食品安全監管中的公眾參與原則探析

宋敏++解連峰++楊福

摘 要：對食品安全進行監管是整個社會面臨的重大課題，食品安全問題是否頻發與食品安全監管力度有關，同時也不能忽視公眾參與在食品安全監管中所起的重要作用。如何建構合理的公眾參與原則并將其更好應用于食品安全監管領域，將公眾參與制度化、組織化、規范化是食品安監管亟待解決的問題。

關鍵詞：食品安全，食品安全監管，公眾參與

中圖分類號：TS201.6 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）02-0194-02

俗話說：民以食為天。食品安全問題關系到國計民生，甚至會影響社會穩定，對構建和諧社會產生副作用。因此，黨和 國家對食品安全問題高度重視。2016年1月28日，習近平總書記在食品安全工作會議上強調，要牢固樹立以人民為中心的發展理念，落實“四個最嚴”的要求，切實保障人民群眾“舌尖上的安全”。食品安全問題不僅是民生問題也是民心工程，如何讓百姓吃得放心、吃得健康取決于法治建設程度和監管責任的落實。公眾參與原則則是食品安全監管中的重中之重。

一、公眾參與闡釋

（一） 公眾參與的內涵

公眾參與是現代民主發展趨勢的體現，同時也是現代公共行政發展的世界性趨勢，在中國的社會治理和社會生活中具有廣泛體現，又稱為公民參與或者公共參與。簡言之，行政主體之外的組織和個人的行為對行政過程所產生的一系列影響就構成了公眾參與。參與主體、參與途徑和參與領域構成了公民參與的基本構成要件[1]。公眾通過參與公共事務進行合理決策來共同解決公共問題，參與其中的“公眾”可以是個人，亦可是組織。公共性的社會事務和政治事件均可稱為公共事項的范疇，公眾通過參與行為產生與政府間互動，從而達到社會治理目的。其中，公眾參與的核心是所參與事務是否具有公共性，只有屬于公共事務的，公眾才可以參與其中，對該事務進行討論與評價、客觀發表自己的觀點，同時也可以進行商榷。很顯然，公眾參與程度與一個國家的民主化程度成正比。

公眾對食品安全治理過程的參與表現為可以以消費者協會等社會組織為依托對于關系到自身利益的食品安全問題自由表達意見、提出訴求，參與食品安全問題的決策。在立法、執法等方面充分調動公眾參與的熱情與積極性，對涉及食品安全問題參與聽證與訴訟。公眾參與對食品安全是有益的促動，公眾往往對公眾事務既追求形式的合理性，同時也重視實質是否合理。

（二）公眾參與食品安全監管的意義

食品安全治理問題存在復雜性，食品安全監管不可能做到面面俱到，這就凸顯了公眾參與食品監管的重要性。毋庸置疑，政府監管是確保食品安全的主要途徑。食品安全需要消費者、社會乃至媒體從不同角色出發，同心協力來實現資源的有效配置，以建構食品安全治理框架。公眾通過多種途徑的參與，使得政府、食品生產者均被置于監督體系中，使得被監督方更能高效遵循法律，助推食品安全體系在外力作用下朝著好的方向發展。公眾參與治理反映了對政府行為的監督，有利于保護群眾利益的實現，這對政府所作出的行政行為的合法性提出了要求，同時也使得政府合理行政。

政府監管的合理補充是公眾參與。市場經濟在發展過程中不可避免地存在某些不公平、不公正的狀態，通過政府的監管，對食品安全可起到有效的保障作用。但是政府監管也有百密一疏之處，也會存在盲區，當政府行為失效時，社會公眾，尤其是消費者便成為了食品安全監督的主力軍。實際上，監督主體的監督動力取決于監督利益的歸屬，利益大則動力大，反之亦然。食品安全法律體系中利益的相關者離不開經營者和消費者。公眾最為重視食品安全現狀和相關信息，作為食品安全的直接利益相關者，通過對食品安全問題進行監督，減少了政府食品安全監管所需要的成本。公眾積極參與食品安全治理有利于政府處理食品安全問題，達到事半功倍。

二、食品安全監管的公眾參與現狀

目前，我國食品安全監管過程中偶有公眾參與現象，但是食品安全監管仍然面臨瓶頸。

（一）公眾參與食品安全監管的法律保障不夠完善

2015年第十四次修訂的《中華人民共和國食品安全法》中有了公眾參與的內容，比如“任何組織或者個人有權舉報食品安全違法行為，依法向有關部門了解食品安全信息，對食品安全監督管理工作提出意見和建議。”雖然不乏公眾參與理念，但是對公眾如何參與以及參與范圍和程度并沒有進行嚴格界定，使得這種參與變得模糊不清。2010年出臺的《食品安全風險評估管理規定（試行）》明確了國家成立專門的食品安全風險評估委員會對食品安全所存在的風險進行評估，專家可以參與食品安全監管。但是對于普通公眾能否參與監管尚未明確，對于涉及到食品安全問題的發現往往通過有獎舉報的形式，并要求各級政府設立專門的食品安全舉報資金，然而在現實生活中這一制度的可操作性欠缺，并未真正落實，在一定程度上限制了公眾參與食品安全治理的熱情。不難看出，我國在食品安全監管的公眾參與上存在著規則籠統、法律條文線條過粗、實踐性不強、操作困難的被動局面。

