韓國高齡人力資源開發體系的構建及啟示

摘 要：為應對嚴重的人口老齡化，韓國實施了“高齡者雇用促進基本計劃”等系列措施，搭建了“委員會咨詢、部委推動”的國家主導高齡人力開發的組織機構；實施了“立法保障、政策補助”的就業促進機制；營造了“融合、共生”的多世代就業環境；落實了“學習休假、學習補助”的職業能力開發體系，從而有效地推動了韓國高齡人力資源的開發。

關鍵詞：高齡；人力資源開發；韓國

作者簡介：虞紅（1975-），女，浙江寧波人，浙江工商職業技術學院繼續教育學院副院長，研究方向為成人教育管理、成人高等教育和終身教育。

基金項目：國家社會科學基金“十三五”規劃（教育學）國家一般課題“利益相關者視域下高校繼續教育治理模式與形成機理研究”（編號：BKA160156），主持人：樂傳永。

中圖分類號：G720 文獻標識碼：A 文章編號：1001-7518（2017）06-0093-04

一、前言

2015年，韓國65歲以上人口達6624000人，占總人口的13.1%。2018年，65歲以上人口將突破總人口的14%，這一比例在2030年將達到24.3%，2060年更可能增長至40.1%，屆時韓國將成為全球第二大高齡國家[1]。另外，韓國統計廳預測，從2017年開始，韓國勞動年齡人口將開始減少，人口紅利時代結束。基于此，為應對人口高齡化帶來的沖擊，韓國從2007年開始實施了“高齡者雇用促進基本計劃”（Basic Plan for Promoting Employment of the Aged ），該計劃的實施促進了韓國高齡人力資源開發體系的構建與完善，使得韓國高齡者就業率不斷上升。據統計，2013年韓國65歲以上就業率就高達30.9%，在全球高齡者就業中名列第二、僅次于冰島[2]。因此，韓國高齡人力資源開發的經驗可為我國應對人口高齡化提供借鑒和思考。

二、韓國高齡人力資源開發體系建設的路徑

（一）搭建了“委員會咨詢、部委推動”的國家主導高齡人力開發的組織機構

1.形成了“委員會咨詢、部委推動”的高齡人力開發系統。在國家政策制定方面，為應對高齡化的沖擊，韓國政府于2004年成立直屬總統、跨部委的“高齡化與未來社會委員會”，各主要政黨內部也都設有高齡化對策機構，專門研究制定人口高齡化應對方案，并為相關政策制定提供咨詢。在相關部委的設置方面，高齡者就業由韓國勞動部（The Ministry of Labor）、健康與福利部（Ministry of Health and Welfare）兩個部門負責。健康與福利部下設人口政策室、年金政策局，負責高齡人群就業政策的研究與制定；勞動部（The Ministry of Labor）于2010年改組為就業暨勞動部（the Ministry of Employment and Labor），并下設“高齡社會人力資源政策局”，主管高齡社會人力資源政策，以應對人口老化對勞動力市場的沖擊。至此，韓國形成了委員會、部委分工與合作，共同推動高齡人力資源開發的組織體系，并強化健康福利部與勞動部的跨部門協作，為韓國高齡人力資源開發奠定了組織保障。

2.運營了高齡者就業中心與高齡人力銀行。韓國的高齡就業政策分別規劃于健康與福利部（Ministry of Health and Welfare）和勞動部（The Ministry of Labor）兩個部門。在具體的運作中，健康與福利部負責高齡就業中心（Elderly Employment Center）與高齡工作坊（the Elderly Workshop）的規劃與運作，勞動部則基于《高齡者就業促進法》（Elderly Employment Promotion Law），成立了高齡人力銀行（Older WorkersBank）。高齡就業中心與高齡人力銀行的功能相似，都負責企業與高齡求職者之間的媒合，差別在于高齡人力銀行只負責55-64歲之間的求職者，而高齡就業中心涵蓋的范圍就比較廣泛，主要包括：對高齡者提供求才、求職登記；職業輔導及就業介紹服務；對希望就業之高齡者提供職業咨詢及即將退休者再就業咨詢。另外，韓國政府還積極鼓勵民間組織成立服務機構，建立多元化的高齡人力開發服務體系。統計數據顯示，2012年輔導成立了26家轉業輔導中心、6家專業化的人才就業中心、54家高齡人力銀行和25家招聘希望中心，從事高齡就業服務[3]，推動了韓國高齡人力開發服務機構的多元化。

