淺談行政事業單位推行中期財政規劃及滾動預算的問題及建議

陳佳佳

摘要：隨著《國務院關于實行中期財政規劃管理的意見》的發布，氣象部門積極推進中期財政規劃工作。然而伴隨著工作逐步推進，氣象部門在過程中發現諸如部門聯動機制尚未形成，預判經濟政策環境能力不足等各種問題，文章將圍繞工作中問題展開研究討論。

關鍵詞：中期財政規劃；氣象部門；預算

2015年1月，《國務院關于實行中期財政規劃管理的意見》發布。《意見》要求，實行中期財政規劃管理，由財政部門會同各部門研究編制三年滾動財政規劃，對未來三年重大財政收支情況進行分析預測，對規劃期內一些重大改革、重要政策和重大項目，研究政策目標、運行機制和評價辦法，通過逐年更新滾動管理，強化財政規劃對年度預算的約束性。

中期財政規劃是我國財政體制改革的核心內容，對于改善財政體制，合理掌控財政資金、提高財政資金利用效率有著深遠的意義及影響。

加快推進氣象部門的中期財政規劃和滾動預算工作，對加強氣象部門資金管控力度，提高資金使用效率，為氣象事業更好、更快發展提供扎實的資金保障。同時，對促進氣象事業實現十三五規劃目標有著較大的推進作用。因此，根據自身部門氣象事業的中期規劃，準確全面編制滾動預算，完善項目數據庫，成為了氣象部門做好中期財政規劃的首要工作。

一、中期財政規劃的推行現狀

中期財政規劃是20世紀眾多國家為實現財政可持續發展而實行的年度預算管理體制改革措施，是目前先進發達國家普遍采用的預算管理方式。中期財政規劃一般分為三年或五年預算計劃，以三年居多。也就是將預算安排的時間從一年擴展到年，按照年滾動方式編制，第一年規劃約束對應年度預算，后兩年規劃指引對應年度預算。年度預算執行結束后，對后兩年規劃及時進行調整，再添加一個年度規劃，形成新一輪中期財政規劃。

在我國，中期財政規劃處于起步階段，實踐經驗嚴重不足，同時由于國際上積累多為聯邦體制下的經驗，對于單一體制下的我國并不適用，無從借鑒。為此，我國積極開展了中期財政規劃試點工作，河北省、河南省焦作市等地方納入試點范圍。經過三年試點及經驗總結，在2015年開始逐步向全國范圍內推行。

氣象部門屬于國務院直屬單位，因此，在《意見》發布之后，積極推進氣象部門中期財政規劃被列為重點工作之一。通過努力推進，取得了較大的進步，加強了資金有效管控，一定程度上提高了資金利用效率。然而推行過程中同時也伴隨著多種問題，諸如部門主管領導不夠重視中期財政規劃，各部門聯動機制尚未形成；預判經濟環境及政策環境能力欠缺；預算工作任務緊，財務人員編制預算不能很細致，且財務人員多為兼職，并非專業出身，對日益增長的預算要求較為吃力；項目庫儲備不足，臨時或追加情況較多，績效管理未能很好與項目匹配；對財務核算不重視，作為預算基礎的財務歷史數據不夠準確。

二、當前實際工作中編制中期財政規劃存在的問題

中期財政規劃實施意義深遠，是深化氣象事業改革，進一步推進氣象事業現代化建設的重要任務之一。雖然在實際工作中，推行中期財政規劃、編制滾動預算取得了一定的進步，然而仍然存在著一定的問題。目前問題主要表現在如下幾點：

1. 主管領導未從認識上對中期財政規劃及滾動預算引起足夠重視。同時各部門也未全面認識其工作內容及重要性，對于編制滾動預算，普遍認為這只是計財部門的主要工作，與本部門主要工作無太大關系。因此，各部門對其負責的基本或項目中的資金預算，亦或者資金支出方面的預算不夠在意，則往往出現由各部門負責的項目預算，卻不能很準確反映出資金預計使用情況。諸如人事部門對部門內部人員變動不能準確測算，氣象業務部門對即將展開的項目，未做市場調研，申報單位、申報資金開支存在較大隨意性等等諸多問題。而此類問題計財部門并非能一一解決，導致編制滾動預算數據出現不夠準確，逐年滾動影響到中期財政規劃，進而導致年復一年的資金管控能力下降等問題。

2. 中期財政規劃需建立在全口徑預算基礎上，不僅需要包含中央財政資金，地方財政資金，還要包含國有資本經營收入，捐贈所得等所有可能預計到的資金。目前氣象部門在面臨錯綜復雜的市場環境，缺乏足夠研判能力；同時，在中央政策不斷變化調整的情況下，更無法準確預料到對本部門帶來的各種影響。因此，氣象部門在面臨中期財政規劃的編制時，往往由于無法預估國有資本經營收入而帶來收入的不確定性，束手無策。

