求寬，可操作性不強，并且法律制定具有一定的滯后性，缺乏約束力和強制力。除了2015年正式實施的新《環保法》以外，很多環保法律都是多年以前頒布的，有些法律內容陳舊，已經不能適應層出不窮的新問題；現行環保法律主要是以環境污染防治為主，而涉及資源開發、環境保護、損害賠償、生態修復和責任追究等具體領域的生態文明法律還沒有出臺；有些法律規定在內容上過于簡略、籠統，原則性強，彈性條款多，又缺乏配套的文件，缺乏可操作性。有些環保法規多強調行政管理手段，缺乏行政指導、經濟刺激等彈性措施規定。因此在生態文明建設過程中，一定程度上存在著無法可依和有法難依的問題。另外，我國農村地區更是缺乏生態環境保護方面的法律法規。隨著城鎮化進程的加快，城市污染的區域轉移，加快制定農村地區生態環境保護的法律法規越發重要。

（三）生態文明建設公眾監督和參與機制不完善

生態文明制度建設急需公眾行為能力的支撐，但是我國公眾力量在環保上的主體性作用未得到充分重視。由于環境執法監管制度不完善，使得環境行政執法難以做出必要的、及時的回應。環境信息公開制度不健全，相關法律規范也不明確，造成操作困難。這些都導致了民眾的環境知情權、參與權和監督權得不到有效保障，甚至會引發環境群體性事件，影響政府公信力，形成惡性循環。

在人們生活水平提高的基礎之上，社會和公眾的生態意識、生態價值觀、生態教育程度和生態信息得到了迅速提高。但是，我國公眾參與生態文明建設缺乏相應的制度保障，參與程序、途徑和方式也不明確，參與程度不高，參與領域窄。總體上，我國公眾參與層次是比較低的，屬于在政府倡導下的配合型參與。這種政府“倡導型”公眾參與的缺點就是缺乏系統性和持續性，當政府決定實施某一環保政策時，公眾就會被組織起來進行廣泛（表面上）的參與；一旦政府沒有動力或資金實施該政策時，這種所謂的“公眾參與”馬上處于癱瘓狀態[3]。

隨著生態問題日益嚴重，越來越多的人不僅有了環保意識，還迫切想要通過自己的行動保護環境，于是民間環保組織應運而生。這種民間環保組織具有很大的優越性，因為環保組織的成員來自各種行業，因此能更好地網羅社會資源。最重要的是環保組織成員有保護環境的共同訴求，能更好地采取統一行動。但是與環保相關的非政府組織發育不夠成熟，受資金、參與能力的影響，不能在生態文明建設中很好地發揮組織作用。

參考文獻：

[1]夏光.再論生態文明建設的制度創新[J].環境保護，2012（23）：19.

[2]賀東航.生態文明建設體制機制及制度創新的晉江經驗研究[J].中共福建省委黨校學報，2016（2）：74.

[3]張瑞，秦書生.我國生態文明的制度建構探析[J].自然辯證法研究，2010（8）：80.