自然壟斷行業的政府規制及其優化路徑探析

朱 杰

(陜西師范大學 陜西 西安 710000)

自然壟斷行業的政府規制及其優化路徑探析

朱 杰

(陜西師范大學 陜西 西安 710000)

自然壟斷行業是典型的市場失靈領域，政府規制不可或缺。本文通過對自然壟斷的內涵和規制的含義進行理論上的分析，進一步明確了在自然壟斷行業中政府規制的必要性。當前，自然壟斷行業的政府規制仍存在一些不足，主要表現在法律體系不完善、缺乏可操作性，監管主體與客體之間關系微妙，規制手段效率低下等方面。因此，應進一步完善法律法規體系，成立具有相對獨立性的規制機構，引入激勵性規制方式等。

自然壟斷;自然壟斷行業;政府規制

自然壟斷主要存在于基礎設施和公用事業領域，按傳統的規制理論，自然壟斷行業應由政府直接投資、壟斷經營。隨著我國經濟技術的發展和體制改革的深入，弊端日益顯露。嚴格的管制極大地抑制了企業的經營活力，使企業喪失了進取精神和應有的競爭力，效率極其低下。隨著經濟全球化的發展，發達國家的自然壟斷企業勢必到全球尋找市場，以釋放其過剩的生產能力，這將使我國的自然壟斷行業面臨激烈的國際競爭，因此，自然壟斷行業的政府規制改革勢在必行。

一、我國自然壟斷行業的內涵及其經濟特性分析

要理解自然壟斷的內涵需要明確其本質特征，而對于其本質特征的理解則需要建立在對自然壟斷理論劃分的深刻把握的基礎之上。然而，現今我國經濟學界關于自然壟斷的經濟學理論并沒有形成統一的觀點，當代流行的教科書中對于自然壟斷本質特征的揭示則均是以規模經濟作為依托，如格林沃爾德認為，“自然壟斷是一種自然條件，它恰好使市場只能容納一個有最適度規模的公司”;美國著名經濟學家曼昆認為“當一個企業能以低于兩個或更多企業的成本為整個市場供給一種物品或勞動時，這個行業就是自然壟斷。當相關產量范圍存在規模經濟時，自然壟斷就產生了”;沃特森也認為“自然壟斷指的是這樣一種產業，它的成本函數是，幾個企業的聯合生產不及一個單個供給者提供相同產量時便宜，即單個企業能比兩家或兩家以上的企業更有效率地向市場提供同樣數量的產品”。①

在國內，有的學者主張，從成本次可加性出發并強調生產要素的供應缺乏彈性并帶來社會福利凈余收益的自然性質，得出自然壟斷并非是競爭的結果，從而提出新的自然壟斷概念。②有的認為在規模經濟基礎上加上壟斷效益大于競爭效益這一充分條件，才可以認為是自然壟斷，并將壟斷效益大于競爭效益作為自然性而無法用競爭去改變。③

依據上述理論，壟斷企業因無競爭，在管理成本、技術更新等方面將不具有競爭情況下的所具有的效率和積極性。同時，壟斷企業所具有的經濟人的理性必使其濫用其經濟優勢以滿足自己利益最大化之需求，由此將會導致壟斷行業產品的價格將超過競爭條件下的產品價格，從而侵害消費者利益。雖然，隨著放松管制 (規制)理論的興起，技術進步縮小了自然壟斷的范圍，但各國根據現有的條件仍存在一定范圍的自然壟斷，對自然壟斷企業仍需進行有效的政府規制。

自然壟斷行業存在以下幾種經濟特性:第一，規模經濟效應。規模經濟是指在滿足各種約束條件的前提下，企業采取一定的規模所產出的產品成本下降、經濟效益提高的經濟現象。而自然壟斷產業的一個顯著特征就是具有規模經濟性，即產品平均成本隨著產量的增加而降低。因此，只需一個或幾個生產者就能滿足市場需求并達到最佳經濟狀態。第二，公益性。自然壟斷行業如電信、電力、煤氣、鐵路、航空基本上都與社會公眾的生產、生活密切相關，需要為社會公眾提供日常生活所需的基本服務，服務質量的可靠性直接影響公眾利益的實現，也影響整個社會秩序的穩定和經濟發展。第三，壟斷性。自然壟斷企業往往利用獨家經營的壟斷優勢，成為市場價格的單方面制定者，形成遠遠高于實際成本的壟斷高價。

