新型城鎮化進程中農民工職業培訓的政策供給與制度變革

張軍霞+陳鵬

摘 要：有效的政策供給是農民工職業培訓質量提升和融入城市生活的重要途徑，但隨著新型城鎮化的推進，我國職業教育的政策供給顯然已經不能滿足農民工對于職業培訓的需求，職業學校制度體系缺乏對農民工職業培訓的關注，職業培訓與職業資格認證脫節，職業培訓經費投入短缺等嚴重制約農民工市民化的進程。因此，構建農民工職業培訓體系，落實職業院校職業培訓的主體責任，理順農民工職業培訓的體制機制，加大農民工職業培訓的財政投入，是我國新型城鎮化進程中十分重要的制度安排。

關鍵詞：新型城鎮化；農民工職業培訓；政策供給；制度變革

作者簡介：張軍霞（1991-），女，陜西寶雞市人，陜西師范大學教育學院2014級職業技術教育學碩士研究生，研究方向為職業教育基本理論；陳鵬（1962-），男，陜西富平人，陜西師范大學教育學院院長，教授，博士生導師，研究方向為職業教育、教育政策與法律。

基金項目：2015年國家社科后期資助項目“職業教育政策研究”（編號：15FJK001），主持人：祁占勇。

中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1001-7518（2017）07-0024-07

隨著我國新型城鎮化的推進，以大城市為主，中小城市為輔、小城鎮為基礎的多層次的城鎮化格局基本形成，大量農業人口向城市的轉移成為這一進程的重要表征。然而，由于農民工普遍缺乏應有的職業教育與培訓，其就業能力與水平受到嚴重制約，在激烈的就業競爭中處于不利地位，極易導致高失業率、高犯罪率和貧富差距懸殊等“城市病”，甚至會使國家落入“中等收入陷阱”。因此加強對農民工的職業培訓應成為我國新型城鎮化進程中不容忽視的政策選擇與制度安排。

一、農民工職業培訓的政策供給

改革開放以來，黨和國家高度重視農民工的職業培訓，頒布了一系列協調農民工職業培訓內外關系的行為規范和準則。筆者以我國第一個專門的農民工培訓政策《2003-2010年全國農民工培訓規劃》和2012年中共十八大提出新型城鎮化為依據，將農民工職業培訓政策劃分為三個不同的階段（見表1）。

（一）農民工職業培訓政策探索期（1978-2003）

1988年11月18日，國務院頒發了《關于組織實施“燎原計劃”的請示》，提出農村教育要逐漸把為轉移勞動力提供必要技術培訓納入工作任務之中。1993年2月13日，中共中央、國務院頒發《中國教育改革和發展綱要》，提出“將‘城鄉勞動者的職前、職后有較大發展納入我國教育總目標，要認真實行‘先培訓后就業的制度，并且提出到20世紀末，中心城市的行業和每個縣，都應當辦好一、兩所示范性骨干學校或培訓中心，同大量形式多樣的短期培訓相結合，形成職業技術教育的網絡”。1997年5月26日，國家出臺《關于實施社區“千校百萬”外來務工青年培訓計劃的意見》，提出“將城市外來務工青年的培訓工作納入本地區職業技能開發總體規劃中”，并提到了培訓機構和管理監督機制。1998年10月14日，中共中央頒發了《關于農業和農村工作若干重大問題的決定》，《決定》初次涉及培訓內容和培訓方式。2003年1月5日，國務院辦公廳以一號文件的形式發布了《國務院辦公廳關于做好農民進城務工就業管理和服務工作的通知》，提到了培訓原則、培訓形式，并首次提到經費及收費問題。這一階段農民工職業培訓政策散見于國家關于三農的相關政策中，強調對農民工進行職業培訓的重要性，對農民工職業培訓的方式、經費、監管等提出具體要求，但缺乏關于農民工培訓的系統性政策文件。

