高職院校依法治理中的三個平衡

摘 要：依法治理是基于厘清和界定相關主體法律關系基礎上的民主化、法治化、科學化治理，推進高職院校依法治理，需要法人自治，實現政校關系中學校辦學自主權與政府宏觀管理的平衡；合作共治，實現行業企業與學校關系中責權利的平衡；分權共治，實現師生員工與學校關系中權力（利）保障與訴求滿足的平衡。

關鍵詞：高職院校；依法治理；平衡

作者簡介：楊曉慧（1979-），女，南京鐵道職業技術學院副教授，南京大學博士生，研究方向為思想政治教育、中國政治。

中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1001-7518（2017）07-0045-04

依法治校是建設法治中國的重要方面，法治也是高職院校治理能力現代化不可或缺的核心要素，推進高職院校依法治理具有重要的理論和實踐價值。高職院校的依法治理涉及政府、行業企業、學校、教職工、學生等利益相關主體，是基于厘清和界定相關主體法律關系基礎上的民主化、法治化、科學化治理，實質上是對利益相關主體責權利的法律劃定和嚴格遵守。

一、法人自治——政校關系中學校辦學自主權與政府宏觀管理的平衡

政府是高職院校的舉辦者和管理者，無論是資金來源還是政策導向，政府對高職院校的發展都至關重要。而高職院校能否有效依法治理，首先取決于依法治校自主權的獲得與使用。因此，高職院校依法治理的前提是實現法人自治，努力達成政校關系中學校辦學自主權與政府宏觀管理的平衡。

（一）政府與高職院校關系：重視不夠與管制過多并存

1980年，金陵職業大學的誕生開啟了我國高職教育發展的序幕。1996年，《中華人民共和國職業教育法》，從法律上確定了高職教育在我國教育體系中的地位。1999年，《中共中央國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》將高職教育明確為高等教育的重要組成部分。由于高職教育本身兼具高等性和職業性雙重特征，加上我國相當一部分高職院校是由原來的中專學校合并、升格而成，因此很長一段時間以來，高職院校的治理一方面存在對普通高等院校的模仿和移植，另一方面也有因循中等職業院校的延續和依賴。在高職院校與政府的關系中，呈現出普通高校、中等職業學校與政府關系的混合體模式，即一類是政府將高職院校納入高校管理體系，但政府對高職院校存在重視不夠和行政干預過多并存的現狀。根據調查，在回答“您認為高職發展中政府角色的最大缺失是什么”時，認為“投入嚴重不足”的比例達55.1%，比例最大；認為“政策法規缺失”的比例達12.6%，比例居次[1]。同時，政府對高職院校從學校設置、經費管理、專業設置、招生就業、教學組織和管理等進行了全方位管制。在1999年頒布的《中華人民共和國高等教育法》明確了高校的法人資格后，從1999年到2002年，教育部連續出臺了系列高職教育文件，既包括《高等職業學校設置標準（暫行）》、《國務院辦公廳關于國務院授權省、自治區、直轄市人民政府審批設立高等職業學校有關問題的通知》、《關于支持中央部委院校進行示范性職業技術學院建設有關問題的通知》等宏觀管理的文件，也包括《關于制定高職高專教學計劃的原則意見》、《高職高專教學管理要點》等微觀管制的文件。另一類則是部分高職院校仍處于政府接管的過渡階段，其治理依然延續中等職業學校的模式，如2015年湖南化工職業技術學院才由原省石化行管辦管理劃歸省教育廳管理。但隨著管理體制運行的進一步規范化，這種狀況將逐漸趨少。因此，高職院校與政府關系的主流依然是第一類，所存在的癥結則是重視不夠與管制過多并存。

（二）法人自治——政校關系中學校辦學自主權與政府宏觀管理的平衡

高職院校與政府是以行政法律關系為主，包括民事法律關系、社會公共關系等在內的多重關系；其核心是處理政府控制與學校自治的矛盾，而其實質則是權力配置與利益分配為主導的平衡。在高職教育的改革發展中，政府和高職院校理應是利益共同體，政府通過發展職業教育促進公平、保障就業、改善民生，高職院校則通過獲取政府支持、有效管理來提升人才培養、社會服務等能力，以此提高職業院校自身吸引力、核心競爭力和社會美譽度，并落實推進教育公平、高質量就業、民生改善。在二者關系中，要摒棄兩個預設，一是將政府權力視為阻礙高職院校發展的因素，認為高職院校獲得自主權必然有利于改革發展的順利推進；二是認為高職院校基礎薄弱，因此政府加強控制是必由之路。事實上，政府的控制管理與高職院校的自治都不能無限擴張，而應基于國家政權統治和社會效益最大化的原則，達到學校法人地位與政府宏觀管理的平衡。

