城鎮化進程中的農村社會管理問題研究

林杭鋒

摘 要：城鎮化是我國社會經濟發展的必然結果。在這一進程中，如何加強農村社會管理，破解三農問題，實現城鄉統籌發展，成為我們必須思考和解決的議題。文章以三亞為例，探討了三亞在城鎮化過程中強化農村社會管理的嘗試及其存在的問題，文章認為，三亞快速推進城鎮化建設，有助于推動農村社會經濟的進一步發展，但也加大了農村社會管理的難度，需要從思想觀念、經濟建設、制度供給、政府治理能力、加強農村基層自治等五個方面強化管理措施。

關鍵詞：行政區劃調整；農村社會管理；城鎮化；三亞

中圖分類號：C916 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）02-0118-03

所謂城鎮化，“是指農村人口轉化為城鎮人口的過程，就是農鄉格局進一步提高綜合配套設施，個體人員各司其職，提高現代化進程，第二、三產業不斷向城鎮聚集，從而使城鎮數量增加、規模擴大的一種歷史過程?！盵1]適度的城鎮化發展，有助于城鄉經濟的協調與持續發展、社會的和諧與穩定。但城鎮化往往導致原有社會結構的變化、利益格局的調整，因此，唯有加強社會管理，才能滿足社會發展需求，調節社會矛盾，促進經濟發展與社會建設，維持社會的公平、和諧與穩定。而且，由于我國長期的二元結構體制，導致城鄉發展差距明顯，使得經濟效率損失，社會不公、不穩，因此，在城鎮化過程中，如何通過加強農村社會管理——“政府、農村社會自治組織以及其他社會組織為維護農村的社會公正、社會秩序、社會穩定和實現農村可持續發展，依法管理農村社會公共事務、調整農村社會利益關系、化解農村社會矛盾、調節農村收入分配、保障農民合法權益、保護農村生態環境、開展農村教育和公共衛生等方面的綜合性管理活動”[2]，確保農村經濟、社會的可持續發展，成為城鎮化進程中實現城鄉統籌發展、社會和諧與穩定的必然選擇。

一、三亞市城鎮化發展及農村社會管理的基本概況

三亞是我國著名的熱帶海濱城市，2014年國務院批準了三亞“撤鎮設區”的行政區劃調整方案后，三亞成為全國第一個全區覆蓋的地級市，城鎮化建設得以加快。為滿足“管理模式扁平化”的要求，提高管理效能，三亞繼續實行兩級政府管理模式，即“市區兩級政府、市——區——社區（村）三級管理”的模式，不設鄉鎮（街道）一級政府，區政府直接管理社區（村）。這種新的管理模式，給三亞農村經濟社會發展帶來新的機遇，但也對三亞的農村社會管理提出了更高的要求。

在區管農村的模式下，三亞不斷探索和完善農村社會管理。一是創新管理服務機制，推行“多村—社區”的基層架構模式，建立社區便民服務中心，并配備了窗口咨詢人員和代辦員，從而做好“最后一公里”的服務。二是完善農村自治機制，推行“一核兩委一會”，解決“群眾參與少，群眾知情少”的問題，提高自治水平。三是推行網格化管理，通過“精準管理”，及時發現并解決農村網格中存在的問題、糾紛，維護農村和諧穩定。四是區政府在農村社會管理過程中，化被動為主動，做好政府宏觀管理工作，并努力實現第一、三產業的協調發展，提升農村經濟產業化、集約化發展水平。五是加大公共經費投入，如在2015年投入1.5億元落實惠農政策，2億多元推進農村危房改造，以及加強農村環境、社保、基礎設施的投入等，這極大地提高了三亞農村發展水平。但是，由于一系列原因的存在，撤鎮設區后三亞的農村社會管理問題依然突出，亟待加強。

