“濫訴”之爭:公民的知情權及其保障

張靜燕

(華東政法大學 上海 200042)

“濫訴”之爭:公民的知情權及其保障

張靜燕

(華東政法大學 上海 200042)

知情權是公民的一項基本權利，通過對公民知情權憲法基礎的考察，可以看出確立公民知情權的憲法地位，創立一系列法律制度予以保障是符合知情權發展的時代趨勢的。而信息公開是保障公民知情權的制度基礎。建立和發展政府信息公開制度，切實保障公民知情權，是社會主義民主政治的必然要求，是預防腐敗的有效途徑，是保護公民自身權益的重要手段。公民知情權的保障應當隨著社會主義民主進程的深化而不斷得到加強，建立更加完善的憲法保障措施。

知情權;基本權利;政府信息公開;憲法保障

隨著社會的發展與進步，建設民主政治成為國家政治生活的一項重要目標，控制政府權力，擴大公民權利，已成為國家民主政治的一個重要內容，于是公民知情權逐漸被引入到各國法律體系中。在我國由于對知情權的理論研究還不夠成熟，對其性質認識還不一致，對其法律保護還不完備，因而，對知情權作進一步研究，對保障公民基本權利，對建設民主政治的國家，具有重要的理論價值和實踐意義。

一、知情權——政府信息公開的憲法基礎

(一)公民知情權的概念

政府信息公開的憲法基礎是知情權，沒有知情權作依托，政府信息公開只能是無源之水、無本之木。知情權 (right to know)，又稱“知悉權”、“了解權”、“知的權利”、“信息自由權”等，是指有關主體有獲知與他有關的情報信息的權利。知情權有廣義和狹義之分，廣義上的知情權是指公民、法人及其他組織依法所享有的要求對方公開一定情報的權利和在不違法的范圍內獲得各類信息的自由;狹義的知情權是指公民、法人及其他組織對國家機關掌握的情報知道的權利。現在世界各國普遍認同的知情權的含義是狹義的知情權含義，由此可見，知情權對公民而言是一種權利，但對國家機關而言就是一種義務，即政務信息公開義務。而憲法意義上的知情權的基本含義是政府對公民獲取信息的自由負有責任即國家以一定的作為或不作為來保障公民所享有的和應當享有的尋求、接受和傳遞信息的自由。

公民知情權的實現有賴于國家機關信息的公開，如立法機關公布法律，行政機關公布政府決策、政府行為，司法機關公開審理案件、公布判決結果等。其中，政府是最大的信息情報源，政府部門掌握著全社會信息資源的80%以上，所以政府就成為保障公民知情權的主要責任主體。公民知情權利的享有，相對應就是政府信息公開義務的承擔，政府信息公開的程度決定著公民知情權的實現程度。

(二)知情權的憲法基礎

1.公民知情權是憲法國民主權理念的應有之意

現代憲政國家都承認主權在民的觀念，在憲法中以明文規定，并設計各種制度保障國民有效地參與民主決策的過程。國民作為主權者通過自己選出的代表管理國家，就必須充分獲知與國家管理有關的各種情況，否則國民便無法監督國家機關及其公務人員的管理活動，無法對國家事務發表意見進而參與國家的管理，國民主權原則也就得不到實現。顯然，國民享有知情權是國民主權原則的當然前提，只有國民充分獲取有關的信息，才能有效地參與民主政治，否則主權在民也就無從談起。民主愈發展，制度愈完善，就愈要更好地保障公民的知情權，正如麥迪遜所說:“不與民眾信息或不與其獲取信息之手段，則所謂民眾之政府或為滑稽劇之序幕，或為悲劇之序幕。”那么作為國家根本大法的憲法，其在確立國民主權理念的同時，也就包含了賦予國民知情權的應有之意。

