高校內部經濟責任審計聯席會議制度探析

【摘 要】 基于高校內部經濟責任審計聯席會議制度的重要意義與法定職責，通過對高校聯席會議制度實施情況和實施效果問卷調查分析，結合實際工作經驗提出相應的改進意見和建議，以期真正發揮聯席會議制度在高校經濟責任審計工作中的指導作用。

【關鍵詞】 高校； 經濟責任審計； 聯席會議制度

【中圖分類號】 F239 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2017）06-0091-05

前 言

2010年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布了《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》（中辦發〔2010〕32號）[ 1 ]，這一制度的貫徹執行，對加強干部管理和監督，促進領導干部貫徹科學發展觀，加強權力運行制約和監督，規范和完善經濟責任審計，發揮審計保障經濟社會健康運行的“免疫系統”功能具有重要意義[ 2 ]。在此基礎上，中央紀委機關、中央組織部、審計署等部委聯合印發了《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則》（審經責發〔2014〕102號），教育部也專門印發了《教育部經濟責任審計規定》（教財〔2016〕2號）[ 3 ]。由此可見，在新形勢下經濟責任審計在促進價值增值、強化組織治理和完善民主政治等方面的功能日益突顯，越來越引起各級部門重視。

高校內部經濟責任審計作為全國黨政領導干部經濟責任審計的重要組成部分，日益受到重視，并成為高校內部審計工作的重要內容，在高校反腐倡廉、加強黨風廉政建設、完善高校領導干部監督管理機制和內部治理結構的優化方面發揮著積極作用。經過多年的探索和實踐，高校內部經濟責任審計工作在審計內容、審計方法、審計評價、審計結果運用、組織領導、風險管理等方面都得到了不斷的進步與完善。本文從實踐工作出發，以經濟責任聯席會議（部分文件也稱為經濟責任審計領導小組，如2014年《細則》及《教育部經濟責任審計規定》，以下統稱為聯席會議）為視角，對高校內部經濟責任審計工作進行了一些探索和思考。

一、經濟責任審計聯席會議制度的重要意義與主要職責

對于什么是聯席會議制度，目前尚無法定的定義和解釋，但在實際工作中基本可以定義為：沒有隸屬關系但有工作聯系的機關或部門，為了解決沒有規定或規定不夠明確的問題，由一方或多方牽頭，以召開會議的形式，在充分發揮民主的基礎上達成共識，形成具有約束力的規范性意見，用以指導工作、解決重大問題的一種協作制度，這一制度在經濟責任審計工作中被廣泛運用。

（一）聯席會議制度在高校經濟責任審計工作中的重要意義

高校內部經濟責任審計內容廣泛復雜，綜合性和政策性強、審計難度大、審計風險高，不僅需要領導干部的重視和審計人員的努力，更需要得到其他部門的支持與配合。它在整合高校內部資源，強化權力運行和監督，提高審計工作質量方面起著積極的促進作用，尤其體現在以下方面。

1.全面掌握信息，有效降低審計風險

經濟責任審計的最大特點在于它不僅局限于對經濟事項的審查，還需要對被審計對象履職情況、廉政從業情況和遵紀守法情況等進行評價?！皩θ恕钡脑u價必須建立在全面掌握信息的基礎上，一旦因為信息不對稱、審計手段有限或審計人員能力有限等因素造成評價不當，不僅會影響內審機構聲譽，還有可能影響到被審計對象的政治前途，甚至會出現間接縱容違法違紀、造成國有資產流失或影響高校教學科研事業發展的嚴重后果。建立健全經濟責任審計聯席會議制度，讓組織、人事、紀委、監察等部門都參與到審計工作中來，各成員單位信息來源渠道多樣、涉及面廣、關聯度高，這些信息對審計人員把握風險，確定審計重點十分關鍵。通過聯席會議制度，各成員單位及時進行信息溝通和交流，可以有效地降低因信息不對稱而引發的審計風險。