（二）公眾參與監管的行業組織執行力不強

在我國的食品安全領域，公眾參與 意識有待提高，對于食品安全存在的問題往往依賴行政主體解決，公眾參與熱情不高，參與意識不強。公眾在參與食品安全監管的過程中，往往是間接參與，參與形式又表現為個人參與 。由于公眾參與的組織性不強，參與監管的主體實際上是利益需求、組織程度、信息與話語能力、擁有社會財富和其他資源均大為迥異的各種群體。那些組織化的、集中的利益主體往往能夠對政策的制定過程施加有效的影響，從而使政策的制定反映出對這些特定利益的“偏愛 ”，如企業的利益 。相反，那些雖然受到政策影響較大，但分散的、沒有得到組織化的利益，在參與過程中對決定和政策的影響卻往往令人失望，如分散的廣大消費者的利益[2]。企業和監管機關之間的相互妥協，讓廣大消費者的合法權益比如在這種所謂的公眾參與下的監管權益處于邊緣化，使得公共利益難以得到有效實現，公眾利益被虛化的現象稱為普遍。“個體參與的效果遠不及以社團方式的參與，因為個體的聲音太小，影響力有限；而具有某種共同利益的人一旦組成社團，其說話的聲音就比較宏大，比較容易引起人們重視。”[3]我國在公眾參與食品安全監管方面主要是通過行業協會來發揮作用，而行業協會的性質是基層群眾性自治組織，其參與人員往往是某些會員。這種組織不以盈利為目的、民間性較強。這些組織往往過多的代表的是企業的利益，以維護企業利益為出發點，與此同時也行政法監管之實。隨著市場經濟的不斷深入，食品安全實踐中的問題屢見不鮮，而對于這種問題的處理上鮮見行業協會以自己的名義代表消費者進行公眾參與食品安全治理的行動，不得不說，我國的與食品安全相關的協會自身力量較為單薄，對待食品安全問題的監管也缺乏力度。協會依附于政府，政府干預協會，導致食品安全監管的公眾參與形同虛設。

（三）公眾參與監管的形式較為單一

公眾參與食品安全監管涵蓋了公眾參與、信息公開以及效果反饋三個階段，它是動態的，有其自身特點。目前，在我國關于食品安全的公眾參與的表現形式往往是通過對違法行為進行舉報、對涉及到個人的食品安全的問題進行投訴，或者給相關生產者抑或給政府主管部門提出相關建議，監管方式較為單一。對公共決策提出建議多，而參與實踐行動少。

1.相關信息透明度不高

公眾參與監管的最大桎梏就是信息不公開，而要解決具體問題，信息公開又是必經途徑。《中華人民共和國食品安全法》中明確規定食品安全應建立統一的信息公布制度，然而，我國食品安全監管階段多，這與信息公布的統一機制相悖，形成了矛盾。監管部門對于食品安全信息的披露存在某種程度的片面性，公眾對食品安全監督管理進行參與也不可能事無巨細，導致公眾的意志往往與食品安全制度有所背離。

2.公眾參與程度有欠深入

對于公眾參與食品安全監督管理，對于公眾參與的范圍上我們給予了高度重視，但是參與的深度有所欠缺。這種情況導致公眾參與表面化、形式化，公眾參與對某些熱點食品安全的聽證也往往流于形式，公眾參與程度較低，參與程序也不透明。

3.食品安全監管公眾參與的法律約束機制不強

由于公眾參與食品安全監管過于表面化，導致效果反饋機制不健全，法律約束機制也不完善。現行的法律體系中冠以食品安全信息的知情權以及消費者進行投訴后處理的方式方法、時限效力等等都有待完善，導致即使公眾參與了食品安全治理，也提出了相應的意見建議，但是往往沒有得到行之有效的答復。

三、公眾參與食品安全監管的有效途徑

（一）健全和完善食品安全信息公開制度

保障消費者的食品安全信息知情權，對食品安全信息進行公開，對食品的生產者、經營者、政府主管部門的信息都進行公開，多渠道發布信息，充分利用網絡和新聞媒體的優勢，使消費者明明白白消費。明確信息公開的具體范圍，建立健全信息披露制度，通過及時發布食品安全的抽查結果和食品檢測的動態信息來保障公眾行使監督權。

（二）對食品安全違法問題加大懲處力度

對于那些在食品安全信息方面造假的不良商家加大懲處力度，以保障消費者的合法權益。作為消費者，當其購買商品遭到權益侵害時，應該通過法律來維權，食品安全與消費者的維權意識存在因果關系。建立健全食品安全體系認證制度，有利于促使商家合法經營，強化其食品安全意識，防止其以營利為目的鋌而走險從事違法行為。對于那些違法企業應該加大打擊力度，對違法進行曝光，使企業更加自律。借鑒國外的現金監管經驗，可以建立企業信用檔案，一旦發現違法行為永遠逐出市場，不得繼續從事與食品安全相關的行業。

（三）引入公益訴訟機制

公眾參與的主體是公民，是較為分散的個體，由于個體的分散性導致在對待食品安全監督管理方面存在著一定程度的信息傳遞失真和參與效果不理想的狀態。雖然消費者組織即消費者協會有一定積極作用，但是與企業和行業協會相比較而言還是力不從心。消費者的合法權益要得到有效維護，需要的是一個真正的可以代表其利益的組織。而在權益的維護上，完全可以借鑒發達國家的“消費集團訴訟制度”來進行公益訴訟。建立食品安全公益訴訟制度，發動公眾參與訴訟，監督食品安全執法與司法活動，增強公眾食品安全意識。

參考文獻：

[1] 賈西津.中國公民參與——案例與模式[M].北京：社會科學文獻出版社，2008.

[2] 姜明安.公眾參與與行政法治，中國行政法學精粹[M].北京：高等教育出版社，2005.

[3] 王錫鋅.公眾參與和行政過程 一個理念和制度分析的框架[M].北京：中國民主法制出版社，2007.

[責任編輯 杜 娟]