排污許可證制度在環(huán)境管理制度體系的新定位研究

鄧紅燕

摘要：2015年1月1日，新《環(huán)保法》明確規(guī)定我國境內(nèi)排污單位開始全面實施新排污許可證制度，這也打破了國內(nèi)20年來排污許可證制度推而不廣的尷尬窘境，讓制度中所包含的污染排放管理政策功能得以有效發(fā)揮。為此，我們應該重新審視排污許可證制度在過去20年來的試行歷史和發(fā)展現(xiàn)狀，指明它現(xiàn)存發(fā)展可能存在的諸多問題，對它在我國環(huán)境管理制度體系中的職能與作用進行重新定位，證明它之于我國環(huán)境管理保護和排污規(guī)范治理的重要性。

關(guān)鍵詞：排污許可證制度；環(huán)境管理制度體系；職能定位；法律規(guī)范

正式推行排污許可證制度的目的就在于促進環(huán)境管理與法制規(guī)范之間的聯(lián)系，解決其試行期存在的問題，并發(fā)揮它的職能作用優(yōu)勢。我國環(huán)境問題嚴重，排污許可證的推出不但能從社會生產(chǎn)排污總量控制方面實現(xiàn)連續(xù)達標排放要求，也能通過該制度的正式實施來將我國現(xiàn)有的高成本、低效率管理政策系統(tǒng)整合起來，實現(xiàn)對包括空氣、水域、氣候等領(lǐng)域質(zhì)量的持續(xù)改善，所以應該從環(huán)境治理和法律規(guī)范兩方面來對新制度進行重新定位。

一、我國排污許可證制度實施現(xiàn)存問題分析

排污許可證制度起源于歐洲（瑞典），多年來被許多國家作為環(huán)境保護重要法規(guī)所實踐并取得一定成效，獲得國際范圍認可，成為了發(fā)達國家環(huán)境管理制度體系建設(shè)的最重要保障。排污許可證在我國實踐開端于1987年，30年來陸續(xù)在水污染防治、大氣污染防治方面頒布相關(guān)實施細則，逐漸實現(xiàn)了基于環(huán)境管理制度保障的體系建立。不過就專門針對排污許可證的相關(guān)法律制度并未明確，所以在排污權(quán)環(huán)境保護方面，我國與日韓、歐美等發(fā)達國家相比存在一定差距。

（一）地方排污許可證制度實踐問題

無論從過往30年對地方排污許可證制度的試行實踐，還是現(xiàn)如今正式實施該制度，它的主體作用也并未能得到充分發(fā)揮。具體講，許可證中的許多要求都嚴重缺乏科學依據(jù)，欠缺對規(guī)范的嚴格細化與調(diào)整過程。比如許可證中的許多內(nèi)容都是針對企業(yè)排污行為事后的處理內(nèi)容，而并未對事先允許這一階段的排污過程進行規(guī)范，這就導致了企業(yè)排污許可證成為注冊證，嚴重違背了環(huán)境保護法中所提到的排污許可初衷。再者，作為環(huán)境管理八項主要制度之一的排污許可證制度，它在環(huán)境管理制度應對方面也嚴重缺乏獨立協(xié)調(diào)能力，已經(jīng)無法適應目前我國環(huán)境工作所面臨的復雜化問題。在排放標準方面也僅僅只規(guī)范了廢水、廢氣年排放量內(nèi)容，并沒有實現(xiàn)對表征污染源排放的全面管理，整體來看是嚴重缺乏整體系統(tǒng)規(guī)劃性的。以水污染源排放標準看，它僅在制度細則中規(guī)定了某些污染物的濃度排放限值，但對排放限值所定的取值頻率、時間、達標判定系數(shù)等等都沒有作出詳細規(guī)定說明，這說明排污許可證制度雖然已經(jīng)正式實施，但它所存在的紕漏依然明顯，而且這些紕漏都嚴重影響了人們對污染源守法及違法行為的正確判斷，制度內(nèi)容的缺失也導致制度實踐行為嚴重受限。