2.提高審計權威性，有力保障審計結果運用

審計結果的運用是經濟責任審計工作效果的最終體現和關鍵環節。但是在實際工作中，高校內部審計機構與被審計對象和單位是平級關系，沒有處罰權，缺乏權威性和強制性，審計問題移交面臨巨大壓力。一旦遇上組織人事部門“先提拔后審計”、“審歸審，用歸用”、審計整改工作不落實或者審計報告“束之高閣”不被利用的情況，審計工作只能淪為“走形式”。建立健全經濟責任審計聯席會議制度，不僅可以促使組織、人事部門把經濟責任審計與對干部的管理監督有機結合，將審計結果納入到干部廉政檔案和干部考核檔案中，真正做到“審”與“用”的有效結合，也可以對審計整改不到位的被審計對象和單位直接進行處罰或責任追究，將重大問題直接移交紀委、監察部門，提高審計權威性，促使審計整改工作有效落實。

3.調動各方積極性，共同促進高校制度的建立和完善

研究制定有關經濟責任審計的政策和制度是經濟責任審計聯席會議的主要職責之一。目前，高校內部經濟責任審計工作一般由組織部門委托，內審機構負責具體實施，審計結果也只對組織部門負責，不公開不透明，無法被其他部門加以運用，致使審計發現學校體制機制層面的問題很難通過被審計對象的整改而得到徹底解決。建立健全經濟責任審計聯席會議制度，實行部門聯動，可以很好地解決這一問題。聯席會議各成員單位共擔責任、共同作為，可以通過對審計發現的問題集體討論和研究，及時發現自身作為學校職能部門在日常工作中存在的問題與不足，共同建立和完善相關制度，從根本上解決問題。

（二）聯席會議制度在高校經濟責任審計工作中的法定職責

從經濟責任審計制度在我國全面推廣開始，聯席會議就被賦予了“交流通報審計情況，解決審計出現問題”和“指導協調”或“領導”審計工作的法定職責。在高校系統內部同樣如此。描述最為詳細的是《教育部經濟責任審計規定》（教財〔2016〕2號），該規定不僅明確要求聯席會議對經濟責任審計前期工作和實施過程的領導，還明確其對審計結果運用情況和審計發現問題查處情況進行審議，需全面領導和部署高校經濟責任審計工作（見表1）。

二、高校開展經濟責任審計聯席會議制度的現狀調查與分析

筆者在進行高校內部經濟責任審計工作課題研究時，運用問卷調查的方式對現階段高校內部經濟責任審計工作開展情況進行了調查研究。本次調查隨機發放問卷50份，回收47份，接受調查的對象均為參加中國教育審計學會審計新政策宣貫會（該會議于2016年5月在武漢華中科技大學舉辦）的全國教育系統高校內部審計骨干人員，調查結果的可靠性和針對性較強，在一定程度上可以反映當前高校內部經濟責任審計工作的實際開展情況。

（一）聯席會議制度的現狀調查

1.聯席會議制度的實施情況（表2）

從調查結果總體情況來看，有41份問卷顯示其所在高校在經濟責任審計工作中實施了聯席會議制度（占比87%），6份問卷顯示尚未實施（占比13%）。可見，目前經濟責任審計聯席會議制度在高校內部經濟責任審計工作中已普遍實施。

另外，對數據統計分析顯示，不同隸屬關系下的高校，其聯席會議制度的實施情況也有所區別（表3）。參與調查的對象中有17人來自地方高校，30人來自部屬高校。調查顯示，在地方高校中有71%已經實施聯席會議制度，29%尚未實施，而在部屬高校中除1所未實施聯席會議制度外，其余已經全部實施該制度（占比97%），聯席會議實施情況明顯好于地方高校。

2.聯席會議制度的實施效果

調查結果顯示，雖然聯席會議制度在高校內部已經普遍實施，可是實施效果卻并不理想（表4）。在實施聯席會議的41份問卷中，只有34%的人認為所在高校聯席會議發揮了比較好的作用，各成員單位能夠緊密合作，相互配合，溝通也比較順暢。另外有66%的人認為所在高校的聯席會議制度實施效果不理想，會議大多只是聽取審計情況匯報，基本不能發揮作用，聯席會議只是“走過場”。