3.推動了50、60歲工作俱樂部（Job Club）制度。按照企業、職類、地域等類別區分不同的工作，韓國政府推動設置了50-60歲退休人員相互抒發、傾吐苦悶的場所，該場所提供的服務主要有“情感抒發”、“創業、工作資訊”。2012年起在全國推動實施，包括利用就業中心、自治團體、公共機關等公共場所。該俱樂部的設置有助于深入了解高齡者就業需求、就業障礙，并為政策的完善提供咨詢和參考。

（二）實施了“立法保障、政策補助”的就業促進機制

1.法律保障：實施并修訂了《高齡者就業促進法》。韓國政府于1991年頒布了《高齡者就業促進法》，規定了高齡者標準雇用比率，規范對象為雇用300人以上的事業單位。其中制造業的高齡者雇用比率需達2%；運輸業、不動產業及出租業為6%；其他產業為3%，并規定政府部門、政府投資、公共采購等單位，則有優先雇用高齡者的義務。該法的頒布，強制相關單位必須為高齡者提供就業，直接促進了高齡者的就業。2008年，為進一步規范勞動力市場的年齡歧視，該法更名為《禁止雇用中的年齡歧視和高齡者就業促進法》（The Act on Prohibition of Age Discrimination in Employment and Aged Employment Promotion），明確規定禁止在雇用中存在年齡歧視。該規定在2011年適用到雇用300人以上的企業，2012年擴充至100人以上企業，法律適用的主體進一步擴大。2013年該法再次進行了修訂，強制規定雇主設定最低退休年齡為60歲以上，并相應地改革他們的工資制度，以更好地保障并吸引高齡者就業。這一規定于2016年開始在員工300人以上的工作場所及公共機構生效，2017年擴充至工作場所少于300名員工的所有單位，并在中央和地方政府也開始適用。

2.政策補貼：推行并完善“高齡聘雇津貼”制度。韓國自1991年頒布《高齡者就業促進法》之后，相關的高齡者就業政策即不斷推陳出新。2003年開始導入《工時本位最高工資制度》（the work time-based wage peak system），鼓勵企業在員工達一定年齡之后，以降低工時與工資來替代強制退休，以提高高齡者的勞動力參與率。2011年，就業與勞動部根據產業、年齡、職業等不同標準，從鋼鐵、造船業、汽車零件業、水泥業、飲料與酒類業、醫藥與化妝品業六個老化比較嚴重的行業開始推動“最高薪資標準”，實施“延長退休最高薪資補貼”制度，每人每年最高補助600萬韓元。同年，韓國還推出“雙獲”（double-cropping）方案，當年滿55歲者其工作時間少于最高工時的一半時，政府將提供給企業“工資補貼”，額度為“延遲退休最高薪資”（the delayed-retiring wage peak system）的50%（每人每年300萬韓元）。為使雇主能自動、自發延長僱用高齡者，2012年修正《僱用保險法》，擴大“補助延長僱用”的年限，并依年齡制定不同的補助標準，其中延長退休補貼年齡為56歲，退休后重新雇用補貼年齡為57歲，并分階段將補助年齡上調為60歲。另外，2012年韓國《就業保險法施行細則》增列“工作場所如果沒有退休的年齡限制，且60歲以上的員工比例超過特定行業的標準率”，用人單位將可獲得每季度18萬韓元補貼，但補助人數不得超過一般企業僱用人數的20%，大公司則不得超過10%，從而進一步鼓勵企業雇用高齡者就業。為支持有經驗的高齡者實現再就業，自2013年韓國政府實施了“支持有經驗員工的再就業服務計劃”（program to support re-employment of experienced workers'），該計劃對雇用有經驗之失業高齡者的企業進行補助，如果企業雇用一名有工作經驗的高齡者為實習生，將補助工資的50%，最高一個月80萬韓元，補貼四個月的實習期。如果實習生轉換為正規就業，每月將額外支付65萬韓元，補助期限為六個月。這一系列的補助計劃，提高了企業雇用高齡者就業的動機，有效地促進了高齡者的就業。

