環境侵權視角下耕地鎘污染治理責任研究

郝亮李穎明程多威

（1.中國科學院科技戰略咨詢研究院，北京 100190；2.中國科學院大學，北京 100049）

環境侵權視角下耕地鎘污染治理責任研究

郝亮1,2李穎明1程多威1

（1.中國科學院科技戰略咨詢研究院，北京 100190；2.中國科學院大學，北京 100049）

以環境侵權理論為視角，針對耕地鎘污染治理責任研究不足，在分析污染成因基礎上，區別工礦與有色金屬冶煉企業、農業生產主體、農資生產商三類侵權主體；通過類型化方法，以是否遵守相關法律法規及是否以營利為目的雙重維度將侵權主體責任劃分為四種情況，即懲罰性賠償、一般性賠償、懲罰性補償、一般性補償。為處理環境侵權理論爭議提供參考，有利于落實“污染者治理”的環境保護原則。

環境侵權；耕地鎘污染；類型化；治理責任

一、引言

我國土壤污染危害日益凸顯。與治理模式較清晰的棕地相比，耕地污染治理面臨更大挑戰①耕地污染治理的挑戰主要在于其雙重外部性：一是污染治理具有典型的正外部性；二是為保障糧食安全，基本農田只能生產效益較低的主糧，從這種意義上說也具有一定外部性。因此，世界上大多數國家均對糧食生產者予以補貼，較低的比較效益是耕地污染治理尚無成熟商業模式的重要原因之一。。在耕地污染中重金屬等無機污染治理周期很長。目前，重金屬污染對我國耕地環境質量和農產品安全構成嚴重威脅[1]，其中，鎘污染危害較嚴重，極易在土壤——作物系統中遷移，影響作物正常生長，高毒性與強致癌性等嚴重危害人體健康[2]。根據學者估算，人為來源輸入導致我國耕層土壤（0～20 cm）的鎘年均增量達4 μg·kg-1，若不采取有效措施，幾十年后大部分耕地的鎘含量必然超標[3]。

2016年5月，國務院印發《土壤污染防治行動計劃》，要求加快污染土壤治理，并從十方面提出具體要求。雖然“土十條”對治理與修復主體有所涉及，但可行性不強。就已有研究而言，耕地污染責任研究相對較少，且大多被置于土壤污染責任分析框架，形成污染者治理、修復后追責以及政府擔責等觀點[4]。這些觀點具有一定合理性，但形式單一，無法有效區分城市棕地、礦山與耕地等，基于此，張秀秀[5]以類型化方法論述耕地污染治理主體責任，在一定程度上彌補了原有研究的不足。不同于農藥與農膜等污染，耕地重金屬污染，特別是鎘污染危害更重且成因復雜，治理責任劃分難度更大，現有研究在一定程度上滯后于實踐需求。因此，加強耕地鎘污染治理責任研究迫在眉睫。

二、文獻綜述與問題提出

（一）環境侵權文獻綜述

目前，環境侵權研究可歸為三類：第一，重點討論環境侵權的歸責原則。歸責原則是指行為人的行為或物件致他人損害情況下，根據何種標準確定行為人的侵權民事責任，在侵權法中居于核心地位[6]。理論界爭論焦點是環境侵權行為適用于無過錯責任抑或過錯責任歸責原則。通說認為，因后果嚴重說、過錯難以證明說和污染者獲利補償說在理論上解釋了無過錯責任正當性，使《侵權責任法》第65條②《侵權責任法》第65條規定：“因污染環境造成損害的，污染者應當承擔侵權責任?！?、《環境保護法》第41條③《環境保護法》第41條規定：“造成環境污染危害的，有責任排除危害，并對直接受到損害的單位或者個人賠償損失?！币约啊睹穹ㄍ▌t》第106條第3款④《民法通則》第106條第3款規定：“沒有過錯，但法律規定應當承擔民事責任的，應當承擔民事責任。”確立環境侵權的無過錯責任[7]，主要從加強受害人救濟、分配正義角度考慮，彰顯法律公平。但也有學者認為環境污染侵權責任適用過錯責任原則，并分析無過錯責任原則的不合理[8-10]；甚至有學者認為《民法通則》確立了環境侵權過錯責任歸責原則，其第124條⑤《民法通則》第124條規定：“違反國家保護環境防止污染的規定，污染環境造成他人損害的，應當依法承擔民事責任?！钡南薅ㄕZ——“違反國家保護環境防止污染的規定”是過失客觀化的表現[11]，只有違反國家規定才構成侵權。