（二）聯席會議制度未能充分發揮作用的原因分析

1.制度尚不健全

經濟責任審計聯席會議一直與經濟責任審計工作如影隨形，正如第一部分所述，幾乎所有與經濟責任審計工作相關的重要指導文件中都對其進行了規定，但是這種規定往往只限于成員單位的組成、主要職責等方面，而鮮少涉及具體的組織領導、工作機制和議事規則。聯席會議制度作為一項獨立規章制度而存在的更是少之又少，只有中央五部委經濟責任審計工作聯席會議辦公室在2003年根據中辦發〔1999〕20號文件精神聯合印發了《中央五部委經濟責任審計工作聯席會議制度》[ 5 ]和《中央五部委經濟責任審計工作聯席會議辦公室工作規則》（經審辦字〔2003〕2號），從中央層次對經濟責任審計聯席會議制度作了具體規定。在中辦發〔2010〕32號文印發后，中辦發〔1999〕20號文件已經廢止，但聯席會議制度并未隨之更新，高校系統內部也未印發過獨立的經濟責任審計聯席會議制度，使得其在高校經濟責任審計實際操作工作中的難度加大。

2.領導不夠重視

調查結果顯示，聯席會議制度實施效果與領導是否重視經濟責任審計工作密切相關（表5）。在領導非常重視經濟責任審計工作時，聯席會議制度實施效果良好的比例為46%，而在領導不重視的情況下，這一比例明顯下降，只有5%。同樣，在領導不重視的情況下，聯席會議制度實施不理想的比例從50%上升到69%。表現最為明顯的是未實施聯席會議制度的6個樣本中，有5個樣本是發生在領導對經濟責任審計工作不太重視或不重視的基礎上。

3.組織形式松散

聯席會議制度難以充分發揮作用的一個很重要因素就是缺乏組織領導，雖然相關法律法規都明確了聯席會議在經濟責任審計工作中的領導地位，但聯席會議本身只是一個多部門協作的“虛體”，需要通過聯席會議辦公室來對其進行組織。高校內部由于組織規模、人力資源限制等原因，基本不會設置常設機構，大多只是指定由組織部門或者審計部門來牽頭組織或召集聯席會議。但是在實際工作中，組織部門大多因不了解經濟責任審計具體工作而懈于牽頭，審計部門想牽頭卻又缺乏一定的權威性，最終導致聯席會議的組織牽頭工作陷入松散局面，作用難以發揮。

4.成員單位缺乏責任意識

多數成員單位領導對自身在聯席會議中應當扮演的角色缺乏明確的認識，按照慣例把經濟責任審計工作與其他審計工作等同起來，理所應當地認為這就是審計部門的事。再加上高校內部審計工作雖然已經成為常態，也越來越受到理解與支持，但是審計工作從短期來看，仍是建立在“先審查再建議”的基礎上，不可避免地會對被審計對象造成心理上的壓力和日常行政工作的負擔，誰都不愿意在其中承擔“惡人”的角色。所以，各成員單位難免抱著“少接活”、“少惹事”的心態來對待這項工作，認為只要開完會就可以萬事大吉，所以只是象征性的派人來參加會議，參會人員主要是聽取內審機構的情況匯報，很少發表意見，使聯席會議變成“走過場”，很難真正發揮作用。

三、充分發揮高校經濟責任審計聯席會議制度的建議

（一）完善制度，細化議事規則和工作機制

要使經濟責任聯席會議制度真正發揮作用，首先需要增強其在實際工作中的可操作性。因此高校應將聯席會議制度從經濟責任審計工作制度中獨立出來，或者制定聯席會議實施細則，對聯席會議的組織形式、成員單位、主要職責、議事規則和工作機制等進行細化。聯席會議的主要工作形式是會議，為了充分發揮會議效果，高?？梢越Y合自身規模和需求決定召開會議的次數，但一般在一個經濟責任審計周期內應至少召開三次聯席會議：（1）審計開展前，通過聯席會議協調各部門工作分工，初步確定審計對象，擬訂年度經濟責任審計工作計劃，確定審計重點內容；（2）審計過程中，通過聯席會議通報審計工作進展情況，研究經濟責任審計工作中發現的重大問題，互通有關線索和材料，把握審計方向，提出處理意見和建議；（3）審計結束后，通過聯席會議通報審計結果，落實審計意見和建議，部署有關審計整改工作要求，督促審計結果的運用。

