高校縱向科研經費問責研究

劉衛民++楊媚++易智敏++楊運東

【摘 要】 文章剖析了我國縱向科研經費問責制概念理解存在偏差、監督機制缺失、績效評價問責功能缺失、信息不透明四個主要問題，利用委托代理理論從科研經費提供者、高校與科研項目組三者之間的互動作用進行分析，探索改善高校縱向科研經費績效管理的問責機制，并提出從宏、中、微三個層面出發形成政府主導性問責、科研單位基礎性問責、其他利益相關者補充性問責機制的建議。

【關鍵詞】 科研經費提供者； 高校； 科研項目組； 科研經費； 問責

【中圖分類號】 F234 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2017）06-0069-03

近年，高校科研經費腐敗案件頻發。2014—2015年教育部組織巡視組分別對多家高校進行巡視，發現各高校均存在不同程度的科研經費違規現象，并嚴肅通報了4起科研經費使用違規違紀典型。

針對科研經費違規使用現象，國務院、財政部、科技部、教育部等政府部門先后出臺了多個有關加強高?？蒲薪涃M管理的制度。早在2011年，科技部部長萬鋼就提出，需完善科技經費管理制度，建立科研問責機制，增強科技界廉潔自律意識，探索推進科研績效評價。隨著高?？蒲谢顒尤找嬖龆嘁约翱蒲许椖恳幠Ｔ絹碓酱?，加強科研經費管理成為高?？蒲许椖抗芾淼囊豁椫匾獌热輀 1 ]。

目前，我國高?？茖W研究經費主要分為縱向科研經費和橫向科研經費兩種類型?？v向科研經費包括國家級科研立項項目、省部級科研立項項目、廳局級立項資助等項目經費。橫向科研經費則是指高校與國內外企事業單位、社會團體組織及個人等社會各界進行科研合作、科技咨詢、科技成果轉讓等的經費[ 2 ]?？v向科研經費在高校經費管理中的比例越來越大，違規使用科研經費的情況也日益突出，政府部門及高校管理者面臨如何有效提高縱向科研經費的使用效率，建立縱向科研經費管理問責機制的挑戰。

一、高校縱向科研經費問責機制存在的主要問題

（一）對縱向科研經費問責尚存理解偏差

目前，對縱向科研經費問責概念的理解尚存偏頗之處，如認為問責僅是對項目組負責人違規行為進行處罰?？蒲薪涃M使用不僅應為學校帶來收益，更應給社會帶來收益，故項目組負責人不僅要對科研經費提供者負責，還應當對公眾負責。項目組應當承擔由法律責任、行政責任、政治責任、道德責任組成的多維責任體系。概念理解偏頗還體現在把問責制簡化為責任追究制。責任追究的懲戒機制強調的是對責任的追究，是一種懲罰性的機制。科研經費問責制不僅要做到對責任人的懲罰，更重要的是通過這種機制的運行來做到防患于未然，避免責任事故的發生。問責是一種監督，預防才是目的，其根本目的不在于追究責任，而在于對科研經費使用者起到一種預警作用。

對縱向科研經費問責的理解不僅應從整體概念上著手，更應當清晰界定以下幾個問責制內涵：（1）提供什么層次的問責制。一般而言，問責制分為三個層次：第一個層次是提供報告，進行事實陳述；第二個層次是對事件或行為進行解釋；第三個層次是對事件或行為進行辯護。（2）誰有義務承擔責任。責任是使問責制有效的基本條件之一。（3）誰有權利要求別人或機構向其負責。要考慮具有合法權益的利益相關者有哪些，在多大程度上是合法，利益相關者之間是否有沖突。（4）對什么負責。（5）承擔責任的后果是什么。對承擔責任的后果進行分析，包括：責任人是否被迫或應自愿承擔責任，與責任有關的獎懲形式。

（二）監督機制缺失，問責氛圍不夠濃厚

縱向科研經費監督機制缺失主要體現在兩個方面：（1）目前國家科研管理制度未制定專門針對科研經費管理監督的審計辦法，缺乏對經費支出的實時監督，多數情況是在國家或項目歸口單位要求審計時，學校審計部門才會介入科研活動，錯失及時發現經費開支漏洞和解決問題的時機。（2）各職能部門相互之間對科研經費監督的合作并不緊密?？萍疾块T“重立項，輕跟蹤”，財務部門“重決算，輕預算”，審計部門人員不主動介入事前、事中審計。各相關部門不能組成一個有機合作的整體對項目經費的使用全程跟蹤監督，導致無法合理有效地管理、監督科研經費的使用。

