公益訴訟的原告主體資格分析

司坤華

(華南師范大學 廣東 廣州 510000)

公益訴訟的原告主體資格分析

司坤華

(華南師范大學 廣東 廣州 510000)

公益訴訟的實質含義是原告代表社會集體利益而非個人利益而起訴，《民事訴訟法》規定了法律規定的機關以及有關組織對于民事公益訴訟的起訴資格，但是對于法律規定的機關以及有關組織的條件卻沒有明確的限定。檢察機關作為法定監督機關，應當賦予其公益訴訟的起訴資格，當其提起公益訴訟時，應當作為第二順位的起訴主體，在無法定的管理機關或者符合條件的社會組織提起訴訟時才能成為公益訴訟的原告或者以支持起訴的方式進行;同時應當明確有關組織提起公益訴訟的限定條件。

公益訴訟;檢察機關;有關組織

一、公益訴訟原告主體資格的授予模式

根據《民事訴訟法》第55條的規定，公益訴訟是指特定的國家機關和社會組織，根據法律法規的授權，對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為提起的訴訟。對于公益訴訟原告資格的授予，我國法學界認為有三種模式:僅授予檢察機關公益訴訟起訴資格的一元模式，授予檢察機關與社會團體公益訴訟起訴資格的二元模式，授予檢察機關、社會團體與私人公益訴訟起訴資格的三元模式。由于《民事訴訟法》明確規定了法律規定的機關和有關組織是消費者和環境民事公益訴訟適格的起訴主體，可以明確我國當前公益訴訟起訴資格的立法模式采取的是二元模式，即排除了私人享有公益訴訟的起訴資格。

《民事訴訟法》只規定了法律規定的機關和有關組織的訴訟資格，但是法定機關的類型以及有關組織的條件卻沒有具體的界定，根據相關部門法的規定有管理職責的行政機關可以對其管轄的事項提起公益訴訟，《消費者權益保護法》第47條和《環境保護法》第58條對提起公益訴訟有關組織的條件進行了規定，這種立法上的明確有利于實際中的操作，但也會出現一系列問題。

二、我國公益訴訟原告主體資格問題分析

(一)檢察機關作為公益訴訟原告的問題

由于《民事訴訟法》以及《環境保護法》未明確規定檢察機關的起訴資格，因此對于檢察機關能否成為民事公益訴訟原告的爭議較大。學界較為主流的觀點認為，法律應該賦予檢察機關公益訴訟起訴資格。如江偉教授所述“檢察機關完善的組織體系與能調動的國家資源為其行使起訴、參訴職能打下了良好的基礎，檢察人員也具備訴訟上的技能與經驗，能充分地維護被代表者的利益。”檢察機關公訴權是解決私訴自有與國家控訴、實現自有與秩序的基本途徑。12016年2月25日，最高人民法院以法發［2016］6號印發《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》為檢察機關提起公益訴訟提供了法律依據，根據最高人民檢察院公布26起檢察機關提起公益訴訟試點工作典型案例中，檢察院提起的行政公益訴訟為23個，檢察院直接提起民事公益訴訟的案例2個以及檢察院支持起訴的民事公益訴訟案例1個，由此可知，檢察機關提起的多為行政公益訴訟，提起民事公益訴訟時，根據最高人民檢察院《檢察機關提起公益訴訟試點方案》要求，檢察機關在向法院提起公益訴訟之前，應當督促、支持符合法律規定的社會組織提起公益訴訟，當不具備起訴條件的社會組織時檢察機關才能提起民事公益訴訟或者以支持起訴的方式。