（三）營造了“融合、共生”的多世代就業環境

1.加強“多世代一起工作”的宣傳與社會對話。為促進高齡者與青年群體的認同，并改善國民對高齡者就業的認知，韓國政府每年預算3億韓元，利用電視、廣播、新聞媒體、海報等積極宣傳、推動開展“多世代一起工作”等活動，宣導青年與高齡者并非是競爭關系，而是融合、共生的關系。另外，針對工作中多世代共生模范、聘用高齡者就業的優秀企業，提供各種優惠政策，以鼓勵企業聘用高齡者。與此同時，韓國政府還積極促進高齡者與青年群體的社會對話，并設置“世代間共生委員會”，舉辦有關活動與項目，邀請高齡者與年輕群體進行對話，深入探討世代共生的相關議題，以消除代際間的隔閡與刻板印象。并且從2006年開始，每年11月第三周定為高齡就業周（Elderly Employment Week），倡議“能力比年齡更重要”（Ability is more important than age），宣導、支持高齡者就業。

2.鼓勵開展“代間工作分享”活動。隨著韓國高齡化的發展，高齡者與青年之間的工作競爭難以避免。因此，韓國政府支持并推動經驗豐富、技術熟練的高齡員工傳授年輕員工各項技能，以促進兩代之間分享工作、經驗豐富、技術傳承。加強利用技術純熟的老年退休者作為新進員工的導師及教練，韓國政府推動建立了“名匠”、“技能長”、“技能韓國人”等專家資料庫，并推動這些高齡專家走進大學校園，對大學生進行現場實習指導、師徒制訓練、短期授課等。另外，為使有經驗的退休專家學者可以分享他們知識、技能及經驗等，建構了信息網絡中心，為高齡者與中小企業搭建橋梁，鼓勵退休專業人員再進入勞動市場。

3.鼓勵營造適合高齡者工作的環境。針對雇用較多高齡者的企業，加強宣傳安全保健相關知識，并針對安全保健不足的領域，提供技術支援。對于符合高齡者工作環境所作的改善設施，優先提供補助。另外，針對雇用多數高齡者的事業單位或團體，凡提供有關腦中風、心肌梗塞等心血管疾病預防、或增進勞工有益身心健康的活動，優先補助各項咨詢費用，以此鼓勵企業積極改善、營造適合高齡者工作環境。

（四）落實了“學習休假、學習補助”的職業能力開發體系

1.宣傳并推動高齡職業能力開發與退休準備教育。韓國政府積極加強終身職業能力開發的宣導與教育，利用報紙、電視、網絡等媒體積極宣傳，經由職業能力開發，成功實現“人生第二春”的案例，宣傳終身職業能力開發的理念，鼓勵高齡者參加教育培訓，開發職業能力。另外，針對潛在的退休人員，韓國政府規定大企業對于非自愿離職的高齡者，應提供一定期限的離職、退休或轉業的教育訓練，教育課程包括職業介紹、招聘資訊、創業咨詢等課程，推動高齡者的職業能力開發，包括加強就業認知的轉業訓練、職業能力的訓練、求職技巧的訓練等。對于高齡者再就業培訓機構，除了利用現有的教育設施開辦高齡者培訓，還積極引導民間機構舉辦高齡者再就業的訓練課程，并且對于協助辦理中小企業員工轉業的部門提供經費補貼。