第二，主要關注環境侵權的構成要件。目前學術界存在“二要件說”和“三要件說”兩種觀點，前者認為環境侵權責任的構成要件由環境損害事實及環境污染行為和損害事實之間具有因果關系兩部分組成[12]；后者依據不同歸責原則增加新要件，進一步細化為兩種主張：一是環境污染行為具違法性，采取過錯責任歸責原則[13-14]；二是行為人只要實施污染環境的行為即采取無過錯責任的歸責原則[15]，但本質上仍是第一類的延續。文獻分析表明[16]，構成要件的討論主要集中于環境污染事實和環境污染損害事實關系的認定問題，并產生高度蓋然說（包括優勢證據說和事實推定說）、疫學因果說、間接反證說等觀點，本質均是一種推定因果關系，目的在于保護弱者[17]。一般而言，受害人僅需證明污染者排放了某種污染物，其與損害間具有時空關聯并導致損害發生，法院即推定污染者行為與損害間有因果關系。污染者必須證明其行為與損害間不存在因果關系，否則須承擔相應法律責任。

第三，重點研究環境侵權的責任劃分。在司法實踐中，環境侵權單獨責任承擔相對簡單，即侵權主體為兩個或兩個以上，只要損害可分割，依然可被化解為單獨侵權，進而轉化為單獨責任問題。但在現實環境侵權中，因不同污染者間是否具有意思聯絡，排放的污染物間是否發生累進、互補、相抵、競合、多者擇一等復雜反應，使環境侵權責任劃分十分復雜，激發學者探索欲望。如竺效以危害環境行為人間是否存在意思聯絡、共同過失或故意與過失結合的情形為依據定性分類；再以“單個行為是否造成環境侵權損害”和“最終表現的同一不可分的環境侵權損害是否由導致損害的某單個行為獨自造成”兩個因素，將無過錯聯絡之數人侵權行為進一步分為四類[18]。黃凱以因果關系為分類標準，結合風險責任區分無意思聯絡人的最終責任，認為環境擇一危害行為與環境聚合危害行為的風險責任為連帶責任，最終責任為平均分擔，而環境加算危害行為的風險責任為按份責任，最終責任以比例分擔為原則，平均分擔為補充[19]。

最后，環境侵權包括因耕地鎘污染造成流轉價格降低，侵犯耕地承包者的財產權；因耕地鎘污染導致農產品鎘含量超標造成的收入損失，侵犯農業生產者財產權；因耕地鎘污染導致農產品鎘含量超標，侵犯消費者健康權。本文以耕地鎘污染侵犯承包者的財產權為研究對象。

（二）問題提出

首先，對于侵權者而言，采取無過錯還是過錯歸責原則是關注重點。本文贊同環境侵權無過錯歸責原則，但承認質疑者反駁具有一定道理。從理論而言，現代社會個人生產、生活均伴隨環境污染，在如此廣泛的領域采取無過錯責任，是對民事主體制度核心價值以及個人主動性、積極性和進取精神等現代社會活力源泉的否定。從實踐而言，并非所有國家均采用無過錯歸責原則，如德國民法中的“干擾侵害”、法國民法中的“近鄰妨害”、日本法中的“公害”和英美侵權法中的“妨害行為”等，在無特別規定情形下，至今仍適用過錯責任。學者試圖綜合不同觀點，如有學者提出在以環境學規律區分不同類型污染侵權基礎上，構建相應歸責原則[11]，但未解決核心問題。

