項目扶貧的技術(shù)治理邏輯和實踐困境

張立衡

[摘 要] 項目所蘊含的對技術(shù)理性和正式規(guī)則的秉持在遭遇到時間緊任務(wù)量大的扶貧現(xiàn)實后，項目制的制度邏輯遭到解構(gòu)，扶貧工作的基層實踐出現(xiàn)異化。扶貧項目的制度要求的“表面”看似被遵守，而真實的項目質(zhì)量被無可挑剔數(shù)據(jù)材料等形式所遮蔽，項目的指標獲取、分配和具體實施更多的服務(wù)于行政體制內(nèi)部的繁復(fù)的規(guī)則中，國家試圖繞開基層組織直接將資源對接到村莊的政治性訴求則被懸置。

[關(guān)鍵詞] 項目扶貧；技術(shù)治理；紙上扶貧

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 03. 103

[中圖分類號] D035；F281 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2017）03- 0186- 02

1 項目制的制度意涵

1.1 “項目”的概念

作為 “項目制”概念的核心要素，“項目” 一詞的含義在不同的學科范疇其含義指涉的邊界是不同的。美國項目管理權(quán)威機構(gòu)美國項目管理學會（ PMI） 把 “項目”定義為：“為創(chuàng)造獨特的產(chǎn)品、服務(wù)或成果而進行的臨時性工作”。德國國家標準 DIN 69901 把“項目” 定義為：“是在符合某些特定條件（如具有預(yù)設(shè)的目標、具有時間財物及人力和其他限制條件、設(shè)有專門的組織） 的唯一性的任務(wù)” 由此，可以看出，“項目”是一個典型的管理學領(lǐng)域的范疇，它關(guān)注的是一種目標導(dǎo)向的特定或者階段性的工作、產(chǎn)品或者服務(wù)。本文“項目”是指向公共管理的學科范疇，而由“項目”衍生出的項目制則遵循“事本主義”和“技術(shù)程式”的內(nèi)涵。

1.2 項目制的治理邏輯

項目制是一種新的財政轉(zhuǎn)移支付方式，它試圖將各種鄉(xiāng)村社會建設(shè)工程和公共物品以專項劃撥的方式向下分配和轉(zhuǎn)移，使中央與地方、地方政府與基層政府、基層政府與鄉(xiāng)村社會之間形成責任利益聯(lián)動關(guān)系。

從運行機理來看，項目制承擔著國家通過財政轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)再分配、實現(xiàn)公共服務(wù)供給的優(yōu)化和“去商品化”的使命，通過財政轉(zhuǎn)移專項化增強國家對地方的控制來保證國家意志實現(xiàn)，同時實現(xiàn)讓全體人民分享改革發(fā)展的成果，提升國家合法性。

從政府的內(nèi)部效應(yīng)看，項目制在構(gòu)建的利益共同體之下實現(xiàn)動員。在科層制中上級掌握目標設(shè)定監(jiān)督檢查的權(quán)力，但具體的執(zhí)行則交友下級政府，除了檢查考核，上級部門無法進行過程管理，全景式監(jiān)控不可能實現(xiàn)，執(zhí)行效果收到多重“委托—代理“因素影響，而項目制人事安排的靈活性則能有效應(yīng)對這一困境，項目專屬人員的選拔、考核由項目主管負責，這樣的直接管控更有利于項目過程的控制。由于特殊的資金撥付機制和人事安排機制，項目制的基層動員密度和強度相對科層制更為高效，由于項目的時間安排是硬約束，基層政府通常將項目安排在優(yōu)先完成的目標序列，基層政府的運作從“按部就班”演變?yōu)椤绊椖繝烤€”，項目成為了組織協(xié)調(diào)的中心，其內(nèi)部的動員模式也由“壓力型體制”下的簽訂目標責任書轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極的“爭資跑項”。

2 扶貧項目的技術(shù)治理邏輯和實踐中的異化

“項目扶貧”已然成為了扶貧的代名詞，無論是異地扶貧搬遷，遏制貧困代際傳遞的“雨露計劃”、“兩后生”計劃，還是勞務(wù)輸出和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)勞動技能培訓計劃，更不用說產(chǎn)業(yè)扶貧和鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施改善，從申請、機構(gòu)設(shè)立資金安排考核全流程都遵循項目管理流程，都是以項目的形式下達和實施的。

2.1 扶貧項目的技術(shù)治理邏輯

改革開放三十多年以來，中央與地方之間的權(quán)力關(guān)系一直是國家治理模式研究的重要線索。國家治理的趨勢從壟斷重要資源和權(quán)力運作的“總體性支配”走向運用數(shù)字化、理想化和科層化管理為特征的技術(shù)治理。

項目制的治理理念和制度意涵要求扶貧項目遵循事本主義邏輯來動員和組織實施。事本主義邏輯是國家技術(shù)治理的內(nèi)涵，也是鄉(xiāng)村治理能力理性化，現(xiàn)代化，制度化的應(yīng)有之意。事本主義強調(diào)目標導(dǎo)向、管理過程突出程式化的線性技術(shù)、項目實施中突出效率至上的原則。