（二）農民工職業培訓政策的發展期（2003-2012）

為進一步促進農村勞動力向非農產業和城鎮轉移，2003年9月18日，農業、勞動保障、教育、科技、建設、財政等6部門共同制定，國務院辦公廳轉發了《2003-2010年全國農民工培訓規劃》，對農民工培訓原則、目標與任務、具體實施策略等都作出了政策規劃，主要對農民工進行引導培訓與職業技能培訓，對農民工職業培訓的管理機制、資金分擔機制、激勵機制、就業準入制度等提出要求。這是我國政府出臺的第一部專門針對農民工職業培訓的政策文件，相對于以往零散分布于其他政策文件的農民工職業培訓政策來說比較完善，但具體實施細則不夠明確，農民工職業培訓政策仍需不斷充實。2004年2月8日，國家頒布中央一號文件《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》，《意見》對農民工的職業培訓經費給予了制度性保障。2004年3月22日，六部委出臺《關于組織實施農村勞動力轉移培訓陽光工程的通知》，強調在整體布局的基礎上對于各省培訓工作的展開做出統籌規劃。確立了各部門“政府扶持、齊抓共管，統籌規劃、分步實施，整合資源、創新機制，按需培訓、注重實效”的工作原則，這是第一次針對政府各部門提出的工作原則。2004年2月20日，農業部頒布了《關于做好2004年農民培訓工作的意見》，提出“政府推動、學校主辦、部門監管、農民受益”的工作原則。2004年8月20日，勞動和社會保障部頒布了《關于實施星火職業技能遠程培訓項目的通知》，在信息化的大背景下提出跨越省份的界限來開展培訓工作，編寫培訓教材，交流培訓經驗，進行培訓的實地調研。2005年10月28日，政府出臺《國務院關于大力發展職業教育的決定》，要求各地區統籌協調，發展轉移勞動力的培訓。2006年5月19日，六部委頒布《關于做好2006年農村勞動力轉移培訓陽光工程實施工作的通知》，旨在提高農村勞動力素質和就業技能，促進農村勞動力向非農產業和城鎮轉移。2006年3月27日，政府出臺《國務院關于解決農民工問題的若干意見》，其中涉及了農民工工資、就業、技能培訓、勞動保護、社會保障、公共管理和服務、戶籍管理制度改革、土地承包權益等各個方面的政策措施。2008年2月19日，國務院頒布《關于做好促進就業工作的通知》，提出要對農民工職業培訓實施激勵措施，對進城務工人員取得資格證書的給予職業技能鑒定補貼。2008年12月20日，國家出臺《國務院辦公廳關于切實做好當前農民工工作的通知》，提出進一步對農民工職業培訓經費投入、培訓方式作出規范。2009年12月31日，中共中央、國務院發布《關于加大統籌城鄉發展力度，進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》，其中也提到要積極開展農民工職業培訓工作。2010年1月25日，國務院辦公廳發布《關于進一步做好農民工培訓工作的指導意見》，指出農民工培訓中存在的問題，并提出改進的具體措施。在此期間農民工職業培訓政策發展逐漸繁榮，提出了與農民工培訓相關的配套制度、培訓原則、培訓機構、培訓計劃以及培訓后職業技能鑒定等政策內容。這一時期，我國針對農民工的職業培訓有了系統規劃與頂層設計，農民工職業培訓政策更加具體豐富，更加系統化，是我國農民工職業培訓政策的大發展大繁榮時期。