在服務型政府、有限政府的變革背景下，政府對高職院校的大包大攬已經不合時宜，且在一定程度上有可能阻礙高職教育發展，因此政府的宏觀管理應從無限控制轉向有限控制，同時避免無限放權和實現有效監督。同時，高職院校既需面向社會自主辦學，卻不應也不可能是獨立于政府、社會之外的獨立王國，因此高職院校辦學自主權應從過度依賴轉向有限自主，同時避免無限擴張、實現自我約束。高職院校法人地位與政府宏觀管理的平衡，一方面需對政府行政管理權限和高職院校辦學自主權通過法律法規加以劃定和確認，明確邊界，并努力使雙方的權利與義務的總量上達到平衡；另一方面則需要以國家利益和社會效益為導向，在政府行政管理權和高職院校辦學自主權間形成有效銜接和良性互動：而要達成這樣的理想狀態，任重而道遠。1999年頒布的《中華人民共和國高等教育法》首次明確了高校的法人資格，此后，落實高校法人資格、推進高校辦學自主權的系列文件相繼誕生。《2003-2007年教育振興行動計劃》提出，“規范教育行政部門在政策制定、宏觀調控和監督指導方面的職能，依法保障地方教育行政部門的教育統籌權和學校辦學自主權”。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》（2010-2020）第38條規定，“推進政校分開、管辦分離。適應中國國情和時代要求，建設依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的現代學校制度，構建政府、學校、社會之間新型關系。適應國家行政管理體制改革要求，明確政府管理權限和職責，明確各級各類學校辦學權利和責任。”2013年《關于全面深化改革若干重大問題的決定》第42條提出“深入推進管辦評分離，擴大省級政府教育統籌權和學校辦學自主權，完善學校內部治理結構。”2015年12月27日修訂的《中華人民共和國高等教育法》對高校辦學自主權予以了法律確認，教育部在2016年初已完成職業教育法修訂草案起草工作，但政府與高職院校的關系正處在轉型調整過程中。

二、合作治理——行業企業與學校關系中責權利的平衡

行業企業是高職教育的重要參與主體和辦學主體，高職院校與行業企業的關系既構成高職院校辦學的外部環境，又深層嵌入到高職院校人才培養、科學研究、文化傳承、社會服務全過程。因此，高職院校依法治理的基礎是與行業企業形成合作治理，努力達成行業企業與學校關系中責權利的平衡。

（一）行業企業與高職院校關系：動力不足與參與低效

基于職業教育的特殊性，行業企業與高職院校的關系一直是高職教育改革發展中一組重要的關系，國家提出并致力于推進產教融合、校企合作的高職院校辦學模式，并實施了成立行業指導委員會、加強雙師型教師隊伍建設、推進集團化辦學、開展現代學徒制試點等系列舉措。根據《教育部關于公布全國行業職業教育教學指導委員會（2015-2019年）組成人員的通知》，我國現有56個行指委；根據2016年5月31日聯想職業教育集團成立大會上教育部副部長朱之文的數據，全國共建成職業教育集團1200余個，覆蓋全國超過60%的職業院校（包括中職與高職），合計3萬余家企業參與；但從整體上看，當前行業企業參與高職院校辦學的積極性不高，行業企業參與高職院校治理的機制不健全、平臺缺乏、功效不足，呈現動力不足與參與低效的特征。行業企業參與高職教育既來自自身利益關切的內生動力，如滿足技術技能人才需求、降低人才隊伍建設成本等，同時也來自法律法規約束的外部壓力，如國家法律法規規定行業、企業在高職教育中的角色和應有職能。但行業企業的內生動力和外部壓力都明顯不足，其實質是行業企業在高職教育（院校）改革發展中的責權利不明晰和不對等。一方面，政府雖然通過法律法規、文件規章等形式對行業企業參與高職教育的責任作了宏觀規定，如2002年的《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》、2002年的《教育部、國家經濟貿易委員會、勞動和社會保障部關于進一步發揮行業、企業在職業教育和培訓中作用的意見》（教職成[2002]15號）、2005年的《國務院關于大力發展職業教育的決定》。《教育部關于充分發揮行業指導作用推進職業教育改革發展的意見》（2011年）中，對行業在職業教育改革發展中的作用做了界定：“行業是連接教育與產業的橋梁和紐帶，在促進產教結合，密切教育與產業的聯系，確保職業教育發展規劃、教育內容、培養規格、人才供給適應產業發展實際需求等方面，發揮著不可替代的作用。”但無論是《教育法》、《高等教育法》、《職業教育法》等法律法規，還是《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》等文件，都采用“可以”、“應當”、“鼓勵”等表述，沒有強制規定行業企業促進職業教育（院校）的法定義務；同時缺乏具體可行的實施性細則，也缺乏不執行的懲處規定。另一方面，對行業企業參與職業教育有責任要求而缺乏對等權利、利益激勵，如《職業教育法》對職業教育辦學經費的來源進行了明確規定，但缺乏對企業參與提供支持和鼓勵的明確法律條款。