依靠形式理性設(shè)計和程序技術(shù)的控制，強化剛性約束以體現(xiàn)資金撥付部門的意志，有效制約項目實施過程中的隨意變通。 扶貧項目的落地通常需要經(jīng)歷立項、申請、申核、分配、批復(fù)、實施、監(jiān)管、驗收、評估、審計及獎罰等一整套理性的復(fù)雜程序和技術(shù)系統(tǒng)，規(guī)定各行為主體間的權(quán)責范圍和行動邊界。而在檢查驗收環(huán)節(jié)則以是否滿足程序以及技術(shù)指標為標準，體現(xiàn)的是是單向的、結(jié)果取向的程式化、數(shù)字化、指標化的線性評判邏輯，而并非基于項目對接貧困者的需求，項目并未能“扶真貧”，基層組織也沒有真真做到“真扶貧”。

2.2 技術(shù)治理在扶貧實踐中的困境

黨的十八大以來，黨中央和國務(wù)院把扶貧開工作納入“四個全面”戰(zhàn)略布局，將扶貧開發(fā)作為國家意志上升到前所未有的高度，而在層層抓落實的地方各級都倒排時間表，成立指揮部，掛起作戰(zhàn)圖。基層組織往往依靠與項目特征匹配“運動式”動員和領(lǐng)導(dǎo)小組機制，在扶貧項目推進的政府面臨的時間硬約束時甚至要擱置日常職責，迎合上級在運動中的職責分配。信息采集，數(shù)據(jù)錄入、項目申報、考核驗收都要層層上達，留給基層部門的實踐遠少于決策部門在項目設(shè)置中所預(yù)留的時間。扶貧項目站在理想主義的制高點，但在實踐中卻做著與實際脫節(jié)的程式化式化設(shè)計的信息采集表、申報表、臺賬如雪花般涌向基層各部門，看似疏而不漏，細真密縷的設(shè)計，企圖把涉及扶貧的所有信息都打撈上來，遺憾的是由于人力配備、時間精力的限制，信息并非都能進村入戶采集。作為扶貧項目指標落地分配重要甄別機制的信息數(shù)據(jù)采集，大部分是鄉(xiāng)村組干部根據(jù)意圖編造的。

在整村推進項目的實施中，無論前期要將項目投入和工程規(guī)劃，還是后續(xù)的實施方案、時間進度、施工設(shè)計以及招投標等環(huán)節(jié)都要將每個環(huán)節(jié)所需資金的使用情況及所要取得的成效都要用數(shù)字、文檔的形式量化表現(xiàn)出來。以國土整治項目為例，2011年T縣水土保持與國土整治項目資金3 400多萬元，涉及土地面積106.7公頃，縣水保局和國土局所配備的人員和技術(shù)是沒有時間和精力對項目實施的各個環(huán)節(jié)進行有效的檢查驗收，轉(zhuǎn)而將更多精力放在應(yīng)付上級檢查和各種數(shù)字材料的考核上。

基層政府為應(yīng)付上級考核檢查，為使得各種數(shù)據(jù)材料與項目規(guī)定相吻合，與同一項目的前后數(shù)據(jù)相吻合，集中突擊作材料等形式主義在基層工作中屢見不鮮。因而項目工程的質(zhì)量、項目推進過程中各部門的協(xié)調(diào)、各實施主體間的矛盾沖突及設(shè)租尋租問題，被看似無懈可擊的“數(shù)據(jù)材料”所遮蔽。

扶貧項目旨在提高弱勢群體的可持續(xù)發(fā)展能力，理念是公益性項目扶貧的價值基礎(chǔ)與著眼點。但在實際運用過程中，往往是指標量化的線性思維和結(jié)果導(dǎo)向的成本收益邏輯主導(dǎo)著項目的實施，很難有效反映項目運作過程中各要素的復(fù)雜性與多樣性，更難以保證基于整體性理念對其間各種環(huán)節(jié)可能遇到的問題進行長期戰(zhàn)略規(guī)劃與系統(tǒng)考慮。

3 小 結(jié)

經(jīng)典的行政學理論認為政治是國家意志的表達，行政是政治意圖的貫徹政執(zhí)行。減貧脫貧作為標示國家和執(zhí)政黨合法性的一項使命，扶貧項目所承載的國家意志是不言自明的，國家扶貧的意志決心和所賦予的意義表達之后，更需要委托一個不同于意志表達機關(guān)的系統(tǒng)來執(zhí)行這種意志。在扶貧的具體執(zhí)行環(huán)節(jié)中，作為執(zhí)行者的科層體制理性地奉行策略主義，扭曲了項目設(shè)定的初衷。項目治理也并未給基層治理帶來有效的制度增量，扶貧項目的制度要求異化為實踐邏輯的應(yīng)對工具。

主要參考文獻

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