行政事業單位會計內控管理的強化策略

袁源

摘要：本文概述行政事業單位會計內控的現實情況，點明其中存在的問題，分析這些問題背后的動因，探討強化行政事業單位會計內控水平的策略。

關鍵詞：行政事業單位；管理會計；內部控制

一、行政事業單位會計內控的現狀及問題

（一）存在較為嚴重的態度問題

相當一部分事業單位對內控機制構建及落實問題缺乏足夠的重視程度，敷衍應付痕跡或色彩濃重，部分負責人員甚至因對個人權力制約而暗中抵制。所以，部分行政事業單位在當地政府推進的內控機制構建規劃落實的過程中，配合主動性及具體落實力度嚴重不足，導致地方一盤棋出現殘局景象。具體到特定行政事業單位，依舊是有傳統意義上的管理但缺乏基于風險事故的管控。

（二）內控機制框架相對粗糙

部分行政事業單位在收入、支出、審批、資金管理等方面制定有內部管理制度或相關說明文件，在形式上形成了落實內控的態勢。不過，部分規范說明均是在宏觀方面的籠統限定，缺乏足夠的細致程度，基本上都是強調諸如費用支出環節需要的注意實現及達到的要求，不過要求多是針對比較宏觀的事項類型而言的，很多沒有具體到具體業務或流程細節。實際上，相當一部分行政事業單位在配套流程設計方面的精細化同樣有限，部分制度說明甚至缺乏必要的流程設計，導致行政事業單位會計內控機制框架在整體上看偏于粗糙。另外，對于無形資產管理及投資管理等方面，部分行政事業單位缺乏對應的規范說明，其內控機制本身存有殘缺。

（三）會計內控監督乏力

《內控規范》明確要求對包括會計內控在內的內控機制“建立與實施情況進行內部監督檢查和自我評價”，特定行政事業單位 “應當根據本單位實際情況確定內部監督檢查的方法、范圍和頻率”。不過，在相當一部分行政事業單位中，不存在針對會計內控之監督檢查的相關規劃及落實。雖然，國家審計及部分行政事業單位的內部審計的部分審計項目會涉及到相關內容，但普遍缺乏專項審計，審計深度不足，效果非常有限。

（四）執行落實境況不佳

相當一部分行政事業單位既有的制度規范文件及流程設計，在具體工作中往往很難得到有效落實。比如在支出內控方面，雖然基于《內控規范》的要求存有審批、審核及支付三個微觀方面的控制機制設置，但在實務層面往往均流于形式，這是部分行政事業單位國有資金流失嚴重的關鍵原因所在。其實，內控執行落實乏力是行政事業單位會計內控甚至整個內控機制最嚴重的問題所在。

（五）會計內控理念偏于滯后

目前，無論是基于《內控規范》等規范文件的要求，抑或是在實務層面的落實，都將行政事業單位的會計內控局限在過往對財會工作的傳統理解中，局限在以會計基礎工作為重心甚至全部內容的舊財會理念中，相對于諸如管理會計等理念的需求而言，明顯滯后，無法為會計工作在行政事業單位管理甚至決策方面提供更充分而有深度的支撐。

另外，在大部分行政事業單位中，基本上不存在會計風險評估事宜，雖然這是《內控規范》重點凸顯的內容。還有就是，在行政事業單位會計內控中，預算管理起到的作用不夠明顯，或者說和預算管理的結合程度普遍不高。

二、行政事業單位會計內控問題背后的動因

（一）頂層設計失當

雖然，《內控規范》本身相對系統，內容較為繁雜，不過相對于會計內控構建及完善而言存在多方面的缺失，內控監督乏力、執行落實不到位及相關理念之后等系列問題背后，均有該規范內容本身的缺陷導致。另外，到目前為之，還沒有行政事業單位會計內控的專門文件，相關說明規范混雜在《內控規范》中，但缺乏獨立性及明晰度。

（二）重視程度不足

行政事業單位本身有比較濃厚的推崇上層級命令或指示的風格，國家層面的制度設計缺乏明晰度及獨立性，嚴重削弱了各層級行政事業單位在這方面的重視力度，尤其是相當一部分單位的負責人在其本身的工作安排中很少為此留出足夠時間、精力和資源，導致單位會計內控建設往往成為無源之水，從整體上說處于放任自流的態勢，嚴重制約了其本身的健全和完善。