2.公民知情權是憲法“表達自由”的隱含內容

傳統“知情權”在憲法體系中大多將之歸入表達自由的架構下，也即公民知情權在憲法成文中已有現實的基礎。憲法中規定的對于表達自由的保障，一直被認為是保障公民從國家對表達思想、意見等行為的限制中解放出來。但是，表達自由的真正實現需要信息傳達者與信息接受者的相互作用，更是含有對于從傳達者那里傳來的思想、意見、信息等予以受領、知悉的自由。現代國家的職能不斷增加，政府壟斷信息資源，如果公民不能有效地獲取和利用國家掌握的信息，就無法形成自身的思想與意見，那么對于表達自由的保障便難以實現。所以，必須認可公民有權盡可能地獲取國家掌握的信息，并且不能僅限于消極地接受信息，更要包括積極主動地尋求獲取信息，這就涉及到公民的知情權的實現問題。

3.公民知情權是公民其它權利得以實現的基礎

在現代信息化的社會，每個人的生存發展都與信息息息相關，掌握信息的多寡在現代社會已成為影響人們生存發展的重要因素。公民知情權能否實現直接關系到公民其它權利的實現問題，可以看出，公民知情權是一個基礎性的權利，是其它權利得以實現的基礎，必須與基本權利并重，由憲法來予以保障。從憲法的角度看，知情權作為公民必須享有、國家必須保障的權利，即便憲法中并沒有明文的規定，也依然是有其存在的憲法基礎的。以憲法中沒有明確的規定為由否定知情權的存在是沒有根據的，因而我們不僅肯定此項權利的存在，還應將其作為憲法保障的一項基本權利，成為公民基本權利體系的有機組成部分。

二、知情權的權利屬性

(一)知情權是一項人權

把知情權看作是人權，經歷了一個歷史發展過程。在相當長一段時間，知情權作為一項基本人權，并沒有在世界范圍得到普遍認可。只是到了近代社會，人本主義思潮的興起，個體主義地位的確立，個人的利益需求才可能得以彰顯，也才有可能把知情權提高到基本人權的地位。

由于商品經濟、市場經濟的內在規定性催生出人們對自由、平等價值的追求，這種追求客觀上也要求實現包括信息獲得在內的真正的自由與平等。在民主政治條件下，公共權利的行使者和所有者之間由于間接民主而存在著一定程度上的相對分離狀態。因而，對權利的運行進行必要和有效的監督就顯得十分必要，而監督權力、控制權力無疑要以對政府活動的相關信息的了解為前提。知情權成為一項人權，是當代社會政治經濟歷史條件的發展以及作為主體的人的權利意識的發展共同作用的結果，知情權的產生不僅具有其歷史和現實的合理性，而且也被各國法律制度和國際人權法所證實。

(二)知情權是一種憲法性基本權利

知情權在權利性質上屬于哪一種性質、哪一位階的權利，學者有不同的看法，主要有兩種:一種觀點認為知情權應屬于憲法性的權利，是公民的一項基本權利，應通過憲法來確認;另一種觀點認為知情權是一項引申權，它是言論自由權引申出來的，言論自由權本身就包含了知情權。筆者更傾向于前者的觀點。通過以上知情權的憲法基礎的詳細分析，我們就可以看出，雖然公民知情權是憲法“表達自由”的隱含內容，但更為基本的是公民知情權是憲法國民主權理念的應有之意，公民知情權是公民其它權利得以實現的基礎。因此，知情權是一項憲法性基本權利，在此不再贅述。

(三)知情權是一種復合性權利

知情權是一種兼有公權利和私權利屬性的復合性權利。知情權是一項重要的政治權利，具有明顯的公權利屬性。公民的政治權利是公民參與并影響政治生活的權利。現代社會的政治生活需要社會每一個體的參與，公共權利才能有序行使。公權性的知情權，如憲法性知情權、行政性知情權、司法知情權等，它一般通過憲法、行政法律法規等公法予以規制，并借助憲法訴訟和行政訴訟的制度設計予以程序保障。其權利主體一般為公民，而義務主體則一般為國家機關，權利與義務主體之間在信息資源的占有上具有明顯的不對稱性，信息資源基本上被控制在以國家機關為主體的政府手中。