（二）提高認識，加強對聯席會議的監督和指導

高校經濟責任審計聯席會議各成員單位通過會議交流、加強協作，不僅可以推動高校經濟責任審計的深化、規范和提高，降低經濟責任審計風險，強化審計結果運用，而且還充當著高校領導的“參謀部”和“信息庫”（劉家義，2012），各部門通力合作，群策群力，共同把握高校風險領域，為學校領導“保駕護航”。高校領導應該充分認識到經濟責任審計聯席會議在學校黨風廉政建設和干部監督管理體系中的重要作用，轉變觀念，加強對聯席會議的監督和指導。高?？梢猿闪⒔洕熑螌徲嫻ぷ黝I導小組，領導小組成員由分管組織人事、紀委監察和審計工作的校領導組成。聯席會議辦公室在每次會議結束后，及時將聯席會議決議或者聯席會議討論內容編寫工作簡報向學校領導匯報，使學校領導能更早地了解審計工作的進展、審計查出的重大問題以及聯席會議對重大問題的處理，一方面可以提高學校領導對聯席會議的重視程度，另一方面也有利于加強領導對聯席會議工作的指導和監督。

（三）強化組織，形成聯席會議合力

鑒于高校經濟責任審計聯席會議各成員單位之間并無隸屬關系，只因為經濟責任審計工作而聯結在一起，因此如何將聯席會議成員單位“擰成一股繩”，形成聯席會議合力是確保聯席會議作用得到充分發揮的關鍵。高校應設立聯席會議辦公室來強化對聯席會議的組織領導，辦公室在聯席會議休會期間主持聯席會議日常工作，負責聯席會議召集和督促會議決議的會后執行，加強各成員單位日常工作的交流與協調，避免聯席會議“開完會就無人組織”的尷尬局面。辦公室可以與組織部門合署，也可以與內審機構合署，但是都必須以制度的形式加以明確，以防出現“相互推諉”或“師出無名”的局面，真正將聯席會議辦公室的工作落實到位，形成聯席會議合力，保證聯席會議制度作用的發揮。

（四）明確職責，增強成員單位責任意識

聯席會議由各個成員單位組成，要充分發揮聯席會議制度的作用就必須增強成員單位責任意識，將各方都融入到聯席會議工作中來，共同協作，共擔責任。高校應轉變學校中層領導干部的履職意識，明確各成員單位在聯席會議中的具體職責：不僅需要信息資源共享，還需要在各自的管理范圍內向審計人員提示風險，共同把握審計重點內容，共同審議、研究和制定經濟責任審計規章制度，審定年度經濟責任審計計劃，聽取和審議經濟責任審計工作開展情況、審計結果運用情況和審計發現問題查處情況報告，專題研究經濟責任審計工作中出現的重大問題并提出處理意見。聯席會議辦公室應該在聯席會議通報重要情況以及其重大事項時，就會議討論內容及結果形成會議紀要進行會簽，這樣有利于各成員單位增強責任意識，共同協作，共擔責任，真正發揮各成員單位在聯席會議中的作用。

【主要參考文獻】

[1] 中共中央辦公廳.黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定[A].2010.

[2] 中國內部審計協會.深化內部管理領導干部經濟責任審計第1號立場公告[A].中國內部審計，2011.

[3] 教育部財務司.教育部經濟責任審計規定[A].2016.

[4] 中國內部審計協會.內部審計實務指南第4號：高校內部審計[A].2009.

[5] 中紀委，中組部，監察部，等.中央五部委經濟責任審計工作聯席會議制度[A].2003.

【基金項目】 滬江哲社基金專項“高校內部經濟責任審計研究”（16HJ-DSDG-00-005）

【作者簡介】 呂燕（1983— ），女，江蘇溧陽人，上海理工大學審計處審計師，研究方向：內部審計理論與實務