二、我國自然壟斷行業政府規制的內涵與必要性分析

經濟學語境下的規制概念有三種:一是政府監管基于公共利益考量的制度安排。二是認為政府監管是利益集團為自身利益對政府權力的俘獲。三是認為政府監管是對經濟的控制。④

通常認為，由于自然壟斷行業固有的技術經濟特征，如果任由市場競爭機制發揮作用，極易導致規模不經濟和惡性競爭，不利于社會福利的改進以及資源的優化配置，所以校正市場失靈，維護公共利益是政府對自然壟斷行業實施監管的最初理由。其目標在于防止和控制自然壟斷企業實施價格壟斷，損害消費者權益，降低社會福利。

但是，應當看到，我國自然壟斷行業的政府監管也面臨著若干不同于西方的課題。這表明，我國自然壟斷行業政府監管機制改革的任務也是多元的，既有克服市場失靈、維護公共利益的訴求，也有校正政府監管失靈、引入競爭機制的需要，更有吸收世界范圍內的監管改革經驗。因此，在借鑒、引入西方主要市場經濟國家政府監管機制的同時，一是要考量機制的可移植性問題，努力使之本土化;二是要同步做好與監管機制相適應的的監管體制搭建和監管制度安排。⑤

三、我國自然壟斷行業政府管制現狀及存在的問題

我國自1998年以來對自然壟斷行業進行了以拆分一系列為主要形式的改革，但是因為經濟體制等客觀因素，改革的效果欠佳，甚至在某一些自然壟斷行業，僅有的幾個企業以協議等方式對市場進行分割，嚴重違背改革的初衷。從表面上看，我國自然壟斷行業市場化改革已步入中后期，政府監管似乎已經面面俱到、無“制”可改，但改革背后頻發的安全事故、質量問題、普遍服務難題以及消費者福利損失則意味著:我國自然壟斷行業政府監管改革已步入深水區。

第一，該領域的法律建設滯后使權力缺乏規范。服務型政府的法治性要求自然壟斷產業管制必須要建立在完善的法律基礎上，管制權力的行使要依法而行。政府管制方面的立法遠遠不夠應付現階段我國的狀況，更不能為以后的改革提供法制保障。當前頒布的《反壟斷法》首要意圖是確保市場的自由競爭秩序，而不能適用于具有自然壟斷特征的行業。而另一類工業法大多制定于壟斷行業改革之前，往往是從企業立場出發制定的，是為了保證國家基礎設施的安全，而不是為了保護消費者的權益、規范企業行為，因此難以適應管制改革的需要。⑥

第二，監管主體與客體之間關系微妙，規制機構獨立性差。在我國，經營自然壟斷行業的企業多為國有企業，而國有企業通常都存在政企不分的現象，因此，如何打破行政壟斷，賦予自然壟斷行業的“自然”性，成為規制改革的關鍵，也是學術界關注的焦點。

第三，由于政企不分，政府規制難以中立，從而導致采取的規制手段效率低下。只要作為規制者的政府部門不從企業中獨立出來，中立地行使規制職能，平等地對待所有的市場參與者，他們就不可避免地用其掌握的行政權力維護本部門、本行業的利益，就不可避免地歧視新的市場進入者。行業效率低下，官僚作風濃厚，消費者福利受到損害也就不可避免了。更進一步說，在這種管制體制下，即使引入了競爭，競爭機制也不可能有效的發揮作用。

四、我國自然壟斷行業政府規制的路徑與優化對策

第一，完善法律法規體系。我們目前對自然壟斷行業進行規制的法律法規主要有《反不正當競爭法》和各行業法規。 《反法》只規定:“公用企業或其他依法具有獨立地位的經營者，不得限定他人購買其指定的經營者的商品，以排擠其他經營者的公平競爭。”具體針對自然壟斷行為進行規制的條文很少，且在實踐中難以操作。而各行業的行政法規更是滯后。因此，應轉變立法理念，加緊修改和制定行業法。制定行業法時，應改變過去由行政主管部門主導立法的傾向，防止其在立法時以本部門利益為導向，而應由最高立法機關制定行業法律。⑦

