論建立適應“互聯網+”的網約車監管規制

摘 要 網約車是適應“互聯網+”時代、具有智慧交通和共享經濟屬性的新型模式，目前面臨現實的、法律的和政府監管的各種難題，各地網約車新政出臺后問題并未得到解決。本文認為當前需要尊重適應“互聞網+”的市場創新，改革落后僵化的出租車特許經營管理體制，確立以網約車為主的融合發展方向。

關鍵詞 “互聯網+” 網約車 行政監管 融合發展

基金項目：本文系 湖北省人文社科基地社會治安治理研究中心2016 年度項目“網絡約車的法律規范研究”（2016-15）成果。

作者簡介：孟曉梵，湖北警官學院法律系講師。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.094

當前互聯網的快速發展對經濟社會的諸多方面帶來了巨大沖擊和重構，2012年以來各地紛涌出現的網絡預約出租車很大程度上改變了人們的出行方式，同時也顛覆了政府先前的監管理念，對既有的法律法規提出了挑戰。2016年7月交通運輸部發布《關于深化改革進一步推進出租汽車行業健康發展的指導意見》和《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》兩份文件，正式對網約車提供監管依據。上述法規一方面從法律層面承認了網約車的合法地位，另一方面也對網絡車提出了規范要求。至2017年初北京、上海、廣州、武漢等大中城市相繼出臺本地的管理辦法和實施細則，網約車的監管正式全面納入了依法監管范圍。網約車面臨以嚴格監管為特征的“新政”重壓，其未來發展面臨巨大的不確定性。作為適應“互聯網+”時代的網約車，網約車存在的合理性毋庸置疑，應當進一步研究適應新的時代特點的規制舉措。

一、網約車的發展態勢和社會效應

網絡預約出租車也稱為網約車，指經營平臺依靠移動互聯網、大數據和云計算等技術，以手機APP為主要服務平臺，即時點對點地匹配司機和乘客的供需兩端，實現社會公眾方便快捷的用車出行。網約車是適應“互聯網+”時代的新型交通出行模式，其服務包括專車、快車和拼座順風車等等。近年來滴滴出行、優步中國、易到用車、神州專車等網絡約車軟件相繼在全國各大中城市出現，公眾通過網絡平臺約車的人數迅速增加。據統計，2016年以來，網絡約車訂單日成交量已超過1000萬單以上，全國有超過400個城市開通專車服務，2016年網絡預約出租車用戶規模為1.59億人，占網民比22.3%，2016年全年使用網約車接近4億人次。滴滴出行制定的未來三年目標是三分鐘之內車到面前，每天服務3000萬的用戶和1000萬的司機。

從現有網約車的迅猛發展態勢看，與傳統出租車相比，其具有以下社會效應：

（一）全面對接移動互聯網，滿足社會民眾便捷、快速的出行需求

隨著我國城市化、信息化的快速發展，公眾的用車出行需求不斷增長提升。網約車通過手機APP軟件進行網上實時預約，司機和乘客通過移動叫車平臺的 APP ，使得供需雙方同步信息溝通。司機在最短時間了解乘客特定需求信息，乘客也同時獲得近距離的司機與車輛的信息，進而雙方直接而快速地達成用車意向，加快了公眾用車出行的時間和效率。

（二）提供多元化、分層次、高質量的用車服務

目前網約車平臺影響較大的有滴滴、易到、神州專車、首汽約車等，形成了較為激烈的業界競爭。約車包括出租車、專車、快車、順風車、代駕及大巴等多種用車形式，不同層次的公眾可以根據自身實際需要進行選擇。手機APP軟件可以預先了解車輛和司機的真實信息，并能分享行車路線，為乘客提供了更多的安全保障，使服務更加貼近用戶的經濟需求和安全需求。手機APP軟件通過建立司乘交互評價體系，促進司機和乘客文明守信，有助于共同提高乘車服務質量。據全國消協組織與中國消費者報社聯合舉辦的一次“專車服務消費者權益保護狀況調查”結果顯示，超過7成受訪者對專車服務感到“滿意”或“非常滿意”。

（三）具有“互聯網+交通”的智慧交通屬性，有利于緩解城市交通壓力

網約車高效便捷的用車出行模式，有效降低了市民購買私家車的意愿，減少了自駕出行比例，提高了車輛和道路資源的利用效率，緩解了城市道路擁堵，同時也減少了城市車輛的污染排放。將來政府與企業共建數據共享平臺，通過大數據分析等技術，為實現精準治理，破解交通問題提供了良好基礎。

（四）適應“互聯網+”時代的共享經濟要求，擴大就業渠道，帶動和激活各類社會經濟發展資源

當前我國正在實施“互聯網+”行動計劃，網約車中僅在滴滴出行服務的司機數量就已經達到1500多萬。滴滴出行發布的再就業報告顯示，截至2016年5月底，來自鋼鐵行業的滴滴司機共計21.9萬人。除了參與公共交通載客服務之外，網約車還在物流、快遞、配送等所有涉及到人或物傳遞的領域提供服務，規范的、活躍的網約車服務可以激活地區閑置的各種資源，提高人員、物資流動效率，大幅度降低時間、人力、環境等運營成本，成為共享經濟和互聯網經濟重要的新引擎。

二、網約車面臨現實層面、法律層面和監管層面的難題

網約車在交通領域進行了顛覆性創新，它利用互聯網信息共享打破了傳統出租車和汽車租賃的商業運營模式，手機移動App平臺使得消費者的約車方式、候車方式、支付方式和服務評價方式煥然一新，既解決了公眾打車的難題，契合了互聯網時代智慧交通、共享經濟的需求，但在現實層面、法律層面和政府監管層面，面臨著巨大的現實難題。