（二）排污許可證制度實施的必要性問題

現(xiàn)如今，我國已經(jīng)開始正式實施排污許可證制度，但若要實現(xiàn)該制度的作用功能持續(xù)發(fā)揮，僅僅依靠以行政命令為主的任務傳達還遠遠不夠，也嚴重缺乏合理的科學依據(jù)，十分容易造成管理環(huán)節(jié)缺乏連續(xù)性。特別是伴隨當前社會人口及經(jīng)濟的快速增長，環(huán)境資源的日益稀缺，企業(yè)基于排污權(quán)來合理交易分配稀缺資源也符合當前提高資源利用效率的基本要求，同時它對市場引入機制，包括社會企業(yè)經(jīng)濟發(fā)展手段的保護也都有幫助，特別是它也迎合了環(huán)境治理的客觀現(xiàn)實需求。因此，應該將排污許可證制度視作是一種外部不經(jīng)濟內(nèi)部化途徑，即從源頭上通過有效界定產(chǎn)權(quán)來降低稀缺資源交易成本，從源頭上解決由產(chǎn)權(quán)不清所造成的“搭便車”外部性問題，為進一步完善排污許可證制度交易市場打下基礎(chǔ)。對于企業(yè)而言，完全可以根據(jù)污染治理成本來決定自身污染排放量，為企業(yè)建立減排激勵機制，將許可證交易給那些污染治理成本偏高的企業(yè)。

如上所述，排污許可證制度之于企業(yè)、之于環(huán)境管理體系的靈活運用能夠在一定程度上降低全社會的污染平均治理成本，也能達到對環(huán)境污染總量的有效控制目標，進而實現(xiàn)全社會經(jīng)濟效率的最大化[1]。

二、我國排污許可證制度在環(huán)境管理制度體系中的法律職能定位

我國排污許可證制度剛剛正式實施，亟待完成的工作還有許多，本文僅從法律規(guī)范及制度管理兩方面來探討它在整個環(huán)境管理制度體系中的有效定位。

首先來說，應該做到對排污許可證制度在社會上的全面推行，這也是我國《行政許可法》的最基本要求。對該制度行政許可范圍的界定，不能以立法者的主觀意愿為主，而應該基于排污許可制度所實現(xiàn)的現(xiàn)實價值來作為綜合考量及判斷標準，特別是涉及到重大社會公共利益方面的排污許可事項，例如土地自然資源利用開發(fā)、環(huán)境保護等等，更要實現(xiàn)強制許可操作，以確保社會企業(yè)生產(chǎn)秩序穩(wěn)定。目前在我國，許多地方在排污許可證制度的實施運行方面已經(jīng)卓有成效，取得了一定成果，這也為我國全面推行排污許可證制度積累了大量法律資源，讓其成為國家級排污許可證制度推行的重要法治資源基礎(chǔ)。為此，目前許多省市地區(qū)都推出了以省際為單位的《環(huán)境保護條例》，它其中就規(guī)定，要針對環(huán)境排放污染物企事業(yè)單位來嚴格實行排污許可證制度，應該依照國家規(guī)定來為其所在地環(huán)境保護行政主管部門遞交相關(guān)申報登記內(nèi)容，在申報登記后才能夠領(lǐng)取排污許可證。進入2016年，排污許可證制度實施已經(jīng)覆蓋了我國近98%以上地區(qū)，這也為許可證制度的進一步推行和發(fā)展完善奠定了有利基礎(chǔ)。

另一方面，我國排污許可證制度也從法律規(guī)范約束方面做到了兩點定位：一點是實現(xiàn)了實體規(guī)范控制定位，一點也實現(xiàn)了程序規(guī)范控制定位。首先說實體規(guī)范，在《環(huán)境保護條例》中，它就明確了實體規(guī)范的可適用范圍，也嚴格限制了環(huán)境保護機關(guān)以及企業(yè)對許可證制度的自行設(shè)定。詳細講，它需要環(huán)境保護機關(guān)在合法權(quán)限狀況下來針對排污者、排污企業(yè)申請相關(guān)材料，開啟審查核實流程，堅決杜絕一切越權(quán)或濫用職權(quán)等異質(zhì)行為的出現(xiàn)，避免為申請人帶來不必要損失。所以在基于法律規(guī)范的排污許可證制度規(guī)范過程中，可以采用諸如“成本——效益”的先進科學方法來實現(xiàn)排污許可證制度的制定實施過程，做到對許可證制度內(nèi)容各個環(huán)節(jié)法定程序的認真受理與審查監(jiān)督。