第二，建立獨立的監管主體，必須改革監管體制，切斷監管者與被監管者之間建立的微妙聯系。政府管制是有成本的，政府要花費大量的人力和物力對企業進行監督，企業也要應付政府的各種手續繁雜的檢查，卻往往不能取得滿意的管制結果，相反出現管制無效現象。更主要的是，自然壟斷產業雖然都實行企業化管理和經營，但與政府有著千絲萬縷的聯系。深化自然壟斷行業規制改革應從重塑政企關系入手，切斷監管部門和自然壟斷企業之間的利益紐帶，使監管者能真正站在社會大眾的利益立場上行使權力，從而消除人為扭曲不同市場主體博弈能力的現象，為深化自然壟斷規制改革構建起有效的制度基礎和微觀基礎。

關于監管機構的設置，目前國際上主要有兩種模式:一是在相關政府部門之外設立獨立的權力集中的監管機構。它不僅行使具體的監管職能，而且可以制定具有法律效力的規章制度。二是在相關政府部門之內設立相對獨立的監管機構。主管部門負責政策制定而監管機構負責執行和監督。就中國目前的情況而言，從體制傳承和平穩過渡的角度出發，第二種模式更符合中國實際，更具有可操作性。截至目前，我國已正式建立全國唯一專業性監管機構“國家電力監管委員會”。雖然在實質與真正意義上的“獨立”仍有一段距離，但從監管主體層面進行的大膽改革仍值得期待。

第三，實施激勵性規制。由于現行的規制制度不能解決企業內部無效率的產生、規制關聯費用的增加、規制滯后使企業損失產生、規制部門的自由裁決權和尋租成本的產生，除了給予企業提高內部效率的激勵之外沒有其他對策，稱之為“激勵性規制”。由于我國自然壟斷行業的行業特點和社會地位決定其實行壟斷經營，在短期內無法改變，所以，激勵性規制結合中國國情是可以借鑒的。方法包括:第一，特許投標制度。即把所給予的事業特許權限制在一定期間內，在特許期結束后再由競爭投標制給予特定企業特許權。第二，社會契約制度。這是規制部門與被規制者在修訂收費時就設備運轉率、熱效率、燃料費等簽訂合同，如果能實現比合同規定的成績好則給予企業報酬，否則給予處罰的方法。第三，價格上限規制。在規制部門和被規制企業之間以類似于上述社會契約制度的形式簽訂價格改動合同，規定價格上限，使價格原則上只能在這個上限以下自由變動。這三種方法，各有利弊，其中社會契約制度作為良策而被各國廣泛運用。我國可通過完善各種形式的承包責任制，明確責、權、利關系，為企業降低成本、提高內部效率提供經濟利益的誘導，當然這其中要體現這種承包責任制的社會性。⑧

第四，積極推動行業協會的發展。作為企業利益的代表者，它有責任將企業的要求傳達給政府，參加政府制定行業發展規劃、產業政策和法律、法規活動;同時它也有義務協助政府貫徹實施相關政策法規，約束和規范企業的市場行為。

【注釋】

①肖興志著.自然壟斷產業規制改革模式研究.東北財經大學出版社，2003

②王俊豪主編.反壟斷與政府管制:理論與實踐.經濟管理出版社，2009

③李懷.基于規模經濟和網絡經濟效益的自然壟斷理論創新.管理世界，2004(4)

④謝地，劉佳麗.國外自然壟斷行業政府監管機制研究述評 ［J］.經濟社會體制比較，2012(1):224－229.

⑤劉紅衛，穆麗霞.我國自然壟斷行業的規制改革研究［J］.山東社會科學，2009(8):115－117.

⑥夏利民.行業協會反壟斷法規制的法律思考［J］.法學雜志，2006(6).

⑦王佳銳.我國自然壟斷行業政府管制存在問題與對策［J］.商業時代，2015(3):106－107.

⑧閻桂芳，張桂花.自然壟斷行業的政府規制及其改革［J］.理論探索，2009(6):119－121.

朱杰 (1994－)，女，漢，河南省新鄉市，碩士，陜西師范大學，研究方向:電子政務。