（三）農民工職業培訓政策的深化期（2012-至今）

2012年中共十八大提出新型城鎮化戰略之后，國家為適應新型城鎮化的發展需要也出臺了一系列政策文件。2014年3月16日，中共中央、國務院頒布《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》，提出要繼續加強對農民工的培訓，政府要給予農民工技能培訓提供補貼，職業院校要積極參與農民工職業培訓，在信息化背景下，建立網絡咨詢服務系統。同時還提出“農民工、失業人員等免費接受基本職業技能培訓覆蓋率到2020年要超過95%”，為今后職業教育的改革發展指明方向。2014年5月2日，政府出臺了《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》，再次提出農民工職業培訓的經費保障。2014年6月16日，國務院六部委發布的《現代職業教育體系建設規劃（2014-2020年）》指出，要廣泛對農民工、退役軍人等實施有效的培訓，并且也支持農民工采取豐富多樣的方式參與職業培訓，明確將我國農民工培訓納入現代職業教育體系。2014年9月30日，政府頒布《國務院關于進一步做好為農民工服務工作的建議》，繼續加強對農民工就業創業政策的完善，有針對性地為農民工職業培訓提供政策咨詢、職業指導等，運用財政支持農民工的創業培訓，將農民工納入創業政策扶持范疇。2016年2月6日，政府出臺《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》，提出針對城鎮化質量不高等問題，加強對農民工的職業教育培訓。這是新時期對農民工職業培訓做出的新調整，將農民工職業培訓政策與新型城鎮化發展相結合，成為新型城鎮化發展的重要制度支撐。

農民工職業培訓政策經歷由關注農業豐收、農村發展與轉移勞動力的培訓，到將其作為新型城鎮化問題的重要支撐，標志著我國農民工職業教育政策發展進入新的歷史階段。但客觀地講，新型城鎮化建設是一個系統工程，也是一個新興事物，現有的農民工職業培訓政策與國家城鎮化建設還存在諸多不適應的地方，如農民工職業培訓的制度不完善，職業學校制度體系缺乏對農民工職業培訓的關注，農民工的職業培訓和行業所需的職業資格認證嚴重脫節，農民工培訓的經費短缺，政府未將其納入免費教育制度等嚴重制約著農民工職業培訓的質量與效能，進而影響國家新型城鎮化進程。

二、新型城鎮化進程中我國農民工職業培訓的制度困境

改革開放30多年以來，國家出臺了一系列有關農民工職業培訓的政策，意在提升其職業能力，支撐國家改革發展的進程。但隨著我國新型城鎮化進程的推進，已有的職業教育體系不能適應農民工城鎮化需要。職業教育的重點是職業學校教育和在校學生，而將農民工群體排除在外，職業培訓和職業資格脫節，培訓內容和就業脫鉤，職業培訓未納入國家中等職業教育免費政策之中等，都嚴重制約著國家新型城鎮化的有效推進。

（一）職業學校制度體系忽視農民工職業培訓

在城鎮化的進程中，大量農村轉移勞動力急需職業培訓。我國勞動力市場不僅需要學歷型人才，也需要技能型人才。據我國有關部門公布的研究資料顯示，我國社會經濟發展對于專業技能勞動者的需要越來越多，尤其是對高技能人才的需要遠遠超過了現有供給。相比于學歷教育，社會更加希望擁有專業技能的人才[1]。在新型城鎮化的背景下，急切需要加強對農民工專業技能、專業素質培養。雖然國家出臺了一系列政策以保障農民工職業培訓的順利進行，然而農民工在當前社會依然處于弱勢地位，農民工的職業培訓尚未制度化、體系化，效果并不明顯。整個國家的城市職業教育制度設計關注的是學校教育體系，關注的重點對象是青少年學生，較少關注到農民工的職業培訓，農民工職業培訓極少被納入職業教育的制度設計中，或者說沒有完整的農民工職業培訓制度設計。我國對于農民工的職業培訓大多是由培訓機構負責，然而農民工由于自身工作的因素，需要具有靈活性、實用性的培訓，而職業院校主要是長學制的、系統化的青少年學生教育，顯然忽視了農民工對于職業培訓的現實需要[2]。因此農民工的職業培訓呼聲雖高，實施效果卻不佳。