其次，侵權構成要件間的因果關系復雜。耕地鎘污染具有多源性與加算性⑥此處的加算是指“質的加算”，即兩個或兩個以上無過錯聯系的加害主體的單個加害行為在性質上均不足以造成環境侵權損害的發生，只有當這些單個的危害行為結合在一起，發生相互作用，使污染相對于單個排污行為產生質變時，才造成一個不可分割的損害。：既包括工礦排放、有色金屬企業冶煉、污水灌溉以及含有重金屬動物源肥料與化學肥料的施用，又包括成土過程偏高的重金屬背景值，還與耕地土壤的pH值等理化性質密切相關，三者間既有簡單的數量疊加，也有復雜的相互作用，現有研究支撐作用明顯不足。

最后，針對不同主體的侵權行為，如何合理劃分治理責任是無法回避的問題。

三、實證分析

（一）類型化解決方案

類型化是在共同范圍和邊界下，抽取與整合研究對象的共性，提出具有一定解釋力的假設或理論模型，關鍵在于找到適合的歸類標準，即典型代表的共性[20]。在耕地鎘污染中，通過對不同主體在不同情形下的類型化分析，有助于獲得整體性認識，為不同主體的責任劃分提供參考并提出解決方法。

在環境侵權研究中，本文雖贊同無過錯歸責原則，但不認同將合法行為下的過失與非法行為下的過錯等同視之。法律預先對行為模式做出確定性規范，以便給社會主體提供明確的行為指引，行為人只要遵照法律做出行為選擇，其行為在法的價值觀念判斷上即具有正當性和非責難性[8]。如不區分合法與非法下的行為，法律即失去行為指引功能，不僅影響法律嚴肅性，且最終對社會福祉帶來消極影響。因此，本文在不改變無過錯歸責原則情況下，建議依據是否遵守相關法律法規，將侵權行為劃分為“客觀”和“違法”兩個基本類型。首先，承認“侵權”是對無過錯歸責原則的堅持，再以類型化方法分類，回應反對者質疑；其次，將環境侵權類型化為“客觀”與“違法”兩種情況，闡明構成要件中相關行為人承擔責任的原因與依據；最后，針對環境侵權后的責任劃分，本文采用賠償與補償兩種方式，參照相關法律法規⑦《海洋生態損害賠償費和損失補償費管理暫行辦法》，明確區分繳納“海洋生態損害賠償費”和“海洋生態損失補償費”分別對應的情形。與研究[21]，賠償是因違法行為造成環境污染應承擔的責任，而補償在合法行為造成環境污染的情況下適用。因此，對于侵權者而言，當其發生客觀侵權行為時，應承擔補償責任；發生違法侵權行為時，應承擔賠償責任。差異化研究不同類型侵權行為，不僅可有效解決目前研究困惑，還可增強環境損害賠償制度設計的合理性與說服力。

（二）構成要件與侵權主體識別

1.構成要件：耕地鎘污染成因分析。關于構成要件的組成，目前環境損害事實確鑿，大量案例表明，耕地鎘污染危害明確存在，但環境污染行為和損害事實間的因果關系研究不足。本文通過分析耕地鎘污染成因深入探討。

首先，外源性輸入是造成我國耕地鎘污染的主要原因。對比1990年國家環保局發布的重金屬含量與2014年環保部與國土資源部聯合公布的《全國土壤污染狀況調查公報》可知，農田土壤中的鎘元素是近幾十年經濟快速發展中大量排放的結果。研究表明，每年進入耕地的鎘高達1 417 t，各種途徑排出的只有178 t，凈累積1 239 t[22]。我國耕地土壤中的鎘來源于養殖業的動物源肥料778 t，占總輸入量的54.9%；大氣沉降493 t，占總輸入量的34.8%；化學肥料共計113 t，其中復合肥89 t，磷肥24 t，氮肥和鉀肥0.61 t，其他農業投入品不足1 t，占總輸入量8.0%；余下2.3%來自污水灌溉、交通運輸、農藥與農膜等途徑[23]。