（三）理念發展錯位

在行政事業單位會計內控推進提升過程中，涉及到三方面理念的協調，其一是內部控制理念的發展，其二是會計理念的變革，其三是行政事業單位本身的改革態勢。在實務層面，三者并沒有形成攜手共進的態勢，內控機制往往更多的是立足于傳統行政事業單位之過往陳舊會計理念基礎上思考構建和完善的，容易導致不同理念之間的錯位，進而導致整體上的滯后。

（四）內控自身邏輯問題

因為內控機制構建而付出的成本與其導致的積極效果相對比而形成的效益情況，并非和一般所言及的持續良好，何況行政事業單位方面的效益很難用確切的經濟數據量化，在內控機制構建落實初期往往出現成本付出高于效益的表面情況，在各級官員任期有限的情況下，往往很難形成切實推動落實的動力。另外，內控理念本身在不斷成熟過程中，行政事業單位內控理念在新的地域試水的時候容易暴露出其本身的系列不足及問題，制約了部分地區探索嘗試的步伐。

三、強化行政事業單位會計內控水平的策略

（一）強化優先研討

因為涉及到行政事業單位、會計理念及內控理念三方面的理論發展態勢，國內各個省份和地區的情況普遍存在一定的差異，而目前行政事業單位會計內控管理本身缺乏足夠的獨立性和明晰度。所以，推動行政事業單位內控水準提升，首先應該從思考在整體上推動相關理論認知的成熟度，應該就“是什么”的問題給出科學而明確的答案或理解。對此，國家層面應該整合既有力量，推進規模性的研討，并且適當確保相關研討的優先地位。在具體規劃研討推進的過程中，應該注意三個維度的區分情況，一是注意不同省份和地域的不同，在一般研究的同時注意考慮不同地區的特殊性；二是注意各層級行政事業單位的差別，在一般研究的同時注意考慮不同層級行政事業單位的特殊性；三是注意行政單位、承擔行政職能事業單位及各類公益事業單位之間的具體情況，在一般研究的同時注意考慮不同類別屬性單位的特殊情況。

（二）完善內控制度體系

推動完善行政事業單位內控制度體系，應該從四個方面著手，其一是強化全覆蓋的落實，就宏觀方面的制度缺失等問題進行及時補漏，避免出現無形資產管理等方面規范缺位的現象。其二是應該充分吸納規模性研討的最新成果，確保制度設計的前沿性，避免相關工作導向坐標的滯后。其三是在具體流程設計及控制方法、措施配備方面，應該推動實現精細化，以利于在系列行政事業單位落實執行。其四是適當注意對不同情況的區別對待，對不同地區及不同性質的行政事業單位，應該適當區分開來，分別給出指導性規程及細則。

（三）提升人力資源政策的配合水準

行政事業單位內控機制水準的提升，從根本上說需要系列涉及人員執行推進，所以需要人力資源政策的及時到位配合做支撐。在這方面，一應該強化對單位負責人的選擇、培訓或訓導，推動會計內控理念融入其素質中，并促動他們養成重視這方面工作的習慣及自覺。在規劃落實地方行政事業單位內控改革的過程中，應該適當增加對系列單位負責人員的責任及問責說明；二應該推動財會人員在職培訓內容的與時俱進，避免出現他們的相關理念及技術滯后的現象出現。三應該推動業務、職能管理等方面涉及人力資源政策的優化，以最大化地適應基于管理會計理念的會計內控新發展情況。四應該著力推動行政事業單位人力資源政策的創新，在可能的情況下適當打破編制及鐵飯碗的態勢，提升其靈活程度，以便更好地應對會計內控等事項的持續發展。

（四）踐行落實評估監督

在宏觀方面，國家或者較高層級的政府應該適當明確倡導行政事業單位會計內控風險評估或評價工作，《關于開展行政事業單位內部控制基礎性評價工作的通知》便是這方面的舉動，不過相對于會計內控而言偏于籠統。在微觀方面，系列行政事業單位均應嚴格落實《內控規范》的要求，制定相應的規劃或計劃，并在日常工作中嚴格落實，以確保內部監督工作的實際效果。另外，涉及到的國家審計機關在安排具體審計項目的過程中，應該對這方面有適當的關注，和財政部門等一道，強化并確保外部監督工作的落實。

參考文獻：

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