（二）職業培訓與職業資格認證脫節

客觀地講，近年來，國家也為農民工的職業培訓出臺了很多政策，但為什么效果不佳，甚至在某些地區成為特定職業培訓機構套取國家職業教育經費的手段，究其根本在于職業培訓與職業資格不對接，說到底是職業培訓的管理體制問題。我國的職業培訓、資格認定主要是由勞動與社會保障部門負責，職業教育主要是由教育行政部門或者由行業部門負責，職業教育呈現多頭管理體制。一方面，教育部、勞動與社會保障部和農業部等分別制定農民工的職業培訓政策，承擔農民工職業培訓的職責，很難協調制定戰略規劃[3]。多部門管理的格局，容易出現互相推諉現象；另一方面，各部委與地方政府不同的責任劃分導致教育培訓和職業資格認證脫鉤，培訓內容和就業脫節。教育部門舉辦的職業學校關注專業建設與課程設計，具有頒發學歷證書的權利，而沒有職業資格證書授予權，勞動與社會保障部具有依法頒發職業資格證書的權利，卻沒有完善的學校教育的有效支持，這也是農民工不愿意參加職業培訓的原因之一。2007年勞動與社會保障部頒布《關于做好農村勞動力培訓考核鑒定工作的通知》，要求各區縣要安排農民工培訓鑒定補貼的專項經費，但是由于職業培訓與職業資格的不銜接，各部門無法統籌管理，導致個別培訓機構有空可鉆，一些社會培訓機構獲得了農民工培訓扶持資金，但辦學質量不高，所設專業過時，教學內容過于理論化，農民工學不到有用知識[4]。

（三）農民工職業培訓經費投入不足

2009年，溫家寶總理在《政府工作報告》中提出，將中等職業教育納入免費政策的范疇，要對經濟有困難和涉農專業的中等職業學校學生優先實施免費教育，這無疑對職業教育的發展具有極大的推動作用。但該政策適用主體主要是中職業學校的在校學生，職業培訓未明確納入中等職業教育的范疇。因此，在新型城鎮化迅速推進的今天，農民工作為城鎮化建設的主體，以及城市中的弱勢群體，他們的職業培訓卻未納入到免費政策中。我國的農民工職業培訓經費除勞動者個人、用人單位之外，主要來自于各級政府的專項財政撥款，在職業教育經費總盤子中所占比例很小。然而每年我們都有數以千萬計的農村轉移勞動力需要培訓，國家的培訓財政支出相比于農民工的培訓需求來說仍然是杯水車薪。出于成本考慮，加上農民工的流動性比較大，用人單位也不愿意將自己的投資付諸東流；農民工原本極低的打工收入，根本無力承擔高昂的職業培訓經費。即使農民工能夠承擔培訓經費，但如果參與培訓而無法找到工作，失去經濟來源，生活的溫飽都會成為問題。有學者做出的一項調查表明，不同職業的農民工參加一項短期培訓的費用一般能達到幾百到幾千元之間，但最少也需花費數百元。農民工不僅要承擔高昂的培訓費，并且還要負擔住宿費、誤工費、交通費等一系列其他費用。農民工如若要進行職業技能鑒定，初級工的鑒定都需要花費大致二百元，住行等費用總共花費在上千元；而農民工的就業培訓不僅需要花費3個月的時間，而且要交培訓費等一系列費用，花費600到900元不等[5]。國家財政經費投入不足，導致農民工對職業培訓望而止步，進而影響其職業選擇與就業質量。

三、我國新型城鎮化進程中農民工職業培訓的制度變革

新型城鎮化建設是國家重大的戰略決策，農民工職業技能與職業素養的提升是這一戰略決策的重要支撐。因此，職業教育要主動作為，積極進行供給側改革，通過制度變革與質量提升，回應新型城鎮化的訴求。

