政府合同外包的困境與選擇

蘇育安 易 聰

(四川省人民檢察院成都鐵路運(yùn)輸分院 四川 成都 610000)

政府合同外包的困境與選擇

蘇育安 易 聰

(四川省人民檢察院成都鐵路運(yùn)輸分院 四川 成都 610000)

在建設(shè)“服務(wù)型政府”的驅(qū)動(dòng)下，許多政府將一些公共服務(wù)外包給社會(huì)組織。從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和公共管理理論方面對(duì)政府外包合同動(dòng)因進(jìn)行考察，分析了政府外包存在缺乏相應(yīng)法律規(guī)范理清、缺乏競(jìng)爭(zhēng)致使權(quán)力尋租、缺乏必要績(jī)效評(píng)估機(jī)制和缺乏長(zhǎng)效合同監(jiān)管機(jī)制，提出明晰外包界限、提升競(jìng)爭(zhēng)程度、注重績(jī)效評(píng)估和加強(qiáng)監(jiān)管力度的路徑選擇，分別體現(xiàn)了規(guī)范性、公正性、管理性和權(quán)責(zé)性。

政府購(gòu)買;合同外包;服務(wù)型政府;新公共管理

在“增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”推動(dòng)下，我國(guó)許多政府在社會(huì)保障服務(wù)、專業(yè)技術(shù)服務(wù)和特殊人群服務(wù)等方面推行合同外包。將政府置于理性經(jīng)濟(jì)人語(yǔ)境下，其不可避免為了追求自身利益的最大化而犧牲公共利益，導(dǎo)致政府失靈的現(xiàn)象。通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，是對(duì)政府固有職能①的挑戰(zhàn)，其游走于公權(quán)與私權(quán)邊界而存有權(quán)力尋租空間，雖已具一定成效但仍飽受質(zhì)疑。

一、政府合同外包的動(dòng)因考察

(一)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)

受凱恩斯主義影響，英國(guó)政府在戰(zhàn)后開(kāi)始干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活，逐漸走向福利國(guó)家形態(tài)，即向著“3U”②趨勢(shì)發(fā)展。該制度的運(yùn)行需要強(qiáng)大的政府財(cái)力作為基本保障，基于福利的剛性和公共服務(wù)需求的快速擴(kuò)張，類似于全民福利的大鍋飯制度在運(yùn)行過(guò)程中迅速遭受了財(cái)政危機(jī)和信任危機(jī)，采取民營(yíng)化的私人供給方式比政府供給具有更高的效率③。行政效率低下的原因之一在于官僚制背景下的集權(quán)、機(jī)構(gòu)龐雜等的財(cái)政赤字，采用政府購(gòu)買服務(wù)，能夠解決政府壟斷造成的效率低下問(wèn)題。同時(shí)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的激烈程度必將產(chǎn)生優(yōu)勝劣汰的現(xiàn)象，經(jīng)過(guò)系統(tǒng)的程序選擇出最優(yōu)性價(jià)比的對(duì)象，能夠降低政府運(yùn)行中的成本投入。在市場(chǎng)機(jī)制引入的同時(shí)，要考慮是否存在權(quán)力尋租風(fēng)險(xiǎn)，基于信息不對(duì)稱等特點(diǎn)，權(quán)力尋租即使發(fā)生也很難被發(fā)現(xiàn)，這樣福利社會(huì)制度便成為政府不斷擴(kuò)張的根源，難以真正保障公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，以滿足日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求。

(二)公共管理理論基礎(chǔ)

國(guó)際政府購(gòu)買的主導(dǎo)理論為公共選擇理論和新公共管理理論，在20世紀(jì)90年代以后還興起公共治理理論。在對(duì)政府購(gòu)買公共管理三種理論逐一分析時(shí)，不能進(jìn)行單一理論的割裂，而應(yīng)注意多種理論綜合分析。

其一，公共選擇理論。公共選擇理論是理性經(jīng)濟(jì)人在政治領(lǐng)域的運(yùn)用，其認(rèn)為政府作為經(jīng)濟(jì)人是為了實(shí)現(xiàn)公共預(yù)算和政府機(jī)構(gòu)的最大化而不首先重視公共利益，這種對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的不正當(dāng)干預(yù)勢(shì)必導(dǎo)致政府的失靈;其二，新公共管理理論。新公共管理理論是在政府失靈后由英美興起的革新，其核心在于將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和管理引入公共服務(wù)體系，政府由“劃槳”者變成了“掌舵”者，④以私有化的新公共管理主要路徑的服務(wù)方式將降低服務(wù)成本、提升服務(wù)效率;其三，公共治理理論。公共治理理論認(rèn)為公共服務(wù)是政府、社會(huì)組織和企業(yè)的共同義務(wù)，政府適合提供公共產(chǎn)品，社會(huì)組織具有較強(qiáng)的公益性，企業(yè)在效率和成本上具有優(yōu)勢(shì)，三者各自發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，能夠形成公共服務(wù)合作共治的生動(dòng)局面。