二、三亞行政區劃調整過程中農村社會管理存在的問題

（一）農村經濟發展水平有待提高

“經濟基礎決定上層建筑”，經濟發展水平越好，社會管理水平越高，反之則越差。近年來，三亞農村經濟發展水平進一步提升，資料顯示，2015年，三亞第一產業增加值為59.66億元，農村常住居民人均可支配收入為12 228元，比上一年分別增長5.4%和8.4%，同期三亞的第二、三產業增加值分別為89.53和285.83億元，增長6.5%和9.2%，高于第一產業，城鎮居民的人均可支配收入為28 782元，增長7.2%[3]。雖然比農村人均可支配收入的增長率低，但是卻比農村人均可支配收入多出了16 000多元。由此可見，三亞城鄉經濟發展并不均衡，農村經濟發展水平還有很大的提升空間。三亞農村經濟發展滯后，一方面，與我國長期存在的城鄉二元結構有很大關系，在城鄉二元結構下，大量的行政資源用于城市建設，這必然不利于農村經濟社會的發展，三亞也不例外。另一方面，也是三亞經濟結構的必然結果。三亞是旅游城市，旅游業作為三亞的重點產業，其所占的分量必然較重，相應地，政府也應該投入更多的資源用于旅游產業的發展，而第一產業既沒有實現產業化、集約化發展，也沒有與第二、三產業做好配套、融合，在這種情況下，三亞農業經濟發展必然受到一定的限制。

（二）村干部素質較低以及管理主體單一

一方面，村干部素質較低。加強三亞農村社會管理，需要村干部的配合，但是，從調查的情況來看，三亞現任村干部存在文化程度低、年齡較大、綜合素質不高等問題，加之撤鎮設區后，村干部的工作量加大、復雜度提高，待遇卻基本不變，這不可避免地影響了村干部的積極性，使得村干部在執行國家政策、推行農村社會管理的時候，存在一些不如意的地方，比如，管理和協調村務不夠盡責，領導村民發展經濟不夠積極，工作方法創新性不足等。另一方面，農村社會管理主體單一。利益的多元化、公共事務的復雜化決定了政府的單中心治理結構已經不能實現對農村社會管理、農村公共服務與公共產品的有效治理，這就需要非政府組織利用其自身優勢補充政府不足，參與農村社會治理，為農村社會提供更多的公共產品與服務，使農村實現“民主自治”“合作共治”，但在實際中三亞農村社會管理仍舊以政府為絕對的主導地位，三亞非政府主體參與農村社會管理仍顯不足。

（三）規章制度供給相對不足

一是我國制定了與農村社會管理相關的一些規章制度，如《中華人民共和國村委會組織法》等涉及農村基層自治、農村社會管理、村民權益等內容的等一系列法律法規和規章制度，由于這些法律本身更具有原則性而缺乏操作性，需要地方政府根據地方實際情況加以完善。二是行政區劃調整后，建立在“鎮管村”基礎上的規章制度已經不合時宜，而新的制度尚在摸索，尚未成型，加之三亞缺乏成熟的立法經驗，這就導致三亞對農村社會管理的規章制度供給不足，農村社會管理缺乏制度保障。三是農村社會協同治理的制度。前文所述，政府的一元化治理已經不能滿足社會需求，應當在推進農村社會管理過程中，引入非政府主體，并以制度為協同治理保障，明確非政府主體的參與范圍、方式等。但是現實中，三亞缺乏對非政府主體協同參與農村治理的制度規范，不利于農村社會的協同治理。

（四）政府能力的有限性與農村社會管理需求的擴大存在矛盾

一體化管理、就地城鎮化、區管農村，無疑推動了三亞城鎮化進程，但也加重了政府的負擔：管理幅度擴大，公共事務變多，公共服務需求增加，這就要求政府具有更高的管理能力。然而，現實中，三亞兩級政府能力依然無法滿足農村社會管理的需求：一是體現在政府服務能力的“有限”上，即社會需要政府提供更多、更好的公共產品與服務，但“政府在提供公共服務方面的職責和能力是有限的，不是全能的，更不是萬能的”[4]。二是體現在政府工作人員素質與新政府管理要求不相匹配上，由于缺乏區管社區（農村）的經驗，缺乏較高層次的決策、協調能力，使得原有的政府工作人員的經驗與能力存在一定不足，其在一定程度上限制了政府職能的發揮。三是體現在管理手段的有限性。新的治理模式無疑對社會的“自我管理”“自我服務”提出了更高的要求，但是由于傳統的“大政府小社會”格局依舊存在，使得政府“一元化”管理嚴重，社會組織、公民社會羸弱，這就導致管理銜接出現了“斷層”，無法滿足新形勢下的社會管理需求。