知情權也是一項民事權利，具有明顯的私權利屬性。在民事主體進行民事活動中，通常需要對涉及自身的，而被其他相關部門掌握的如出生時間地點、既往病史、病例資料、各種涉及本人檔案記錄等情況、信息進行了解、知悉，法律應當對這種利益需求進行權利確認，這是個人信息知情權。它具有民法上人格權的性質，主要體現的是主體的精神利益。其權利主體與義務主體的法律地位形式上是平等的，但對信息資源實質上占有的不平等才昭示了權利主體知情權的必要性。它主要通過民商法等民事法律規范予以調整，但也可由憲法、訴訟法等公法來調整。

三、“陸紅霞案”解析:違反公民知情權

“陸紅霞案”的案情并不復雜:2013年11月26日，陸紅霞向南通市發改委申請公開“長平路西延綠化工程的立項批文”。同年11月28日，該市發改委作出《政府信息公開申請答復書》，提供了《市發改委關于長平路西延工程的批復》。但陸紅霞認為其申請公開的是“長平路西延綠化工程”，市發改委公開的卻是“長平路西延工程”，答復不準確，缺乏針對性，故提起行政訴訟。市發改委則辯稱，公開的批復包括長平路西延工程道路、橋涵、管線、綠化及附屬設施等建設內容，陸紅霞申請公開的綠化工程批復包含在內;并指出，陸紅霞及其家人存在明顯的濫用政府信息公開申請權的行為，違背了《條例》的目的和宗旨，其行為不具有正當性，請求駁回陸紅霞的訴訟請求。

經法院審查，法院認定陸紅霞的起訴:明顯缺乏訴的利益;不具有正當性，將訴訟作為向政府及其相關部門施加壓力、謀求私利的手段;違背誠實信用原則，理由高度雷同或在已經獲取、知悉所申請政府信息的情形下仍堅持提起訴訟;訴權行使不具必要性，明知其申請和訴訟不會得到支持，仍然一再申請政府信息公開，使行政和司法資源在維護個人利益與公共利益之間有所失衡。法院據此評價:陸紅霞提起的相關訴訟不具備權利行使的正當性，屬于典型的濫用訴權行為。

首先，確認主觀故意，在本案中，法院確認陸紅霞意在“向政府及其相關部門施加壓力，以引起對自身拆遷補償安置問題的重視和解決”，卻更多的是一種缺乏論證的臆測，在事實部分僅有針對“文號與程序違法”提起訴訟作為佐證;與之相應，引入“訴的利益”理論是否合適并不那么肯定了。其次，判定濫訴行為，國務院辦公廳關于施行《條例》若干問題的意見中也可見其否定態度:“對于同一申請人向同一行政機關就同一內容反復提出公開申請的，行政機關可以不重復答復。”但在本案中，法院卻特別強調陸紅霞的申請“內容包羅萬象”的確令人匪夷所思。最后，法律適用有失偏頗，本案法官的法律適用也存有不妥之處。裁定書中除了載明不作實體審理駁回起訴之外，另有一段值得推敲的表述:“陸紅霞今后再次向行政機關申請類似的政府信息公開、向人民法院提起類似的行政訴訟，均應依據《條例》的現有規定進行嚴格審查，陸紅霞須舉證說明其申請和訴訟是為了滿足自身生產、生活、科研等特殊需要，否則將承擔不利后果”。上述論斷帶有鮮明的懲罰性意味，它將說明義務升格為舉證責任，顯然，相較于“作出說明”，法院已然實質上增加了行政相對人的程序負擔。另外，它不當限制原告資格，要求對特殊事項進行嚴格審查。顯然，港閘法院的裁定與最高人民法院保護訴權的立意是相悖的。