（一）構建農民工職業培訓體系

農民工職業培訓是我國現代職業教育體系建設的重要組成部分，教育部六部委頒布的《現代職業教育體系建設規劃（2014-2020年）》，按照終身教育的理念，對我國職業培訓制度進行了宏觀設計，對建構科學合理的農民工職業培訓體系具有重要指導價值。具體而言，農村轉移勞動力輸出地，應可根據地方實際，繼續辦好職業學校與培訓機構，開展實用技術技能培訓，使學習者獲得基本的城鎮工作和生活的常識、職業道德、職業知識、職業技能，為勞動力的城市轉移做好前期準備。勞動力輸入地的各類職業院校在完成傳統的學校教育任務的同時，要主動承擔起農民工培訓的主體責任，開放學校資源，鼓勵優秀教師積極參與農民工的職業培訓，通過多種形式為農民工提供終身學習機會；企事業單位依法履行教育法、職業教育法所規定的法律義務，肩負更多的公共責任，舉辦職工教育，建立制度化的崗位培訓體系；社會培訓機構要依法自主開展農民工職業培訓和承接政府組織的農民工職業培訓，開發服務于農民工需求的職業培訓課程，培養出崗位所需要的新型農民工[6]，實現經濟效益與社會責任有機整合。同時，要增強職業教育體系的開放性和多樣性，使農民工在融入城鎮生活的過程中，根據職業發展需求，通過多次選擇、多種方式靈活接受職業教育和培訓，提升學習者的職業素養；建立健全非學歷職業教育的質量認證體系、學分積累和轉換制度、學分銀行和職業資格考試制度，搭建農民工終身學習的立交橋，使職業培訓成為促進農民工市民化的孵化器，成為塑造高素質公民、助推新型城鎮化進程的推進器。

（二）落實職業院校職業培訓的主體責任

《現代職業教育體系建設規劃（2014-2020年）》指出：“各類職業院校是繼續教育的重要主體，通過多種教育形式為所有勞動者提供終身學習機會”。我國現代職業教育的建設目標是在2020年基本建成中國特色現代職業教育體系，其基本表征為：“現代職業教育理念深入人心，行業企業和職業院校共同推進的技術技能積累創新機制基本形成，職業教育體系的層次、結構更加科學，院校布局和專業設置適應經濟社會需求，現代職業教育的基本制度、運行機制、重大政策更加完善，社會力量廣泛參與，建成一批高水平職業院校，各類職業人才培養水平大幅提升”。在這一具有中國特色的現代職業教育體系中，以中等職業學校和高等職業學校為主干的職業院校建設顯然處于核心地位。在傳統職業教育職責劃分中，政府和社會各界會習慣地將農民工職業培訓視為企業或社會培訓機構的責任，職業院校主要進行學歷教育，這種觀念與制度安排顯然不能適應新型城鎮化建設的國家戰略。新型城鎮化進程的標志之一即是農業人口向城鎮的轉移，依照國家新型城鎮化建設規劃，近年來我國每年進入城鎮的農業人口以千萬人計，遠遠超出企業與社會培訓機構的承載能力。職業院校作為改革開放以來國家重點建設的領域，從學校基本建設、實訓基地、雙師型教師隊伍建設、專業與課程建設等都有長足的發展，為國家現代化建設培養了數以萬計的各級各類技術技能人才，成為國家現代化的重要人力資源支撐，其辦學實力遠非企業、社會培訓機構能夠匹敵，雖然社會對職業院校的辦學也不乏微詞，但在現代職業教育體系中職業院校的核心地位已成共識。因此，在國家新型城鎮化進程中，職業院校要解放思想，積極作為，勇于擔當，把農民工職業培訓納入學校的發展戰略中，在學校的實訓基地、課程體系、隊伍建設等人才培養過程中，根據農民工的需要，開發培訓課程，組織教育教學，把農民工的職業培訓作為學校主要教學任務之一，實現學校教育與培訓協調發展。同時，國家也應進一步細化職業院校職業培訓的主體責任，形成經費、職業院校基本能力建設、隊伍建設等政策激勵，引導學校積極參與農民工職業培訓，和企業、社會培訓機構一體，共同承擔起農民工職業培訓的公共責任。