2.實施并完善高齡者學習補助計劃。2012年韓國推出“50歲以上職場新人適應支持計劃”（The 50+ New Workplace Adaptation Support Program），補助適合雇傭高齡者的產業，旨在幫助 50歲以上的求職者在中小型企業內通過不超過三個月的在職培訓而實現再就業。另外，補助開發適合高齡者的培訓課程，以改善學習的效果，并且規劃自2016年起對具有一定工作年限的高齡者，有權要求雇主給予一年以下“有給休假學習”；雇主除有特定事由不得拒絕，休假結束后轉調其他崗位或原崗位相近的職務。同時根據工作類別、工作區域建立代替人才資料庫，以免休假期間產生空缺的情形。

三、韓國高齡人力資源開發體系構建對我國的啟示

截至2014年末，我國60周歲及以上人口21242萬人，占總人口的15.5%，65周歲及以上人口13755萬人，占總人口的10.1%。據預測，2020年我國60歲以上人口將達到19.3%，2050年將達到38.6%[4]。我國已經成為一個“未富先老”的國家。2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“積極應對人口老齡化，加快建立社會養老服務體系和發展老年服務產業。”這反映出人口老齡化問題已經受到高度關注。其中，高齡人力資源開發則是其中的核心問題，并成為解決其他高齡化問題的基礎和條件。因此，借鑒韓國高齡人力資源開發體系構建的經驗，我國的高齡人力資源開發可以從以下幾個方面進行：

（一）組織機構：明確高齡人力資源開發的組織構架

目前，在我國國務院設有由中央組織部、財政部、人力資源社會保障部、中國老齡協會等32個單位組成的全國老齡工作委員會，作為國務院主管全國老齡工作的議事協調機構，并下設老齡辦作為其辦公室、并由民政部代管，具體工作則由老齡協會承擔。老齡辦與中國老齡協會合署辦公，分別負責國內與國際間老齡工作的開展與交流。從我國老齡工作辦公室設在民政部可以看出，我國老齡工作主要偏向養老、老年福利等方向，并且老齡工作委員會下設機構沒有老年人力資源開發部，而主管就業與人力資源開發之人力資源與社會保障部也沒有承擔相應的職責，亦沒有設置專門的高齡人力資源開發司。顯然，目前高齡人力資源開發并沒有受到國家層面的高度關注，沒有形成高齡人力資源開發的組織構架。借鑒韓國的經驗，我國在未來高齡人力資源開發過程中，可在人力資源與社會保障部下設高齡人力資源開發司，主管老年人的就業、創業、志愿服務等人力資源開發工作，并進一步理順老齡工作委員會、老齡協會與民政部的分工與職責。

（二）輿論宣傳：營造多世代共融的就業環境

英國工作與年金部（DWP）引用財政研究所（the Institute for Fiscal Studies）2013年的研究報告結論“沒有證據顯示年齡較大的工人長期從勞動力市場排擠出年輕人”，鼓勵企業雇傭高齡者就業，并指出雇用年長員工的好處：更廣泛的技能和經驗、用于指導新人、傳承勞動力技能、降低員工流失率、并改善了員工的士氣[5]。然而，在我國勞動力市場，老年人就業往往被認為是對年輕群體的擠壓，且對老年人存在根深蒂固的刻板印象，老年人被認為是依賴的、不具生產力的群體，在就業中也常常被企業歧視，大多數單位招聘都設有年齡限制，甚至國家機關招聘、事業單位招聘也設置年齡限制，從而導致老年人被排斥在勞動力之外。對此，我國可以借鑒韓國的經驗，積極營造多世代共融的就業環境，宣傳高齡者就業的正面意義，開展“代間交流”活動，促進代際間的溝通與了解，并對雇用一定比例高齡者就業的企業給予政策或資金補助，鼓勵企業推行“1+1”的雇用模式，即用人單位在聘用一名高齡者再就業的同時，吸收一名年輕人就業，以老帶新、以新助老，實現新老互補，化解高齡者再就業和年輕人就業之間的矛盾，從而消除社會對高齡人群的刻板印象與歧視，營造多世代共融、和諧的就業環境。