3. 編制中期財政規劃及滾動預算的工作，時間緊，任務重。且多數財務工作人員，并非會計專業出身，且未能參與中期財政規劃編制之中。對于日益增長的預算要求理解不夠深入，對單位項目預算編制問題不能做出很好的判斷。因此，迫于工作壓力，未進行詳細核實數據準確可靠性、測算和比對，就上報，使其預算數據不夠準確。項目預算基礎工作未能做細做實，實施過程中的績效管理工作不夠嚴格。項目儲備庫中數據不符合中期財政規劃要求，存在著較大變數；績效管理浮于表面，未能很好與滾動預算進行結合。各部門申報項目時，存在著支出隨意性。對于項目支出的預算，不經過市場調研或研判，在各支出科目里隨意列支金額，缺乏足夠嚴謹性。而在實際支出中，卻無法按照原預算情況實際列支，從而造成財政資金因無法開支而被收回現象。多數專業項目時間跨度大，進行考核難度大，甚至項目在預計驗收時間尚未完工，而負責相關項目單位未被考核的現象層出不窮。

4. 氣象部門對財務核算業務不夠重視，處于后勤位置的財務核算部門在氣象系統中得不到資金支持，無法獲得足夠機會對現有人員素質進行提升以及對工作中經常使用的軟硬件進行更新。同時，財務核算人員無權參與各部門編制的中期財政規劃工作，無法全面認識其編制項目的重要性，進而無法對其申報的項目各項費用支出提出合理建議。

三、推進氣象部門中期財政規劃建議

中期財政規劃能有效解決跨期項目預算及考核問題，推進該項工作具有很強的現實意義。然而，該項工作的推進不僅是計財部門的工作，還需要主要領導以及各部門配合，工作體制變革等相應配套措施。具體建議如下：

1. 提高氣象部門主要領導對中期財政規劃的認識，各部門應統一認識，從全局出發，積極主動配合計財部門做好中期財政規劃工作。只有氣象部門廣大職工形成統一意識，才能有效順利地推進氣象中期財政規劃工作。

2. 加強氣象部門對市場環境及政策環境研判能力，準確全面預估本部門對國有資本經營收入。針對變化多端的市場環境，可設置國有資本運營中心，使其承擔起氣象部門國有資本運作、預判市場環境對本部門影響等工作，并形成資料和報告；面對中央及地方適時調整的政策變化，辦公室等部門可加強對政府出臺政策對本部門影響的研究，及時整理材料。各部門形成的報告及材料，應及時上行報告，使決策層有足夠時間進行決策，并通知計財部門。計財部門則可以根據決策，對中期財政規劃中的收入預算進行較為準確、有目的地調整，進而促使中期財政規劃數據更符合未來環境的實際需求，提高其準確性。

3. 加強會計隊伍建設，培養有經驗及能力財務人員。在條件允許的情況下，對本單位財務人員進行年度輪訓，提高單位財會人員綜合素質。同時，重點培養財務骨干人員，并使其承擔中期財政規劃攻堅工作。逐步重視財務核算業務，規范核算業務。基于未來三年或者五年對其本身業務及事業發展的中期財政規劃。而滾動預算所測算的具體數據，則基于以前年度實際支出數據。為了使中期財政規劃數據盡可能反映出實際資金需求，氣象部門應提高對財務數據核算的認識，重視日常核算業務，充分利用和開發財務大數據。而現實中，各部門都未能重視財務核算地位，使其邊緣化，財務核算不夠規范，未能如實反映當時實際需求。同時，為其以后進行三年中期規劃或年度預算，增加了不少障礙。

4. 加強項目庫建設工作，結合單位中長期規劃，積極對項目進行調研、備案以及申報等前期工作。做好項目申報工作的事前工作，加強項目執行過程中的事中管理，完善項目執行后的事后分析與監督。對于項目中期財政規劃及滾動預算，應充分做好項目的前期儲備工作，及時更新項目，使項目始終符合中長期財政規劃；對于項目執行過程中，應及時提醒項目承擔部門加快推進進度，并完善年度績效考核機制。對于完工項目，要積極引入審計機制，確保資金使用合理合規。

參考文獻：

[1]馬蔡琛.大國財政視野中的跨年度預算平衡機制[J].地方財政研究，2016（01）.

[2]宋杉.關于開展中期財政規劃管理的思考[J].管理創新，2016（07）.

（作者單位：重慶市氣象局財務結算中心）