（五）政府與農村社會組織的關系定位不明晰

正確定位政府與農村社會組織的關系，理順農村權力運行機制，也是加強農村社會管理的重要措施之一。首先，政府要正確處理與農村基層自治組織的關系。在三亞撤鎮設區以前，在鎮管村的模式下，村組織承擔了大量來自于基層政府的工作，使其工作從“自治”、服務村民為主變成以協助鎮政府工作為主，村兩委逐漸成為鄉鎮政府的“延伸”，村委的原有功能弱化。撤鎮設區之后，由于政府能力的有限以及社會自治能力較差，使得區政府不得不繼續依靠農村社會組織尤其是村兩委組織的力量來落實具體工作，這就使得原有的“鄉鎮——農村”行政管理模式下的政府與農村社會組織的關系得以延續而不是改善。其次，在政府與社會組織的關系上，一是三亞農村自有的或服務農村的社會組織偏少；二是政府對社會組織依舊是“婆婆”身份，管得過多、過死，一定程度上限制了農村社會組織對農村社會管理的參與。這種現象的存在，無疑不利于政府的“瘦身”，也不利于社會組織發揮“服務村民”的作用。

三、完善農村社會管理的對策

（一）轉變觀念，推動農村社會管理創新

推動農村社會管理創新是加強三亞農村社會管理的必然要求。一是要認識到強化農村社會管理的重要性。城鎮化是社會經濟的發展的結果，而農村又是城鎮化發展的基礎，這就需要政府在推進城鎮化過程中，認識到農村社會管理對于行政區劃調整的落實、經濟社會發展以及現代化建設的重要意義。二是要改變政府“全能主義”的思想，要認識到政府的有限性。政府必須還權社會，打造“有限型政府”，“凡社會能辦好的，盡可能交給社會力量承辦”，從而優化政府職能。三是要認識和借助社會組織的作用?！吧鐣M織既能有組織、有目的地進行社會動員、整合和影響組織成員的價值觀和利益表達方式、維護自身的合法權益、實現有序的政治參與，又能為組織成員的利益表達提供多種渠道及合法的表達方式，以維護社會秩序和社會穩定”[5]的作用，因此，政府必須轉變觀念，鼓勵和支持社會組織發展，并實現合作共治，從而提高三亞農村社會管理水平。

（二）加快三亞經濟融合，提高農村經濟發展水平

加快三亞經濟融合，實現三亞農村經濟快速發展，是推動三亞農村社會管理的經濟基礎。應當說，三亞的撤鎮設區為三亞農村經濟發展提供了新的發展機遇，因此，市區兩級政府必須高瞻遠矚，制定地方經濟融合的頂層計劃，通力合作。一是要推動農業產業化、集約化發展。三亞地處熱帶，具有發展熱帶農作物的氣候和地理優勢。市區政府應完善農業基礎設施，應因地制宜，發展特色農業，培育農業龍頭企業，提高農產品深加工能力，發揮帶動效應。二是要推動農業“第三產業”發展，通過政府扶持、與旅游公司、酒店合作等方式，開發農業熱帶旅游，實現農業與第三產業的深入融合，提升農村經濟發展水平。三是要加強對農民的就業技能和服務技能培訓，從而為農民走向第二、三產業，實現三亞第一、二、三產業融合，加快農村經濟發展打好基礎。