高校尚未形成良好的問責文化，問責氛圍不夠。高校作為政府的受托者，應該對縱向科研項目的各項運行工作進行有效監督并實行追蹤問責，而項目組負責人、項目小組成員（包括項目小組的教師、學生以及相關工作人員）都還沒有形成很好的問責意識，只是在收到項目申報通知后，按部就班地進行申報、研究、結題，并未意識到自己是問責的實際主體，沒有起到很好的監督作用。

（三）縱向科研經費績效評價的問責功能缺失

目前，教育領域的問責主要采用報告制度，但對于縱向科研經費管理的問責尚未有明確的規定，比較接近于問責的是對縱向科研績效經費進行績效評價。我國有部分高校開始試行縱向科研經費績效評價，在推行過程中雖取得一定的成效，但是仍然存在不少問題，例如：績效評價的內容和指標不夠科學，績效評價的程序不夠規范，績效評價的各個環節不夠協調，績效評價的目標定位與項目設置的目標不夠吻合，績效評價結果的利用程度不夠，對于不同的項目類型大多會“一刀切”選擇同類型指標或某幾項評價等。高校大多沒有意識到縱向科研經費問責制與績效評價之間存在的密切關系，沒有意識到縱向科研經費績效評價可作為推進問責制的有效手段，而推進科研經費問責能更好地發揮績效評價的評價作用。就目前大多高校而言，對評價后的效果未執行問責，如科研經費是否全額用于科研、科研結果是否達到預期目標、研究過程是否嚴格執行法律法規等均未對科研項目組進行責任追究，因而造成科研經費績效評價只是一個形式監管工具，并沒有真正實現績效考量。

（四）科研經費使用過程不透明，相關信息公開有限

公眾和政府對于高校科研經費運行狀況的了解依賴于高校的信息披露，追究問責也基于這些信息。但是當下高?？v向科研經費使用過程不透明，信息公開度不大，公眾和政府處于信息不對稱地位，無法有效維護自身權益，勢必會引起各利益相關者的不滿。作為科研經費的管理者，高校有責任將有關信息及時向政府、公眾傳遞，實現高?？蒲薪涃M的“陽光”管理。

二、基于委托代理理論分析經費提供者、高校與科研經費項目組關系

無論在社會領域還是經濟領域都存在委托代理關系。委托代理指一方行為主體根據契約，指定、雇用另一方行為主體為其服務，同時授予后者一定的決策權利，并根據后者提供的服務數量和質量對其支付相應的報酬。委托人由于時間、精力、知識、能力的限制，會選擇預期有能力管理其財產的被授權者，即代理人。委托人與代理人的效用函數、目標、信息掌握優勢不完全相同，在沒有有效的制度安排下代理人在掌握更多信息的情況下追求更多的閑暇及報酬的行為很可能最終損害委托人的利益。主要體現：（1）逆向選擇。實力較差的代理人隱瞞自己的真實實力進而騙取委托人的信任從而獲得代理機會，委托人逆向選擇了較差的代理人，最終將有實力的代理人擠出競爭，劣幣驅逐良幣。（2）道德風險。代理人為了自己的利益，不去盡最大努力實現委托人的最大利益，委托人需采取適當的措施以激勵及約束代理人的行為，從而最大限度地維護其自身利益。

激勵機制是一套信息激勵機制，由委托人向代理人傳遞激勵機制發出的新信息，代理人決策時，同時考慮原有信息及激勵機制新信息，新信息能夠使代理人在任何行動模式下的收益情況接近一致，沒有采取欺騙委托人行動的必要，從而保證代理人的權益。激勵機制分為正激勵及負激勵。常見的正激勵措施就是物質激勵法，即按代理人的績效給予相應比例的補貼或提成。負激勵包括運用法律法規行政手段，如使用問責制發揮懲戒約束作用。激勵機制僅靠正負激勵不夠全面，通常也會引入勸誡法，即使用道德手段發揮鼓勵和約束作用。