其次，成土過程中偏高背景值是加劇我國部分地區耕地土壤鎘污染的重要原因。一項針對全國耕地土壤重金屬背景值的研究表明，鎘含量超過0.1 mg·kg-1的省份（含直轄市）數量達15個，占統計樣本量的一半，主要分布在我國西南、中南和西北地區，按耕地土壤鎘含量由高到低依次為貴州省、廣西壯族自治區、云南省、湖北省、上海市、青海省、重慶市、山西省、湖南省、江蘇省、新疆維吾爾自治區、甘肅省、寧夏回族自治區、江西省和遼寧省[24]。雖然從嚴格意義上而言，只有貴州省耕地土壤鎘的背景值超過《農用地土壤環境質量標準》（征求意見稿）的規定，但其余14個?。ㄊ校┮蚱叩谋尘爸祲嚎s了土壤的環境負載容量[25]，增加耕地鎘含量超標風險。

圖1 耕地土壤鎘污染成因⑧圖中的實線箭頭表示直接污染，粗虛線箭頭表示直接加劇污染，細虛線箭頭表示間接加劇污染。另外，圖中雖涉及政府責任，但由于其責任研究屬于行政訴訟法范疇，不宜置于環境侵權框架下分析。

最后，耕地土壤pH值等理化性質的改變也影響鎘的危害程度[26]。一方面，當鎘含量超標，但土壤pH值較高時，耕地質量不會降低。如英國西普漢姆村的土壤鎘含量雖然高達998 mg·kg-1，但因土壤呈堿性，村民攝取的鎘不及世界衛生組織設定容許攝入量（7 ug·kg-1人體/周）的一半。另一方面，在總量達標情況下，當土壤為酸性時，即存在風險。如日本婦中町與我國韶關上壩村周邊稻田土壤鎘含量最高值僅為4.65和0.74 mg·kg-1，但因土壤為酸性，婦中町村民攝取量高達容許攝入量的10倍，而上壩村村民僅從大米中攝取的鎘就超過容許攝入量的33%[27]。此外，實驗證明，在土壤pH＜4.5時，土壤中的鐵氧化物對鎘幾乎無吸附能力，但當pH升至6.0時，則可吸附大部分的鎘[28]。《農用地土壤環境質量標準》（征求意見稿）中的鎘含量限值也表明，pH值越低其限值越?。寒攑H＞7.5時，總鎘限值為0.6 mg·kg-1，而當pH≤5.5時，總鎘限值降為0.3 mg·kg-1。近年來，過度施用化肥與不合理耕作方式致使我國全域土壤酸堿度下降了0.13～0.80個pH單位，意味著土壤酸度增加1.35～6.31倍，這種變化在自然界需數萬年時間積累[29]，土壤酸化明顯加重我國耕地鎘污染的危害程度。

如圖1所示，我國耕地鎘污染成因十分復雜，既有大氣沉降、污水灌溉、施用動物源與化學肥料等輸入性直接污染，又有部分地區耕地鎘背景值偏高等直接加劇的污染，還有因土壤pH值等理化性質惡化而增強鎘的危害性等間接加劇的污染。

2.侵權主體識別。美國《超級基金法案》第107條⑨《超級基金法案》第107條（a）規定：“污染場所的治理費用由下述主體承擔：泄漏危險廢物或有泄漏危險的設施的所有人或營運人；危險廢物處理時，處理設施的所有人或營運人；危險物品的生產者以及對危險廢物的處置、處理和運輸做出安排的人以及由其選擇危險廢物處理場或設施的運輸者?！泵鞔_要求造成污染的所有潛在責任人承擔責任。工礦企業與有色金屬冶煉企業通過大氣沉降和污染灌溉水源等途徑向耕地排放金屬鎘；農業生產主體通過施用超標的動物源肥料和化學肥料等增加土壤鎘含量。同時，不合理施用化肥還會通過惡化土壤pH值等途徑加重耕地重金屬污染程度。因此，企業和農業生產主體是首要侵權主體。