二、政府合同外包的實(shí)踐困境

(一)缺乏相應(yīng)法律規(guī)范理清

目前法律對(duì)于公共服務(wù)外包范圍沒(méi)有明確規(guī)定，主要是通過(guò)地方頒布的紅頭文件進(jìn)行認(rèn)定。然而，地方性文件在缺乏上位法依據(jù)時(shí)規(guī)范會(huì)導(dǎo)致各地適用情形不一致的囧境，甚至可能違法。例如，交通警察對(duì)違法車輛享有處罰權(quán)，而所招聘的輔警執(zhí)法的權(quán)力來(lái)源是什么?招聘輔警實(shí)際是通過(guò)合同的方式進(jìn)行行政委托，輔警執(zhí)法行為的責(zé)任仍為委托方的交通警察承擔(dān)。交通警察若將具有執(zhí)法權(quán)限的內(nèi)容外包，不合乎法律強(qiáng)制性規(guī)定，當(dāng)外包主體執(zhí)法不作為時(shí)，就會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法的缺位，顯然，輔警是否具有執(zhí)法權(quán)限都是政府合同外包法律中進(jìn)行明確的。

(二)缺乏競(jìng)爭(zhēng)致使權(quán)力尋租

公共服務(wù)合同在實(shí)踐中普遍缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，導(dǎo)致服務(wù)效率低下和質(zhì)量不高，產(chǎn)生的原因主要可能基于兩個(gè)方面:一方面是政府長(zhǎng)期對(duì)公共資源進(jìn)行壟斷，真正了解和熟悉該服務(wù)內(nèi)容的社會(huì)組織不多，或者項(xiàng)目本身的非營(yíng)利性也會(huì)使社會(huì)組織少有參與;另一方面是政府與社會(huì)組織之間存在信息上的不對(duì)稱，在對(duì)社會(huì)組織的選擇上不透明，社會(huì)組織在簽署公共服務(wù)外包合同后進(jìn)行轉(zhuǎn)包或分包，從中謀取不正當(dāng)利益，從該角度，合同外包可能成為部分不義之人權(quán)力尋租工具。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入的目的就是要進(jìn)行優(yōu)選，在各環(huán)節(jié)均不能給權(quán)力尋租留余地。

(三)缺乏必要績(jī)效評(píng)估機(jī)制

政府將公共服務(wù)外包后，其職能轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)合同的監(jiān)督和管理，并不直接參與提供公共服務(wù)。實(shí)踐中，部分政府單位存在“重形式，輕實(shí)質(zhì)”問(wèn)題，將公共服務(wù)外包看作政治任務(wù)而未能用心關(guān)注服務(wù)本身。公共服務(wù)評(píng)價(jià)涉及指標(biāo)較多，僅憑某一項(xiàng)或幾項(xiàng)并不能全面反映公共服務(wù)質(zhì)量的高低，而應(yīng)形成一套外包合同績(jī)效評(píng)估動(dòng)態(tài)管理機(jī)制進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，根據(jù)結(jié)果獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，使外包合同服務(wù)提供者保持持續(xù)動(dòng)力。現(xiàn)在一些政府并未展開(kāi)對(duì)外包服務(wù)的績(jī)效評(píng)估，即使少部分政府已經(jīng)實(shí)施，但是其往往評(píng)估主體單一并且政府主觀意志過(guò)強(qiáng)而缺乏客觀性。

(四)缺乏長(zhǎng)效合同監(jiān)管機(jī)制

政府與服務(wù)承擔(dān)者簽訂外包合同，兼具合同主體和監(jiān)督主體雙重身份。政府通過(guò)權(quán)力制約監(jiān)管外包合同，信息未公開(kāi)透明，當(dāng)服務(wù)造成公眾權(quán)利受損時(shí)，二者出現(xiàn)推諉而不愿擔(dān)責(zé)。對(duì)外包合同的監(jiān)管上，在監(jiān)管定位、監(jiān)管權(quán)責(zé)等多方面均未形成統(tǒng)一機(jī)制。實(shí)踐中外包服務(wù)承擔(dān)者通常成為了代替權(quán)力本身的行使主體，對(duì)于政府失職和瀆職監(jiān)管等情形下的法律責(zé)任并沒(méi)有做出相應(yīng)規(guī)定。依靠既為裁判又為運(yùn)動(dòng)員的政府作為主要監(jiān)管方式，不能對(duì)外包合同形成長(zhǎng)效制約，甚至可能出現(xiàn)權(quán)力尋租現(xiàn)象。