總而言之，在排污許可證制度法律規(guī)范定位方面，一定要從它的制度設(shè)計及功能限制方面著手考慮問題，應該有意識的把握強化該制度的有效價值精髓，深度探討該制度所存在的一切局限性，并且圍繞這些弊端展開明確區(qū)分分析，實現(xiàn)對排污許可證制度本質(zhì)的有效掌握，盡可能的消除一切制度誤解問題，避免對制度內(nèi)容的有益規(guī)避及過度深化，讓排污許可證制度在法律規(guī)范方面之于環(huán)境管理制度體系擁有準確的、合理的定位[2]。

三、我國排污許可證制度在環(huán)境管理制度體系中的管理職能定位

我國排污許可證制度剛剛正式實施，基于管理職能的多個方面還尚未成熟，需要漫長的時間來展開合理有效推行，因此就管理職能這一點來看，它應該實現(xiàn)基于總量控制基礎(chǔ)的污染物連續(xù)達標排放控制標準。就以大氣環(huán)境管理為例，就目前我國環(huán)境狀況來看，對環(huán)境空氣質(zhì)量、公共健康的改善是勢在必行的，排污許可證制度的實施也要以排放標準為核心，做到對人群生活質(zhì)量及生產(chǎn)能力發(fā)展環(huán)境的有效優(yōu)化。以總量控制目標下的分配排污權(quán)為例，它就應該以污染源排放連續(xù)達標為基礎(chǔ)，在環(huán)境管理工作中更多關(guān)注和整理環(huán)境污染源排放的年均值、日均值甚至小時均值，一步步細致化排污許可證的環(huán)境管理工作內(nèi)容及體系，真正讓排污許可證制度成為包括大氣、水域等固定源污染物排放控制的重要核心手段。就以我國現(xiàn)有的環(huán)境管理制度體系內(nèi)容為例，它就包括了對企業(yè)污染物排放限值、排放標準、達標計劃以及達標舉證的相關(guān)要求，同時也提出了排污內(nèi)容監(jiān)測和相關(guān)報告要求，實現(xiàn)了對技術(shù)實施現(xiàn)場的全面檢查。再者，排污許可證制度在環(huán)境管理體系中的管理職能有效發(fā)揮也應該基于總量控制、許可證制度共同展開，例如可以從大氣的固定源建設(shè)來實現(xiàn)對整個過程污染物排放量的有效控制，盡可能降低每一個環(huán)節(jié)的污染水平，實現(xiàn)從原材料、建設(shè)、生產(chǎn)、治理和營銷消費等多個方面的全面管理職能定位及水平發(fā)揮[3]。

總結(jié)：可以說，排污許可證制度的正式實施改變了我國對污染防治工作的認識，也實現(xiàn)了從末端治理向生產(chǎn)全過程控制的有效轉(zhuǎn)變與定位，使得過去分散治理的松散局面得到有效集中，實現(xiàn)了以集中控制轉(zhuǎn)變?yōu)橹鞯木唧w防治手段。更從法律與管理規(guī)范兩方面兌現(xiàn)了我國環(huán)境管理的法制化、規(guī)范化與科學化。因此在未來，我國有必要繼續(xù)有計劃的推行排污許可證制度，確保環(huán)境管理制度的進一步全面健全優(yōu)化。

參考文獻

[1] 趙若楠，李艷萍，扈學文等.排污許可證制度在環(huán)境管理制度體系的新定位[J].生態(tài)經(jīng)濟，2014，30（12）：137-141.

[2] 蔡文燦.整合視野下的排污許可證制度探析[D].武漢大學，2005.13-18.

[3] 周莉.排污權(quán)交易的法律制度研究[D].西南財經(jīng)大學，2006.44-53.