動物源肥料與化學肥料等農資生產商，雖無污染耕地的直接行為，但也應被認定為次要侵權主體，這符合國際上土壤污染防治主體普遍存在的擴大化傾向，原因在于危險行為人在實施行為時，應預見或已經預見該行為會對土壤環境造成損害，所以要求其承擔連帶責任具有正當性。如美國著名法官哈特論述：“不能允許任何一個潛在的責任人從邏輯網眼中逃掉。他是一個制造危險的人，應當讓他來破解由于他制造的危險而引起的難題?！盵30]此外，對于部分地區耕地鎘背景值偏高引起的天然超標，因其源于自然環境稟賦而非人類活動，因此不適用于環境侵權原則。

（三）侵權主體責任劃分

關于侵權主體責任，除“客觀”與“違法”劃分外，按照侵權行為是否以營利為動機，還可分為兩種情形。結合本文分析可知，工礦與有色金屬冶煉企業、農業生產主體、以及農資生產商雖有環境侵權行為，但主觀動機不同。企業向環境排放的鎘與農資生產商在肥料生產中帶入的鎘是生產過程的副產品，治理必然增加成本，因此該行為大多有意為之，屬典型的負外部性，應承擔懲罰性治理責任；而農業生產主體的主觀意愿是為增加農產品產量與提高土壤肥力，并非故意破壞耕地環境，也沒有因其獲益，應承擔一般性治理責任。

共同但有區別的責任不僅是重要的國際環境法原則，也適用于耕地鎘污染治理中不同侵權主體的責任問題。如表1所示，依據污染行為是否違反法律規章和是否以營利為動機將侵權主體責任劃分為四類：當主體侵權行為違反法律規章并以營利為動機時，應承擔懲罰性賠償責任，如承擔非法超額排放部分的治理費用；當主體的侵權行為未違反法規但以營利為動機時，應承擔懲罰性補償，如在量化不同行業不同工藝產生的鎘排放基礎上征收產品的從量稅；當主體侵權行為違反法律規章但不以營利為動機時，應承擔一般性賠償，如承擔適當的修復任務；當主體的侵權行為未違反法律規章且不以營利為動機時，應承擔一般性補償，如采取環境友好的種植方式。

表1 耕地鎘污染侵權主體責任承擔方式

四、結論與展望

研究耕地鎘污染治理責任劃分具有重要意義。本文在梳理環境侵權理論基礎上，以類型化視角，依據行為是否違法將其分為“客觀侵權”和“違法侵權”，在一定程度上回應了反對者質疑，有利于實現以“補償”與“賠償”兩種途徑劃分侵權人的責任承擔方式；并通過分析耕地鎘污染成因，識別不同污染情形的侵權主體，再依據是否以盈利為動機進一步優化責任承擔方式。本文存在兩方面問題有待深入研究：一是關于侵權中“客觀”與“違法”、責任承擔中“懲罰性”與“一般性”的劃分與現行法律法規間的關系需進一步梳理；二是如何細化由此衍生的懲罰性賠償、一般性賠償、懲罰性補償以及一般性補償等擔責方式的內涵與表現形式及在實踐中的具體應用。

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D915.2

A

1672-3805(2017)01-0037-06

：2017-02-10

農業部公益性行業（農業）科研專項項目子課題“農業種植結構調整激勵補償政策研究與示范”（201403014-6）

郝亮（1987-），男，中國科學院科技戰略咨詢研究院博士研究生，研究方向為農業環境政策。