（一）網約車在現實上對傳統出租車行業構成巨大沖擊

網約車在濫觴階段只是將合規出租車接入互聯網平臺，實現供需信息即時匹配，優化公眾乘車體驗提升，出租車司機也從中受益。在其后續發展中，網約車先是被視為對傳統出租車市場的補充，但隨著大量私家車介入平臺公司的軟件，無障礙地向乘客提供用車服務，網約車與傳統出租車形成正面直接競爭關系。受到網約車沖擊的既有出租車司機，也有出租車經營許可證即牌照持有者。據媒體報道，全國各地的出租車因政府對網約車管制不力而引起的罷運事件相當突出，事件背后是對自身特許經營權利的訴求。

（二）網約車的營運性質決定了其初始進入市場時法律上的“非法性”

根據《道路交通安全法》、《〈道路交通安全法〉實施條例》以及《道路運輸條例》等法規的規定，機動車按照其經濟屬性，分為營運車輛和非營運車輛兩大類，所謂營運車輛，就是指以獲取利潤為目的非家用汽車。當前網約車除少部分車輛與汽車租賃公司簽約外，大部分是私家車輛接入平臺進行市場營運。實際上從事網約車營運的車輛大多數登記在個人名下，在法律性質上等同于此前各地打擊的“黑車”。

（三）網約車對政府既有監管機制形成挑戰

根據目前的法律規定，出租車經營權由政府特別許可，《中華人民共和國行政許可法》和《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》規定，“出租汽車經營資格證、車輛運營證和駕駛員客運資格證核發由縣級以上地方人民政府出租汽車行政主管部門依法實施行政許可”。實踐中從事出租車服務必須取得城市出租汽車經營許可證、車輛運營證和駕駛員服務資格證。未依法取得營運資格的網約車的盛行和擴張，實質上對既有的出租車監管體制構成了挑戰。政府對城市出租客運的監管包括控制出租車的總體數量，設置特許經營權的指標年限，出租車營運過程中實行政府制定計價標準、服務準則與獎懲規則等。而現有的網約車徹底打亂了原有的監管體制和市場規則，政府準入已形同虛設，平臺公司承運人身份模糊，出現問題時責任關系也難以界定等。

三、建立適應“互聯網+”的監管體制

盡管各地都在管理“新政”中提出“網約車與傳統巡游出租汽車的融合發展”的管理目標，但事實上，網約車以營運車輛納入管理，對平臺企業、網約車輛、網約車駕駛員增加了諸如企業取得許可和增加法律責任，駕駛員為本地戶籍并需取得從業資格，車輛規定牌照、檔次、報廢年限等系列規定，實際上網約車在此“新政”之下發展空間變得相當逼仄，筆者以為需要進一步研究和優化現有的監管體制。

（一）尊重適應“互聞網+”的市場創新模式

現代社會治理理念強調與時俱進，順應潮流。在移動互聯網技術普及的當代，網約車既是市場與信息技術結合的商業創新，也是社會公眾出行普遍需求?，F有的出租車客運市場存在著拒載、罷運等問題，對于政府的監管者而言，在根據現有法律采取相應措施的同時，更要有尊重適應時代特點的市場創新的意識，這不僅是解決問題的根本起點，也是實現良性規制發揮效應的關鍵因素。行政監管也要堅持謙抑原則，最高人民法院副院長、行政法專家江必新曾提出進不進行監管、采用什么方式監管都要堅持謙抑原則，監管到什么程度要謙抑，在什么范圍內進行監管也要謙抑，而網約車“新政”的一些細則某種程度上說是超越了謙抑原則。

（二）改革落后僵化的出租車特許經營管理體制，確立以網約車為主的融合發展方向

在現有體制下傳統出租車改革難以推動，而從實際功能上看，出租車與私家車同樣都是滿足個性化的出行需求，“本質上是私人交通，并不屬于公共交通體系”。當前適應“互聯網+”的網約車新業態提供了改革機遇，同時也對政府的行業治理水平提出了挑戰。政府有關方面應當利用機會重構出租車行業，盡快轉變思路，對出租車特許經營制度及相關落后僵化的監管體制進行改革，注重政府與平臺的合作監管體制設計，推動建立一個能有效自律，同時又規范有秩序、安全有保障的以網約出租車為主導的新業態。

（三）加強對經營平臺主體的合理規范和科學監管

網約車經營平臺主體具有接入平臺的審核能力和相關技術，在信息配對、營運過程、費用支付、服務評價、糾紛處置各環節都承擔有相應責任，起著決定性作用。美國數地的立法中均明確網絡平臺公司是網約車的監管重點，政府和網絡平臺合作實施監管責任，政府機構制定車輛、司機和保險的運營標準，平臺企業承擔落實標準的義務和責任。這些做法值得借鑒，但同時也要結合我國社會實際，不能過多給相關企業增加難以承受或不能實現的責任壓力。

（四）政府在強化監管的同時要加強服務，協調多方力量共同促進網約車規范發展

江必新認為在急劇轉型期，市場競爭不充分與過度競爭的現象并存，損害消費者利益與損害公共利益的現象并存。政府的責任主要是加大經濟性監管力度，以解決市場失靈問題。政府對網約車監管的重點是安全性和規范有序性問題。安全保障是網約車運營的基礎和重心，包括消費者的人身安全和個人信息安全，為此需要研究和明確車輛和駕駛人員的準入標準和管理標準。規范有序主要是在當前階段如何促進網約車與傳統出租車協調發展的問題，即使在新政落地后，這一難題仍對政府的管理能力仍然提出了挑戰。由于網約車具有基于移動互聯網技術而產生的新型跨界服務模式，政府還需要協調通信、公安、交通、工商、稅務、旅游等部門協調配合，共同形成監管合力，從而促進網約車安全有序、規范協調的發展。

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