縱向科研經費管理中，有三個參與主體：科研經費提供者、高校和項目負責人，三者之間構成了三重委托代理關系。一個批準立項的科研項目，科研經費提供者與項目負責人之間形成契約關系，經費提供者作為委托方的目標是完成項目、科學高效使用科研經費；項目負責人作為代理人也許會觸發道德風險問題，按其個人意愿違反相關法律法規濫用科研經費。經費提供者的困境在于，無法直接監督項目負責人研究行為及經費的使用情況，因此引入第三方——高校，授予其科研經費監督權及管理權，這時就形成了科研經費提供者與高校之間的委托代理關系。在這層委托代理關系中，委托方與代理方追求的利益目標亦不一致。經費提供者的目標是希望高校能夠有效履行其監督管理科研經費的職責，提高科研經費的使用效率。高校的目標不僅局限于科研經費的多少，更多情況下會關注高校的教學質量、聲譽及職工福利。從維護高校聲譽、增加學?？蒲薪涃M的角度而言，高校有監督科研經費使用的愿望，因為高校與經費提供者有著長期的合作關系。根據重復博弈理論，如果高校不能嚴格監督科研經費的使用，經費提供者可能在以后的科研項目中不再考慮該高校?？蒲薪涃M購置的固定資產、無形資產歸學校所有，項目負責人所購置資產可擴大高校規模，同時科研經費提取的勞務費增加了職工福利，高校從科研經費提取的管理費也增加了高校的營運資金，從這些方面看，高?？赡芘c項目負責人合謀，就職工的福利以及高校自身利益而言，高校有侵害經費提供者利益的動機。以科研經費購置的固定資產、無形資產歸學校所有，項目申請者通過購置固定資產擴大了學校的資產規模，以提取勞務費的名義增加了教師的福利，因此學校對科研經費的管理不是很嚴格，高?？赡芘c項目申請者合謀，形成內部人控制，共同侵害經費提供者的利益。

那么，在科研經費提供者、高校及項目負責人之間就需要通過明晰合同關系、引入經濟機制，使經濟活動參與者的個人利益和最終委托方既定的目標一致。即通過設計博弈的具體形式，在滿足參與者各自條件約束的情況下，使參與者在自利行為下選擇策略的相互作用能夠讓配置結果與預期目標相一致。

三、高校科研經費問責的啟示

建立高?？蒲薪涃M問責機制，需從宏、中、微三個層面出發，形成政府主導性問責、科研單位基礎性問責、其他利益相關者補充性問責機制。注重科研體系內部自身問責機制建構，構建科研經費內、中、外協調的問責體系?？捎梢韵聨追矫嬷郑?/p>

（一）建立政府主導、科研單位內部監控、社會公眾參與式問責制

首先，應明確高?？蒲薪涃M問責中各級政府的定位職責，建立政府監管的責任控制系統；其次，高校作為科研單位應該全面解讀我國目前的科研經費管理政策，不斷完善科研經費問責的各項內容和具體細則；最后，在政府和科研單位之外加強社會公眾參與問責，處理好與政府及其他社會部門之間的關系，有利于社會與政府監管合力的發揮。異體問責制在西方法治國家屬于中堅問責力量，故科技研發的立項、科技研發項目運行、科技成果的評估與鑒定等，都可以借助社會第三方力量，通過委托民間組織進行評估。高?？蔀楣娞峁┮粋€便于追責高?？蒲薪涃M執行效果的平臺，營造公開透明的氛圍，便于公眾對科研經費開支情況、科研設計、科研成果進行查詢，也便于公眾對科研項目執行情況進行評價和意見征詢。

（二）做好規范使用科研經費的宣傳指引工作

縱向科研經費管理部門應加大對規范使用科研經費的宣傳指引力度?？蒲许椖控撠熑送ǔＪ歉咝Ｒ痪€教師，并非多面手，對科研經費相關財經法規、法律知識并不了解熟悉，而且相關政策會隨著業務發展更新，項目負責人在使用科研經費的過程中存在違規隱患。經費管理部門必須通過舉辦培訓班、講座、宣傳櫥窗、印發宣傳冊、給科研任務重的科研小組委派財務人員等形式提高科研人員對相關會計政策、法律法規的認知和了解，以從源頭上規范科研經費使用。