（三）制度保障：鼓勵企業聘用高齡者再就業

目前，我國對于高齡就業的制度保障還很不完善，還沒有相關的專門法律對就業中的年齡歧視進行規范，更沒有專門的法律保障高齡者的就業。只有在《勞動法》中，第三條規定“勞動者享有平等就業和選擇職業的權利”，這一規定很寬泛，法律執行起來也很困難，對年齡歧視與保障高齡者就業收效甚微。對此，我國可以借鑒韓國的保障體系，制定《高齡者就業促進法》，對年齡歧視進行明確規定，并對高齡者就業、創業給予政策優惠或者補助，支持高齡者主動進入勞動力市場，為社會創造價值。鼓勵企業積極利用高齡人力資源，對雇用一定比例高齡者的企業給予適當的政策支持或資金補助。

（四）教育支持：保障高齡者再就業技能培訓

目前，勞動力市場的現代化、信息化、網絡化是阻礙高齡者就業的重要原因之一，“數字鴻溝”在高齡群體體現非常明顯，導致高齡者再就業的信心與能力不足，從而主動退出勞動力市場。韓國完善的終身教育體系為高齡者職業培訓提供了支持，對高齡者融入快速變遷的勞動力市場提供了技術指導。因此，對高齡者進行技能培訓是促進就業的有效手段。對此，我國可以借鑒韓國終身教育發展的經驗，推行并落實“學習休假”與“學分認證”制度，完善終身教育體系，保障高齡者的學習休假權，并實施高齡者再就業培訓補助計劃，從而提升高齡者就業的市場競爭力。

（五）推遲退休：推遲退休年齡，實行彈性退休制度

目前，世界主要發達國家和地區基本都推遲了退休年齡，并建立彈性退休或者漸進性退休制度，以應對人口老齡化帶來的挑戰。2014年世界主要發達國家男性法定或實際退休年齡都達到甚至超過65歲：美國的法定退休年齡是66歲，并且調整了相關政策，1960年以后出生者，退休年齡延至67歲；韓國的法定退休年齡是61歲，但實際平均退休年齡為71.1歲。因此，延遲退休已經成為當今世界老齡化發展不可逆轉的趨勢。然而，目前我國的退休年齡，男性為60歲，女干部55歲，女工人為50歲，這一退休制度從建國初期延續至今。但隨著我國經濟社會的發展，人均壽命從建國初期的40左右，到現在的74.8歲，人口的壽命與人口結構都發展了巨大的變化，人口老齡化趨勢更是發展迅速，顯然這一政策已不適合我國目前的國情。因此，推遲退休年齡，實施彈性退休制度，是大勢所趨，也是形勢所迫。

參考文獻：

[1]Statistics Korea.2015 Statistics on the Age[EB/OL].http：//kostat.go.kr/portal/english/news/1/23/1/index.board？bmode=read&bSeq=&aSeq=349205&pageNo

=1&rowNum=10&navCount=10&currPg=&sTarget=title&sTxt=，2015-09-24.

[2]Statistics Korea.2013 Statistics on the Aged[EB/OL].http：//kostat.go.kr/portal/english/news/1/23/2/index.board？bmode=read&bSeq=&aSeq=309840&pageNo

=1&rowNum=10&navCount=10&currPg=&sTarget=title&sTxt=，2014-09-11.

[3]李慧珠.曾秀梅. 韓國因應少子化支援措施之研究[J].韓國學報，2014（25）：47-80.

[4]國家統計局.2014年國民經濟和社會發展統計公報[EB/OL].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201502/t20150226_685799.html，2015-02-26.

[5]Department for Work &Pensions.Guidance：Employing older workers： an employers guide to todays multi-generationalworkforce[EB/OL].https：//www.gov.uk/government/publications/employing-older-workers-an-employer-s-guide-to-today-s-multi-generational-workforce，2014.

責任編輯 王國光