三、政府合同外包的路徑選擇

(一)明晰外包界限，體現(xiàn)規(guī)范性

政府合同外包應(yīng)由條例和規(guī)章等上升至統(tǒng)一的法律層面規(guī)范。明確哪些領(lǐng)域?qū)儆谡獍贤秶瑢?duì)于政府政策制定、政策規(guī)劃、公共規(guī)制、應(yīng)急管理、干預(yù)行政等核心職能，可描述性、可度量性和可監(jiān)督性差的領(lǐng)域以及缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域不適用政府合同外包⑤。涉及政策制定等核心職能，因其作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要依據(jù)，在宏觀決策上必須由政府實(shí)施;可描述性、可度量性和可監(jiān)督性差的領(lǐng)域，因其難以對(duì)服務(wù)效果進(jìn)行量化而不宜外包;缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域，因常常形成社會(huì)壟斷，將其外包容易使政府陷入被動(dòng)局面。在統(tǒng)一外包公共服務(wù)分類基礎(chǔ)上，還應(yīng)通過(guò)法律的統(tǒng)一規(guī)范，設(shè)置公共服務(wù)外包主體的準(zhǔn)入門檻，并明晰其履職的權(quán)力來(lái)源，宜將其明晰為法律授權(quán)而非政府委托以便其能獨(dú)立擔(dān)責(zé)。

(二)提升競(jìng)爭(zhēng)程度，體現(xiàn)公正性

公開(kāi)合理的競(jìng)爭(zhēng)能夠使更優(yōu)秀的主體參與外包服務(wù)，提高政府整體行政效能。提升外包服務(wù)主體競(jìng)爭(zhēng)程度，體現(xiàn)公正性，一是要加強(qiáng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)主體的培養(yǎng)。鼓勵(lì)社會(huì)組織努力提高自身服務(wù)，加大對(duì)人力財(cái)力的投入，尤其要注重對(duì)于非營(yíng)利社會(huì)組織的關(guān)注。二是保證外包主體與政府的獨(dú)立性。實(shí)踐中個(gè)別外包服務(wù)主體實(shí)質(zhì)是政府的下屬事業(yè)機(jī)構(gòu)，雖在形式上可以設(shè)為獨(dú)立的服務(wù)機(jī)構(gòu)，但其并未發(fā)揮出提高行政效能的作用。可考慮將這類組織完全去行政化，或者直接摒棄而選擇其他完全獨(dú)立的組織。三是在競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中做到公開(kāi)透明。保持外包服務(wù)主體的競(jìng)爭(zhēng)性，宜采取公開(kāi)招標(biāo)的方式選擇合適的服務(wù)主體，將服務(wù)內(nèi)容和預(yù)算等向社會(huì)公開(kāi)，吸引更多具備資質(zhì)的競(jìng)爭(zhēng)者參與，徹底杜絕權(quán)力尋租和暗箱操作。

(三)注重績(jī)效評(píng)估，體現(xiàn)管理性

實(shí)施科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)估機(jī)制，能夠?qū)ν獍贤膶?shí)踐結(jié)果進(jìn)行檢驗(yàn)，通過(guò)獎(jiǎng)勤罰懶的方式，提升外包合同服務(wù)質(zhì)量。在評(píng)估過(guò)程中，應(yīng)保證準(zhǔn)確、客觀，一是評(píng)估主體的多元化。政府作為績(jī)效評(píng)估的唯一主體會(huì)提前主觀介入，評(píng)估結(jié)果容易失真。引入社會(huì)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，能夠使評(píng)估結(jié)果更加科學(xué)，保證結(jié)果的公正性。引入社會(huì)公眾作為評(píng)估主體，因其往往是服務(wù)的直接感受者，能夠直接量化服務(wù)的滿意程度，同時(shí)促進(jìn)公眾參與，暢通政府與社會(huì)的溝通渠道。二是評(píng)估內(nèi)容豐富化。對(duì)外包服務(wù)質(zhì)量評(píng)估，不能簡(jiǎn)單追求完成進(jìn)度，還要從完成過(guò)程和公眾滿意等角度展開(kāi)。三是注重獎(jiǎng)勤罰懶。每年度定期開(kāi)展外包服務(wù)考評(píng)，對(duì)評(píng)估結(jié)果優(yōu)秀的外包主體進(jìn)行物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)較差主體逐漸使其退出外包服務(wù)。