（二）合作治理——行業企業與學校關系中責權利的平衡

高職院校與行業企業是以民事合作關系為基礎，包括行政管理關系、社會公共關系在內的多重關系，在政企分開、政府職能轉變的背景下，其實質是特殊的民事合作關系，即基于高職教育政府主導、行業指導、企業參與辦學機制下，兼具強制性和隨意性的民事合作關系。推進行業企業與高職院校的合作治理，關鍵是實現責權利的平衡。一是落實責任，要通過修訂《職業教育法》等相關法律，制定《校企合作促進法》等法律法規，明確規定行業企業在促進高職院校改革發展中的角色，并通過系列規章、文件等落細落小落實，特別是對不履行職責的懲罰性規定及執行；二是賦予權利，要加強行業企業參與高職院校辦學的權利賦予、平臺創設、渠道暢通，如政行企校的合作協調組織如何建立，董事會、理事會等多種形式的議事制度如何推進等；三是提供激勵，即法定促進行業企業參與高職院校辦學、合作治理的激勵性政策，如2005年《國務院關于大力發展職業教育的決定》（國發[2005]35號）要求，對支付實習學生報酬的企業給予相應的稅收優惠；2007年《關于印發〈企業支付實習生報酬稅前扣除管理辦法〉的通知》（國稅發[2007]42號）規定，合作企業支付給學生實習期間的報酬，準予在計算繳納企業所得稅稅前扣除，但由于法律強制性不夠，企業的合法權益并未得到保障。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》（2010-2020年）規定，“建立健全政府主導、行業指導、企業參與的辦學機制，制定促進校企合作辦學法規，推進校企合作制度化。鼓勵行業組織、企業舉辦職業學校，鼓勵委托職業學校進行職工培訓。制定優惠政策，鼓勵企業接收學生實習實訓和教師實踐，鼓勵企業加大對職業教育的投入。”期待正在修訂的職業教育法和即將制定的《校企合作促進法》能在這方面予以推進。

三、分權共治——師生員工與學校關系中權利保障與訴求滿足的平衡

任何大學治理結構都只是外在的一種物質形式，其精神實質在于權力的保障和利益訴求的最大滿足[2]；在實現法人自治、與行業企業合作共治的基礎上，高職院校依法治理的關鍵是協調教師（職工）、學生、管理者等多元主體的利益訴求與權力配置關系，努力達成權利保障與訴求滿足的平衡。

（一）師生員工與學校關系：訴求多元與權力失衡

在高職院校內部關系中，存在教師（職工）、學生、管理者等多元主體，不同主體有不同的利益訴求，在政治權力、行政權力、學術權力和民主權力的不同配置模式下，呈現出不同主體權益保障和訴求實現的不同形態。整體而言，當前高職院校的內部權力配置中，政治權力擴張與弱化并存、行政權力泛化與虛化并存、學術權力式微與無為亂為并存、民主權利擴大與形式化并存。

《中華人民共和國高等教育法》第三十九條規定：國家舉辦的高等學校實行中國共產黨高等學校基層委員會領導下的校長負責制。在高職院校的治理實踐中，黨委作為領導核心依法行使政治權力，一方面存在權力擴張、以黨代政等現象；另一方面又存在黨的領導弱化、黨的建設缺失、從嚴治黨不力等問題，其實質是政治權力的濫用與失效。“行政化”往往被用來概括高校行政權力擴張的現實，但在高職院校既有行政權力替代學術權力、民主權力的泛化現象，也同時存在教學、學生、后勤、安全、科研、人事、財務、資產等方面管理失范、乏力等突出問題，即形式上行政權力無處不在實質上權力行使虛化的問題。作為保證教授治學的基礎性權力，學術權力在高職院校治理體系中日益受到關注，但一方面往往依附于行政權力，整體處于式微狀態；另一方面由于學術權力自身的保守性、學術權力組織人員行使權力的能力和素質參差不齊，也可能導致學術權力的濫用與無為。在民主權利方面，隨著民主意識的覺醒，無論是教師（職工）還是學生的民主權利等都不斷擴大，教代會、學代會等組織職能得到強化，但在一些關鍵問題上，教師（職工）、學生缺乏實質性參與：由此看來，師生員工與學校關系仍未完全理順，內部權力配置仍需進一步優化。