（三）理順農民工職業培訓的體制機制

《現代職業教育體系建設規劃（2014-2020年）》規定：“推動加快修訂《職業教育法》。依法確立現代職業教育體系基本架構，明確各級政府的職責，規范職業院校、行業、企業等主體的權利、義務，將職業教育體系建設的成果法制化”。“教育、勞動和社會保障、發展改革、財政部門以及行業部門根據各自職責分別負責有關工作，共同推進現代職業教育體系建設”。條塊分割、多頭管理、職責重疊、效率低下等職業培訓的體制機制問題，多年來一直為理論界所詬病，所以，在建立現代職業教育體系的總體目標下，有必要厘清各級政府在新型城鎮化進程中對農民工的職業培訓責任。首先，明晰中央政府與地方政府的職業培訓責任。中央政府是職業教育政策頂層設計者與法律法規的制定者，可通過一系列的政策工具對國家職業教育走向進行干預與引導，實現國家對職業教育的宏觀控制，保障國家現代化建設進程中的人才供給。因此，應加快《職業教育法》的修改，明確規定各培訓主體的責任與關系，突破體制機制障礙，實現各培訓主體協同合作。各地方政府主要是配合中央政府完成國家的戰略任務，是各地區公共服務的主要實施者[7]。地方各級政府要根據本地區的情況，落實國家職業教育的法律法規和規章，在自己的職權范圍內制定相關的實施細則，根據緊缺崗位、農民工的培訓意愿等，明確各自社會事業發展的重點領域，采取適合本地發展的方式對農民工進行職業培訓[8]。其次，明確農民工輸出地與輸入地的政府責任。輸出地政府主要是負責對有轉移意向的農民工實施轉移前的就業指導與培訓，包括就業供求信息、勞動力市場分析，法律法規及公民素養、職業技能、職業素養等，以便其更好地融入城市。而輸入地政府相對來說更了解勞動力市場需求，應該主要承擔職前、職中、職后的職業培訓，肩負起對農民工的職業教育培訓職責[9]。兩地政府互相監督，分工合作、有計劃有重點地擔負起農民工培訓的責任。最后，建立農民工職業培訓協同體。通過修改《職業教育法》，明確勞動與社會保障部門、教育部門、民政部門、財政部門、農業部門和科技部門等職能部門的責任，要改善各自為政的局面，統籌規劃，加強組織，協調各部門力量[10]，協同推進農民工的職業培訓。具體可以考慮將農民工培訓工作主要劃歸一個部門來管理，由該部門負責管理工作的開展，統籌規劃農民工職業培訓工作的實施，協調其他各相關部門，調動各部門合作的積極性。也可以考慮直接建立專門的農民工職業培訓管理部門，對農民工職業培訓相關事項進行統籌規劃。

（四）加大農民工職業培訓的財政投入

加大國家的財政性職業教育撥款，合理規劃職業教育與職業培訓經費的比例，加強經費管理，建立農民工職業培訓經費績效評價制度、審計監督公告制度、預決算公開制度，是農民工職業培訓制度建設的基礎性保障。首先，加大政府資金投入力度。國家作為農民工強有力的依靠，承擔著維護民眾受教育權實現的支持義務。政府是農民工職業培訓經費的主要承擔者，但當前政府有限投入遠不足以支撐龐大的農民工職業培訓需求，因此，在加大各級政府對職業教育的投入總體考量下，完善各級政府的財政分擔機制，對農民工職業培訓實施專項財政政策，猶如國家制定各級各類學校生均經費標準一樣，各級政府也應依法出臺農民工培訓經費標準，參照國家中等職業教育免費政策，對農民工實施免費職業培訓。其次，探索并完善代金券制度。代金券制度是指向農民工發放實名培訓券，由農民工持代金券到自己選擇的培訓機構，參與自己需要的職業培訓，培訓機構憑培訓代金券及農民工選擇職業培訓信息與政府部門進行資金結算[11]。實施實名代金券制度，一方面可以使得農民工有權利自主選擇培訓機構與培訓內容，激發培訓機構之間有序競爭，提高培訓效果，使農民工主動適應新型城鎮化進程；另一方面，可以提高資金的使用效率，避免資金的浪費和套取國家培訓經費現象的發生。

總之，農民工的職業培訓制度的創新是我國新型城鎮化進程中的基礎性問題，唯有農民工職業素養的提高與就業、創業能力的提升，我國新型城鎮化才會有效推進，才可能成功跨越“中等收入陷阱”，躋身高收入國家行列。

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責任編輯 肖稱萍