(四)加強(qiáng)監(jiān)管力度，體現(xiàn)權(quán)責(zé)性

監(jiān)管能督促外包合同的有效實(shí)施，要將監(jiān)管貫穿實(shí)施全過(guò)程。一是實(shí)施多主體監(jiān)管。對(duì)外包服務(wù)合同的監(jiān)管傳統(tǒng)上是通過(guò)權(quán)力的制約來(lái)實(shí)現(xiàn)的，而其作為監(jiān)管者又是合同的當(dāng)事方，顯然難以保證權(quán)責(zé)的承擔(dān)。須在政府的主導(dǎo)下，引入第三方機(jī)構(gòu)和公眾參與監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)權(quán)利性監(jiān)管與權(quán)力性監(jiān)管并重的監(jiān)管模式。二是加大監(jiān)管力度。大多為追逐私利的外包主體運(yùn)營(yíng)公共服務(wù)產(chǎn)品，須對(duì)其服務(wù)質(zhì)量嚴(yán)格監(jiān)管。同時(shí)加大對(duì)監(jiān)管人才的培養(yǎng)力度，創(chuàng)新監(jiān)管方式和手段，提升監(jiān)管主體的能力儲(chǔ)備。三是落實(shí)監(jiān)管責(zé)任。外包服務(wù)主體不承擔(dān)服務(wù)職責(zé)，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定由其承擔(dān)不作為的責(zé)任。出現(xiàn)濫用職權(quán)或履職錯(cuò)誤時(shí)，應(yīng)接受相應(yīng)的懲處。對(duì)于監(jiān)管主體未嚴(yán)格進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，也須承擔(dān)一定法律責(zé)任，體現(xiàn)權(quán)責(zé)相統(tǒng)一的原則。

四、結(jié)語(yǔ)

政府外包合同是我國(guó)近年發(fā)展起來(lái)的新興事物，依法治國(guó)背景下，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持通過(guò)法治思維，進(jìn)行政府外包合同的法律規(guī)范統(tǒng)一設(shè)計(jì)。“法律的生命在于實(shí)施”，與此同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)圍繞立法做好相關(guān)的司法和執(zhí)法環(huán)節(jié)，讓立法得到充分的貫徹落實(shí)。伯爾曼也說(shuō)道，“法律如果不被信仰，它將會(huì)形同虛設(shè)。”在外包合同的運(yùn)行中，各相關(guān)主體還應(yīng)當(dāng)培養(yǎng)自身法治意識(shí)，做好守法的相關(guān)要求。嚴(yán)格落實(shí)立法、司法、執(zhí)法和守法各環(huán)節(jié)要求，以問(wèn)題為導(dǎo)向，逐步發(fā)現(xiàn)法律規(guī)范、運(yùn)行困境和監(jiān)督執(zhí)行中的實(shí)際問(wèn)題，使政府外包合同走向更加體系化的運(yùn)行模式。

【注釋】

①“政府固有職能”是美國(guó)倡導(dǎo)“政府市場(chǎng)化”后開(kāi)始強(qiáng)調(diào)的，其確立了國(guó)家最低限度承擔(dān)公共產(chǎn)品和服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)。(參見(jiàn):蔣紅珍:美國(guó)司法機(jī)構(gòu)職能外包的質(zhì)疑和回應(yīng)［J］當(dāng)代法學(xué)，2016年第1期。)

②也就是《貝弗里奇報(bào)告》中指出的普亨性原則 (Universality):每個(gè)公民均被賦予預(yù)防社會(huì)風(fēng)險(xiǎn);統(tǒng)一性原則 (Unity):統(tǒng)一的福利行政機(jī)構(gòu);均一性原則 (Uniformity):每個(gè)公民根據(jù)需要獲得資助。

③例如，Coase R.H.The Lighthouse in Economics，Journal of Law and Economics［J］ 1974(17);Golddin K Equal Access Vs Selective Access:A Critique of Public Goods Theory［J］.Public Choice，1979(20).轉(zhuǎn)引自:董楊、劉銀喜:政府購(gòu)買公共服務(wù)研究綜述——以政府購(gòu)買公共服務(wù)理論基礎(chǔ)為視角［J］內(nèi)蒙古大學(xué)學(xué)報(bào) (哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2015年11月。

④“政府的職能是掌舵而非劃槳。”——薩瓦斯。

⑤詹國(guó)彬:論公共服務(wù)外包合同的真實(shí)動(dòng)因與基本原則 ［J］社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線，2014年第8期。

蘇育安 (1991.08－)，男，漢族，四川省人民檢察院成都鐵路運(yùn)輸分院，法學(xué)碩士，研究方向:民商法，法學(xué)理論;易聰(1987.07－)，女，漢族，四川省人民檢察院成都鐵路運(yùn)輸分院，法學(xué)學(xué)士，研究方向:法律事務(wù)。