（二）分權治理——師生員工與學校關系中權力（利）保障與訴求滿足的平衡

“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理”規定了高職院校內部治理的基本框架，其實質是基于不同主體的物質利益、精神利益、政治利益等訴求，推動政治權力、行政權力、學術權力和民主權利的合理配置。根據相關法律和高職院校實際，高職院校的章程建設是推進分權治理的重要實踐，通過章程明確不同權力的合理界域，實現權利保障與訴求滿足的平衡。

一是要堅持和完善黨委領導下的校長負責制，做到政治行政權力有力。2014年10月，中共中央辦公廳印發《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》，進一步明確了高職院校黨委和校長權責。要加強和改善黨的領導，依法有效行使黨的領導權和監督權。要提升行政權力的有效性，落實《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》《職業院校管理水平提升行動計劃（2015-2018年）》等文件精神，針對薄弱環節和突出問題，標本兼治，建立依法治校、民主管理的運行機制，推進辦學行為更加規范、學校常規管理更加有效；政治權力和行政權力都要嚴守權力邊界，將權力放進制度的籠子里。

二是要強調教授治學，做到學術權力有位。要將學術權力納入高職院校治理體系，明確學術權力的地位，將學術問題交給學術權力處理；同時，要確保學術權力有效運行，要明確學術委員會的職權范圍，建立公正透明的學術決策運行機制，科學規范的學術規范體系，正當的學術決策程序以及充分的權利救濟途徑[3]。在這里要特別防止一種傾向，即無限擴張學術權力，因為“就像戰爭意義太重大，不能完全交給將軍們一樣，高等教育也相當重要，不能完全留給教授們決定”[4]；學術權力同樣不能無限擴張，應與行政權力形成良性的相互制約關系。

三要奉行權利本位理念，做到民主參與和監督權利有為。高職院校與教師、學生都存在雙重關系，即行政法律關系和民事法律關系。教師和學生是高職院校的主體，高職院校的依法治理一方面要對師生行為規范建章立制，另一方面則要回應其合法合理的利益訴求，確保其享有的一切法定權利。就教師而言，主要包括學術自由權、教育學生權、學術事務管理權、獲得相應待遇和社會保障權、個人職業發展權、權益救濟權等；就學生而言，主要包括平等受教育權、自由學習權、獲得公正評價權、獲得獎勵和資助權、民主參與權、權益救濟權等[5]。教師和學生的民主參與和監督權利，是高職院校依法治理的重要表征。因此，在章程制定中要明確保障師生知情權、參與權、監督權的制度化渠道，推進教代會、學代會、工代會等建設；要健全教師和學生權利法律救濟體系，完善權利救濟和糾紛解決機制。

高職院校依法治理是依法治國在高等職業教育領域的重要實踐，高職院校的發展涉及價值取向、利益訴求同異并存的多個主體，處理好與各利益相關者的責權利關系，是依法治理的關鍵——這需要法人自治，實現政校關系中學校辦學自主權與政府宏觀管理的平衡；合作共治，實現行業企業與學校關系中責權利的平衡；分權共治，實現師生員工與學校關系中權利保障與訴求滿足的平衡。

參考文獻：

[1]董仁忠，等.關于政府與公立高職院校關系的調查報告[J].職教論壇，2011（12）：73-78.

[2]嚴文清.中國大學治理結構研究[M].北京：人民出版社，2011：205.

[3]東升.高校黨權、政權、學術權的邏輯及其治理結構[J].廣西社會科學，2014（8）：198-201.

[4]約翰·S.布魯貝克.高等教育哲學[M].王承緒，等譯.杭州：浙江教育出版社，2002：32.

[5]彭美.通過大學章程實現高校法治化治理的幾點思考[J].學校黨建與思想教育，2015（12），91-93.

責任編輯 宋慶梅