值得我們警醒的是:違反誠實信用原則的究竟是“濫用訴權”的當事人抑或“濫用審判權”的法院?貿然給當事人扣上“濫用訴權”的帽子，或許是審判權有所越界了。

四、公民知情權的憲法保障

(一)確立公民知情權的憲法地位

公民知情權作為公民的一項基本權利，其必須上升到憲法的層面，通過憲法的明文規定，才能給予切實有效地保護。目前，我國已經具備了將知情權納入我國公民基本權利體系的資格和條件。首先，我國幾乎所有的法律部門和法律制度都出現了數量不等的旨在確認和保障公民知情權的法律規范，這就為知情權進入公民基本權利層次奠定了基礎。其次，知情權在公民權利體系中的作用日益突出，許多公民權利的運行與實現，皆以“知情”為前提，可以說，知情權是其他權利的基礎。因而知情權有明確的憲法地位，也有利于其他權利的實現的。

但是，我國目前立法對狹義的知情權涉及甚少，有必要從憲法的層面予以規制，這是政府信息公開、依法行政的需要。保障知情權有助于打破政府信息的壟斷，提高管理的透明度，將政府工作置于廣泛的監督之下，大大提高政府管理的水平，既有助于保障公民的合法權益，又有助于有效地遏制政府的腐敗。知情權是當今社會的一項基本人權。如《世界人權宣言》、《公民權利與政治權利國際公約》都宣布知情權為一項基本人權，我國是這兩個公約的締約國之一，并已成為其成員國，顯然知情權在我國理應得到憲法的確認和保護。筆者認為，假以時日，在適當時間、以適當方式將知情權確認為我國公民應當享有的一項基本權利，并納入憲法規范，是可行的，也是必須的。

(二)完善公民知情權的相關立法

公民知情權作為憲法的基本權利，是一種抽象性的權利，要真正使其得到保障就必須使其具體化，通過相關法律制度的建設，使其最終得以實現。我國目前也有關于公民知情權的一些具體的法律條款，但缺乏系統性、全面性，不利于這項基本權利的保護。筆者認為，可以先對目前國內的現行立法進行全面的歸納總結，將各個法律部門所包含的涉及知情權的法律條款甄選出來，搞清楚目前立法存在哪些問題，然后根據現實情況，吸取和借鑒國外知情權理論和立法中的積極成果，建立起符合我國國情的知情權法律體系。其中最重要的就是完善行政方面的立法，如制定《行政程序法》，將行政信息公開作為其重要內容，還可仿照美國，專門制定類似《情報自由法》、《陽光下的政府法》等法律法規。7

(三)建立公民知情權的法律救濟途徑

憲法確立公民知情權基本權利的地位，必然要有具體的權利救濟制度予以保障。根據公民知情權的憲法地位以及我國的憲政現狀，對公民知情權的救濟途徑可以從加強和完善與公民知情權最為密切的行政訴訟制度出發。因為從狹義的公民知情權來看，涉及到的更多的是政府與公民之間的利益沖突，引起的更多的不是憲法訴訟而是行政訴訟，通過行政訴訟能給公民知情權提供現實的保護。筆者認為，根據我國目前的現實情況，公民提起知情權行政訴訟，必須是以法律法規所明確規定的具體的知情權為限，而非憲法中所規定的抽象的知情權，否則公民知情權行政訴訟又會流于形式。

五、結語

在我國，憲法沒有直接規定知情權，但它卻被確認于地方政府規章以及黨和國家的重要文件中。“陸紅霞案”的發生是極其有價值與代表性的，個人權益與公共利益的沖突在一份裁定書中展現得淋漓盡致。

更值得深思的是，信息公開“濫訴”現象的出現，無論從當事人行為模式的分析，還是從法院通過判決展現的價值取向考察，最終都指向公民知情權以及政府信息公開制度在整體架構上的缺陷。也正是由于這些潛伏于制度本身的原因，可以肯定“陸紅霞案”絕不會僅僅是滾滾浪潮中偶然出現的一朵浪花而已，它所秉持的觀點將在可預見的范圍內被相關案件參照延續。因此，對我國公民知情權的憲法保障迫在眉睫。

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張靜燕 (1991－)，女，漢族，江蘇，碩士研究生，憲法與行政法，華東政法大學。