(二)法律規定的機關和有關組織作為公益訴訟原告問題

法律規定的機關作為公益訴訟的原告是基于相關部門法的規定，具有法定管理職責的機關具有對所管轄的事項提起公益訴訟的權利。例如我國《水法》規定，國務院水行政主管部門負責全國水資源的統一管理工作，縣級以上地方人民政府水行政主管部門和其他有關部門，按照同級人民政府規定的職權分工，負責有關的水資源管理工作。有關組織提起公益訴訟的規定，《消費者權益保護法》規定的起訴主體是中國消費者協會以及在省、自治區、直轄市設立的消費者協會，這項規定存在的問題是第一由于中國消費者協會消協，全國只有一個，省級消費者協會一個省 (自治區、直轄市)也只有一個，而實踐中侵害眾多消費者合法權益的行為層出不窮，難以滿足實際需要，第二是協會“半官方性質”維權不積極，純民間性質的消費者保護組織，可能更為積極;在環境公益訴訟中，實踐中，根據最高人民法院發布的十起環境公益訴訟典型案例中2，各環保組織提起公益訴訟的有7起，占十大典型案例的大部分，說明社會組織在提起公益訴訟中的重要作用，但《環境公益訴訟中》將縣級的環保組織排除在外，在審查認定社會組織過去5年中是否持續地從事環保公益活動，在法院的審查中存在難度，且有關組織的認定沒有一個明確的標準，有可能導致同一社會組織在不同的法院認定原告資格時出現矛盾;有關組織提起公益訴訟，除消費者權益以及環境公益訴訟類型，其他公益訴訟類型的起訴主體不明確。

三、我國公益訴訟原告主體資格的發展方向

公益訴訟原告主體資格的總體發展方向應當賦予法律規定的機關和社會組織第一順位的公益訴訟原告資格，檢察機關第二順位的公益訴訟原告資格或者以支持起訴的方式提起公益訴訟。

(一)檢察機關提起公益訴訟

維護公共利益是檢察機關產生和發展的主要動力，其也始終以公共利益維護者的身份出現，具有公共品格，事實證明，正是由于公訴權的缺陷，導致諸多領域權利主體泛化、責任主體虛化現象，一些損害國家利益和公共利益的現象屢禁不止，比如早已發生、普遍存在且仍未解決的國有資產流失問題。根據我國憲法第129條規定:中華人民共和國檢察院是國家的法律監督機關。提起公益訴訟是檢察機關行使法律監督權、維護公益法律秩序的職責之一。在法律上明確賦予檢察機關民事公益訴訟原告的資格，可以原告身份起訴或者支持起訴。實踐中，立足于我國是以公有制為主體的社會經濟體制的實際，在國有資產流失案件中，如果單位怠于行使債權、主張債權的主體缺失、債權債務關系明確而無對等給付債務的案件，檢察機關可以作為公共利益的代表，以公訴人的身份直接提起。對一些國有資產流失案件，流失單位不起訴的情形，由國有資產主管部門原告，以造成國有資產流失的責任人和受益人為共同被告提起訴訟，檢察機關支持。反壟斷案件和環境污染案件中，由與案件有直接利害關系的受損害單位或個人提起，檢察機關支持。

(二)社會組織提起公益訴訟

環境公益訴訟應該區分行政公益訴訟與民事公益訴訟，針對行政機關的違法或不當作為，提起行政公益訴訟，環境保護法規定的社會組織原告資格，設定基本條件并采取一般性審查登記制的立法模式，且在設定條件時不應當將哪一級別的民政部門的登記作為必備條件，對于基本條件，可考慮從該組織的性質、從事環保公益活動的持續時間、活動業績、人員構成、必要經費、有無違法行為等方面進行設定，并規定符合這些條件的社會組織可以向法律規定的部門申請資格認定，一旦獲得認定則在一定期限內當然具有環境公益訴訟的原告資格，在其提起訴訟時，法院不需要對這一資格進行審查，而只需審查起訴的其他條件。

《消費者權益保護法》法中規定的原告資格，科學的規定應當是在立法上明確其取得該資格所具備的各項條件和程序，并由特定行政機關或者司法機關予以認定，不應當采取為某個團體設定“特權條款”的方式處理。

【注釋】

①王新環著.公訴權原理.中國人民公安出版社，2006:27.

本文系華南師范大學法學院碩士研究生科研項目的研究成果

司坤華 (1993－)，女，漢族，河南省周口市，碩士研究生，華南師范大學，經濟法學專業企業公司法研究方向。