（三）強化制度設計，優化農村社會管理的制度環境

加強農村社會管理，規范政府與社會組織之間的關系，確保社會管理的民主化、法治化與科學化，必須加強制度建設，為城鎮化進程中的農村社會管理提供制度保障。一是要強化農村社會管理頂層制度設計，對農村社會管理進行全方位的統籌規劃。三亞市應當從全市的角度對本市農村社會管理進行頂層設計，為三亞市農村社會管理提供整體的制度架構，并在此基礎上，完善三亞市農村社會管理的規章制度，以此確保農村社會管理的整體性和穩定性。二是要建立農村社會管理的協同治理機制?！稗r村社會治理現狀表明，僅有政府，或僅有村委會，或僅有基層黨組織都是不夠的，一個健全的農村社會管理體系必須尋求民眾與政府、基層組織之間在社會管理領域的協同，建立社會管理的多中心體制和互補機制?！盵6]應當根據三亞的基本情況，建立完善的協同治理機制，為農村村務管理、村務決策、矛盾糾紛、利益協調、政治參與提供良好的制度、協調和治理基礎。三是要建立和完善城鄉統籌發展的流動機制，三亞應當借助行政區劃改革的契機，破解城鄉二元結構，優化機制，推動城鄉統籌發展，實現農村社會管理的良性發展。

（四）推進政府管理手段創新，提高政府管理能力

城鎮化的發展，要求政府必須提高管理能力。一是要加強制度創新。要在扁平化管理的原則下，充分利用三亞的立法權優勢以及撤鎮設區的契機，對三亞農村社會管理的基本方式、治理結構、政府管理的職能、干部考核機制、社會管理責任落實機制等進行制度化構建，使其能夠為三亞農村社會管理提供制度依據。二是要推動管理手段的創新，要挖掘電子政務和三亞正在推行的網格化管理的潛力，通過線上線下兩條線，加強對三亞農村社會事務如經濟、社會治安、矛盾糾紛等形成全方位的信息收集、整理和分析機制，同時通過辦事窗口、、數字辦公平臺，為政府、社會組織和公民提供線上辦公服務，從而提高政府管理效能。三是要提高政府工作人員的素質技能。必須對公務員開展各類業務、知識技能培訓活動，從而使工作人員的素質、專業技能能夠與時俱進，不斷提升，為工作人員更好地履行相關職責提供保障。

（五）提高村干部素質與社會組織發展水平，推進農村基層自治

在城鎮化進程中加強農村社會管理，應當提升村干部素質，推動社會組織發展，從而提高農村基層自治水平。這首先需要正確定位政府與農村社會組織的關系。一方面，要明確定位政府與農村自治組織的關系，要明確農村自治組織并不是政府的派出機構，而是村民自治、自我服務、自我管理的群眾性組織，另一方面，也要處理好與其他社會組織的關系，要轉變政府“一家獨大”的全能主義，轉而能夠以平等、公平的態度對待社會組織，為政府與社會組織共同參與三亞農村社會管理建立條件。其次要加強村干部的素質培養，通過黨校培訓、工作技能培訓、交流學習等方式，為村干部技能的提高提供平臺，同時通過績效考核機制來引導、支持和監督村干部。最后要通過借助海南數字智能島、三亞數字化城市的構建搭建農村社會治理的溝通與協商的平臺，實現三亞農村社會村務溝通咨詢，信息交流，政策決策、執行和監督的平臺，同時要建立聯席制度，為農村社會各個主體參與農村治理提供渠道保障，從而實現農村社會管理的民主化、科學化與法治化建設。

參考文獻：

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[3]2015年三亞市國民經濟和社會發展統計公報[EB/OL].[2016-05-18].http：//www.systats.gov.cn/tjgb/201602/t201602-

16_1769065.html.

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[5]殷峰.地方政府社會管理職能的時代創新[J].西安文理學院學報：社會科學版，2010（13）.

[6]袁金輝.中國鄉村治理60年：回顧與展望[J].國家行政學院學報，2009（5）.