（三）強化高校科研經費問責執法力度

問責制必須建立起相應的制度規范，健全“明確責任—實施問責—責任追究”的制度體系，完善問責法規、明確問責范圍、規范問責行為、健全問責機構，從制度上確立科研經費問責制的內涵、問責主客體、問責程序、責任體系等。問責制度有效實施的關鍵在于做到責任追究到位，過程公平、公正、公開。高?？蒲薪涃M問責制管理辦法制定可以參考《企業問責制管理辦法》，對科研經費申請、使用、管理中各參與者的權責范圍、職責權利、績效承諾、責任劃分、違約責任等作出明確規定?？梢罂蒲薪涃M項目各參與者簽訂科研項目合同的同時簽訂《成果承諾書》、《責任說明書》等具有法律效力的文件，在追責過程中，按各責任者簽署的相關法律文件，考核責任履行情況，除追究負責人主體責任外，還應當追究高校監督責任、有關部門的領導責任。此外還可制定科研項目參與者的義務責任制。凡是科研管理部門、科研項目組員，如果發現該科研項目有失誤，都有責任在力所能及的范圍內提供相關依據，提出相關建議或者舉報，以有效制止違規行為。

（四）加大對高校內部科研經費的監審力度

樹立問責意識，加強對科研項目經費的監督力度。校內科研部門、財務部門及審計部門定期和不定期參與科研項目的檢查，各部門應充分發揮協調作用，實施科研經費的全過程監控。在監督過程中，重點對項目決策、設備材料采購、項目招投標、資金執行進度、預算執行控制、項目執行效果質量、資金使用情況等實施監督檢查，明確劃分問責對象，根據相關法律法規來判定不同責任主體所應承擔責任的輕重程度，防止追責時責任主體模糊不清；對發現的問題嚴重程度進行定性分析，分別采取批評、警告、停止撥款、撤銷項目、行政處罰等各項處理措施，如涉及大額經濟損失或以權謀私的，應移交有關執法部門追究相關領導人和具體負責人的刑事責任，從而確?？蒲薪涃M的有效執行。

（五）完善科研經費績效評價體系，建立獎罰結合的績效問責制

將問責制和問效制結合，完善科研經費績效評價體系，規范績效評價程序，建立分類評價的科研評價標準，針對不同的項目性質、目的和要求設置符合項目本質的考核指標；引入第三方評價機制，要求具有獨立性的專家對科研項目進行評價，并參與到科研項目的結題驗收，提高績效的公正性和透明度。此外，高校應該按照國家政策和社會的發展和變化，及時對科研績效評價體系不斷進行修正和完善，以提高績效指標的科學性。

問責制不應局限于懲罰機制。將獎勵機制與懲罰機制相結合，才能保證問責制有效運行。我國目前的高?？v向科研項目經費管理模式中沒有明確對獎勵機制和懲罰機制進行規定，因此應按激勵與問責并行原則彌補和改善高?？v向科研項目經費問責制模式設計。

激勵機制設計可以從以下三點進行考慮：（1）按科研項目經費結余情況及使用效率高低，分級次與科研項目組績效工資及補貼掛鉤。（2）科研成果轉化所獲取收入，可按分紅制度獎勵給課題組科研人員。（3）將激勵機制擴散到項目組的外延，科研經費節約的資金獎勵參與科研經費管理的財務人員、審計人員及輔助人員，這樣可以提高高校各部門之間的凝聚力及協調能力，增加積極性和能動性。發放績效獎勵形式可選擇階段式發放，按科研項目進度階段性審查發放，在進度內按專項審計結果、階段績效評估結果給予相關人員相應的績效工資補貼。懲罰機制可引入信譽評價機制，對存在違規的科研項目組負責人按一定規則調整其信譽評級，并與項目組成員工資、績效獎金、職務職稱掛鉤；建立“黑名單”制度，將信譽評級不良信用記錄者階段性或永久性取消其參加其他科研項目的資格。

【參考文獻】

[1] 中國網.科技部部長萬鋼：科技經費管理須建問責機制[EB/OL]. http：//www.china.com.cn/news/tech/2011-10/

19/content_23662730.htm，2011-10-19.

[2] 李海濤，徐磊.對高?？蒲薪涃M管理體制及運行機制的思考[J].會計之友，2013（12）：109-111.

【基金項目】 廣東省2013年軟科學研究計劃項目“科研經費問責與績效評價研究”（01650330178494031）

【作者簡介】 劉衛民（1974— ），男，廣東南雄人，華南農業大學財務處高級會計師，研究方向：高等學校財務管理；楊媚（1981— ），女，廣東云浮人，華南農業大學財務處高級會計師，研究方向：高校財務管理、高校會計核算；易智敏（1986— ），女，廣東茂名人，華南農業大學財務處，研究方向：高校財務管理、高校會計核算；楊運東（1965— ），男，山東滕州人，副研究員，華南農業大學副校長，研究方向：高等教育管理

① 楊媚為通訊作者。